Нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в процессе использования экспертизы законопроектов.

Законотворческая деятельность является одним из наиболее сложных и общественно значимых видов деятельности, поскольку ее результатом являются законы (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации) – нормативные правовые акты высшей юридической силы, регулирующие наиболее важные общественные отношения. На различных этапах законотворческого процесса – как до внесения законопроекта в законодательный орган, так и после его официального внесения соответствующим субъектом права законодательной инициативы – проводится правовая экспертиза. Правовая экспертиза проводится также в том случае, когда принятый закон был отклонен и затем доработан в рамках согласительных процедур.

Результаты правовой экспертизы в значительнойстепени влияют на дальнейшую судьбу законопроекта. До внесения законопроекта в законодательный орган автор законопроекта может его переработать на основе замечаний и предложений организации или эксперта, проводивших правовую экспертизу. Если законопроект уже официально внесен в законодательный орган, и по результатам правовой экспертизы, проведенной правовым подразделением этого органа, принимать данный законопроект нецелесообразно, то внесший его субъект законодательной инициативы вправе отозвать законопроект до рассмотрения в первом чтении для устранения замечаний и подготовки нового текста. Законопроект может быть отклонен при его рассмотрении законодательным органом в результате того, что депутаты руководствовались полученным по результатам правовой экспертизы отрицательным заключением правового подразделения на этот законопроект. В случае принятия законопроекта в первом чтении он может быть существенно доработан путем внесения в него поправок, основу которых часто составляют подготовленные по результатам правовой экспертизы замечания и предложения, содержащиеся в заключении правового подразделения на данный законопроект. Таким образом, правовая экспертиза играет значительную роль в законотворческом процессе, позволяя осуществлять своего рода промежуточный контроль на различных стадиях и этапах этого процесса в целях принятия качественного закона. Отсюда вытекает обоснованность, важность и актуальность исследований в области познания сущности правовой экспертизы законопроектов и определения путей ее совершенствования.

К сожалению, в федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «правовая экспертиза законопроекта», что является серьезным недостатком и обусловлено нерешенностью проблемы общего характера – до сих пор нет федерального закона, регулирующего отношения в сфере законотворческой деятельности. В этих условиях приходится использовать определения этого понятия, которые приведены в научной и учебно-методической литературе, а также в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации.

В работе «Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе» дается следующее определение: «правовая экспертиза законопроекта – это специальное исследование, проводимое для оценки законопроекта на предмет его совместимости с Конституцией, федеральным законодательством и международными договорами Российской Федерации, а также установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники»[1]. Следует отметить, что приведенное определение не дает однозначных ответов на вопросы, каким образом нужно оценивать «совместимость» законопроекта с данными правовыми актами и устанавливать качество законопроекта в соответствии с указанным в этом определении критерием. Такие ответы могут быть получены при детальном изучении регламентных норм, регулирующих процесс проведения правовой экспертизы законопроектов, а также при анализе результатов экспертизы по конкретным проектам законов.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации содержатся определения понятия «правовая экспертиза законопроекта», аналогичные приведенному выше определению[2]. Есть и более развернутые определения, как, например, в законе «О нормативных правовых актах Нижегородской области». В нем устанавливается, что помимо оценки соответствия проекта Конституции Российской Федерации, законодательству и соблюдения правил законодательной техники при правовой экспертизе должны также оцениваться соответствие сфере ведения области или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, состояние нормативного регулирования в указанной сфере, необходимость и достаточность нормативного правового акта для регулирования отношений в этой сфере, а также соотносимость содержания и формы нормативного правового акта с объемом и характером компетенции правотворческого органа. Перечисленные признаки позволяют расширить представление о сущности понятия «правовая экспертиза законопроекта» и могут быть использованы для выработки предложений по совершенствованию методик и алгоритмов ее проведения. В законе «О законодательном процессе в Ивановской области» дается следующее определение понятия «юридическая экспертиза проектов законов» (в данном случае по смыслу понятия «правовая экспертиза» и «юридическая экспертиза» аналогичны).

Это «проведение специалистами в области права юридического анализа законопроектов, подготовка заключений и предложений по приведению положений законопроектов в соответствие с действующим федеральным и областным законодательством». В приведенном определении виден четкий практический акцент: в результате экспертизы должны быть не только выявлены недостатки законопроекта, но и подготовлены предложения по их устранению.

