Тема 2. Подготовка законопроектов

2.1 Планирование законодательства: значение, виды, участники.

2.2 Организация работы по подготовке законопроектов.

2.3 Технология разработки законопроектов.

Подготовка прожектов законов - наиболее творческий и наименее регламентированный этапа законодательного процесса.

Именно данный этап является первым в процессе «рождения закона» в его предметно-содержательном смысле. Уже здесь используются средства законодательной техники.

Унифицированной схемы подготовки законопроектов нет и не может существовать. Законопроекты различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Одно дело — крупный кодифицированный нормативный акт, кодекс. Другое — закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из одной - двух статей. Свои особенности подготовки имеют проекты законов о ратификации международных договоров, о федеральном бюджете. Тем не менее, в подготовке проектов законов можно выделить некоторые общие черты, стадии, которые должны соблюдаться, независимо от вида законопроекта. Среди них можно выделить следующие:

• формирование идеи (концепции) законопроекта;

• создание рабочей группы;

• работа над текстом законопроекта;

• апробация и экспертиза подготовленного законопроекта;

• подготовка сопроводительных документов;

• работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.

Рассмотрим указанные стадии подготовки проектов законов более подробно.

Планирование законодательства: значение, виды, участники.

Законотворчество — творческий социальный процесс, находящийся под влиянием множества политических, экономических, правовых, демографических, идеологических и иных факторов. В этих условиях выявить и проследить первоначальные истоки идеи о необходимости разработки и принятия того или иного закона — далеко не простая задача.

Эта идея может быть сформулирована в ранее принятых законах. Например, Конституция Российской Федерации (1993 г.) содержит прямые ссылки на более чем два десятка федеральных конституционных и федеральных законов. Значительное количество федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей первой и второй Гражданского кодекса Российской Федерации.

На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости принятия закона в ранее принятом законе — наиболее простой и эффективный способ воплощения ее в жизнь. Однако на практике все оказывается не так просто. В законодательном процессе прослеживаются не только стимулирующие, но и тормозящие социальные факторы. В результате законодательная программа, вытекающая из Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, до сих пор не осуществлена в полной мере.

Идея принятия нового закона или целого пакета законов может содержаться в программе политической партии, общественного движения, предвыборного блока. Так, практически все избирательные объединения на выборах в Государственную Думу в 1999 г. в той или иной форме обозначили свои приоритеты в области законотворчества, а предвыборная программа блока «Отечество — Вся Россия» первоначально так и называлась — «100 законов для России».

Идея принятия нового закона, пакета законов или поправок к действующему законодательству может родиться в общественной дискуссии. Например, дискуссия о смысле и необходимости института депутатской неприкосновенности дала старт обширному пакету законодательных инициатив на эту тему.

Достаточно часто принятие законопроекта инициируется назревшей экономической или социальной потребностью, острой ситуацией в экономике, политическим кризисом. Например, обвальная инфляция в 1992—1993 гг., которая привела к уничтожению вкладов граждан в Сберегательном банке, породила пакет законодательных предложений о восстановлении сбережений. Крах многочисленных финансовых «пирамид» в 1995—1997 гг. вызвал к жизни многочисленные законопроекты о защите и гарантировании прав вкладчиков, неурегулированность отношений «продавец-покупатель» в условиях формирующегося рынка привела к созданию ряда законопроектов о защите прав потребителей и т.д.

Во многих случаях законопроекты инициируются, разрабатываются и поддерживаются экономически влиятельными группами — риэлтерами, нотариусами, страховщиками, участниками рынка ценных бумаг и т.д. в целях защиты своих экономических интересов. По мнению многих ученых, подобная практика вполне соответствует нормам гражданского общества. Важно лишь, чтобы частные экономические интересы защищались открыто, публично, в рамках законодательного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем дачи взяток и покупки депутатских голосов.

Естественно, есть существенная разница между идеей «текущего» законопроекта или поправки к действующему законодательству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. В последнем случае можно вести речь о развернутой системе идей, другими словами, концепции, лежащей в основе нормативного правового акта. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической науки, учитывает результаты других общественных наук, наличный уровень технической и производственной практики и требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и специалистов.

В разработке концепций нормативных правовых актов хорошо зарекомендовали себя методы «мозгового штурма», концептуального проектирования, имитационные и организационно-деятельностные игры.

Появление на свет идеи законопроекта отнюдь не обязательно означает, что это — правильная идея. Жизнь современного общества складывается из взаимодействия множества «слоев» общественных отношений и найти внутри этой системы единственно правильное нормативно-правовое решение — не просто.

Справедливой и убедительной выглядит позиция Ю.А. Тихомирова, выразившаяся в следующем: «Автору законотворческой идеи можно дать единственный совет: Сомневайся! Многократно проверяй свою идею, какой бы простой и внешне убедительной она ни казалось. Вынеси идею на обсуждение специалистов различных отраслей знаний, отдай ее на растерзание заведомым противникам — они скорее обнаружат уязвимые стороны замысла. Не огорчайся, если в ходе дискуссии обнаружится, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей. Надо разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы, но не торопиться засорять законодательство все новыми и новыми юридическими нормами, полезность которых сомнительна