Говоря о роли и месте правовой экспертизы в законотворческом процессе, необходимо соотнести ее с другими видами экспертизы законопроектов. Лингвистическая экспертиза, также как и правовая экспертиза, проводится по каждому внесенному в законодательный орган законопроекту. Но в отличие от правовой, лингвистическая экспертиза, как правило, проводится на заключительных этапах работы над законопроектом, когда все или большинство замечаний правового характера устранены. Общественная экспертиза проводится Общественной палатой Российской Федерации и общественными палатами субъектов Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а в отношении проектов законов субъектов Российской Федерации данный вид экспертизы проводят соответствующие контрольно-счетные органы этих субъектов. В законодательстве многих субъектов Российской Федерации определены такие виды экспертизы, как антикоррупционная экспертиза, являющаяся одной из мер по профилактике коррупции, а также «финансово-экономическая экспертиза», «экономическая экспертиза», «экологическая экспертиза», «научно-техническая экспертиза», «техническая экспертиза» «криминологическая экспертиза».

Содержание правовой экспертизы в основном раскрыто в ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В этой статье определено, что «правовое управление Аппарата Государственной Думы … осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта». Результатом работы правового управления по законопроекту является заключение, в котором даются ответы на три вопроса: 1) о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; 2) о том, не нарушена ли внутренняя логика законопроекта и нет ли противоречий между его структурными единицами; 3) о полноте перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Отметим, что в данной статье не упомянуты международные договоры, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации, и на соответствие которым также необходимо проверять проектируемые законы. Ничего не сказано и в отношении оценки законопроекта с точки зрения правил законодательной техники, за исключением того, что в норме, определяющей состав заключения правового управления на законопроект, упомянуты лишь два относящихся к этим многочисленным правилам вопроса: не нарушена ли внутренняя логика законопроекта и нет ли противоречий между его структурными единицами. А содержание юридико-технической экспертизы, которую предписано проводить наряду с правовой экспертизой законопроекта, в регламенте Государственной Думы вообще не раскрывается. В других статьях данного регламента, в которых говорится о проведении правовой экспертизы законопроектов, а также отклоненных и доработанных федеральных законов, какие-либо дополнения к содержанию правовой экспертизы отсутствуют. Лишь в ст. 121 регламента, где говорится о проведении правовой экспертизы законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, указывается, что правовым управлением осуществляется «постатейная экспертиза».

Таким образом, видно, что в регламенте Государственной Думы проведению правовой экспертизы, содержанию ее результатов и порядку их использования в законотворческом процессе уделено явно недостаточно внимания. То же самое следует сказать и в отношении регламентов региональных парламентов. Анализ содержащихся в этих регламентах норм показал, что ни в одном из регламентов законодательных органов всех 83 субъектов Российской Федерации даже те немногочисленные нормы, содержащиеся в регламенте Государственной Думы и регулирующие проведение правовой экспертизы законопроектов, в полном объеме не воспроизведены. В некоторых регламентах вообще содержится только упоминание о том, что проводится правовая экспертиза. В регламентах законодательных органов 66 субъектов Российской Федерации указано, что правовая экспертиза (в ряде регламентов она названа «юридической») проводится при подготовке законопроекта к его рассмотрению в первом чтении.

В 42 регламентах предусматривается проведение правовой экспертизы при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении после его доработки в соответствии с поступившими поправками. При этом только в 7 регламентах говорится о том, что проводится постатейная экспертиза законопроекта. В 16 регламентах идет речь о проведении правовой экспертизы поправок к законопроекту. Проведение правовой экспертизы или получение заключения правового подразделения перед принятием закона предусмотрено в 8 регламентах. В 9 регламентах содержатся нормы о проведении правовой экспертизы доработанного закона, который был принят законодательным органом и затем отклонен высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Представляют определенный интерес имеющиеся в региональном законодательстве и в регламентах законодательных органов субъектов Российской Федерации нормы, в которых содержатся дополнительные, по сравнению с нормами регламента Государственной Думы, параметры оценки законопроектов при проведении их правовой экспертизы. Прежде всего, необходимо отметить наличие норм, предусматривающих оценку законопроекта с точки зрения правил законодательной техники. В отсутствие формального закрепления правил законодательной техники в правовых актах федерального уровня региональный законодатель в ряде случаев сам устанавливает такие правила в своих правовых актах. Например, в законе «О Магаданской областной Думе» правила законодательной техники изложены в отдельной статье. А в регламенте данного законодательного органа установлено, что оценка соответствия законопроекта правилам законодательной техники должна производиться в соответствии с этой статьей указанного областного закона. Правилам законодательной техники посвящены отдельные главы закона «О законодательной деятельности в Кемеровской области» и закона Алтайского края «О правотворческой деятельности».

В регламентах законодательных органов некоторых субъектов Российской Федерации содержатся нормы о проведении оценки соблюдения технико-юридических требований к оформлению закона, которые разработаны на основе «Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов». Ряд регламентов предписывает при проведении правовой экспертизы оценивать законопроект в соответствии с параметрами (или частью их), указанными в научно-практическом пособии «Как готовить законы».

К сожалению, приходится констатировать, что нормы регламентов законодательных органов не дают полного и однозначного представления о содержании правовой экспертизы и порядке ее проведения. Дополнить полученное представление можно, проанализировав результаты правовой экспертизы конкретных законопроектов, изложенные в соответствующих заключениях.

Автором проведен анализ заключений на проекты 15 федеральных законов, имеющих самостоятельный предмет правового регулирования, которые были приняты Государственной Думой в течение 2008 г. (всего 68 заключений к первому, второму и третьему чтениям законопроектов, в некоторых случаях повторно). В этих заключениях содержится 379 замечаний и предложений, что дает основания говорить о достаточном для анализа и получения статистически значимых результатов объеме элементов выборки.

В общем виде замечания и предложения по указанным законопроектам можно сгруппировать следующим образом. К первой группе относятся замечания (примерно 2% от общего количества), в которых идет речь о несоответствии законопроекта Конституции Российской Федерации и выражаются они в том, что нарушены конституционные нормы о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, о законодательной компетенции органов государственной власти, а также в несоответствии терминологии по сравнению с терминологией, применяемой в Конституции. Вторую группу составляют замечания, связанные с несоответствием рассматриваемых законопроектов федеральному законодательству (22% от общего числа). При этом формы такого несоответствия разные: во-первых, прямое противоречие, когда предлагается иное правовое регулирование, чем установленное действующим федеральным законом; во-вторых, несоответствие, при котором прямого противоречия нормам федерального закона нет, но предлагаемые в законопроекте правовые нормы отличаются от норм действующего законодательства; в-третьих, замечания о том, что в случае принятия проектируемого закона потребуется внесение соответствующих изменений в действующее законодательство.

Третью группу замечаний составляют те, которые относятся к предмету регулирования проектируемого закона. Таких замечаний около 5% от общего числа и характер их весьма разнообразен. К четвертой группе относятся замечания по структуре законопроекта и его составных частей, включая несоответствие их названий и содержания, отсутствие взаимосвязи составных частей законопроекта – 5% от общего числа. Пятую группу составляют замечания (14% от общего числа), относящиеся к субъектам правоотношений, их правам и обязанностям, задачам и функциям.

Около 2% от общего числа – это замечания по установлению условий возникновения, изменения и прекращения правоотношений. В седьмую группу, тоже немногочисленную, входят замечания (немногим более 2% от общего числа), относящиеся к вопросам установления ответственности за несоблюдение тех или иных правовых норм, а также к финансовому обеспечению реализации проектируемого закона.

Восьмую группу (около 15% от общего числа) составляют замечания, которые связаны с недостатками проектирования правовых норм: наличием пробелов и упущений, внутренних противоречий, избыточностью нормативного материала. К девятой группе относятся замечания (около 4% от общего числа) по механизму реализации проектируемых правовых норм.

Одной из наиболее многочисленных по количеству замечаний (24% от общего числа) является десятая группа, которую составляют замечания, связанные с наличием в законопроекте деклараций, нестандартных юридических конструкций, некорректных формулировок, использованием неправильной терминологии, возможностью неоднозначного толкования правовых норм, невыполнимостью их на практике. В одиннадцатую группу входят замечания (более 4% от общего числа), относящиеся к вступлению в силу проектируемых законов.

Полученные данные свидетельствуют о том, что при проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов эксперты отвечали на вопросы в гораздо более широком спектре, чем это предусмотрено регламентными нормами. И уже на основании этих данных можно существенно расширить нормы регламента Государственной Думы и регламентов законодательных органов субъектов Российской Федерации в части перечня вопросов, ответы на которые должны содержаться в заключении на законопроект. Для комплексного решения проблемы совершенствования понятийного аппарата правовой экспертизы, регламентных норм, регулирующих порядок ее проведения и использования результатов, необходима разработка методологических основ правовой экспертизы законопроектов[5] и их воплощение в методиках и алгоритмах, формально закрепленных в соответствующих правовых актах, методических рекомендациях и научно-практических пособиях.

Дата добавления: 2015-08-09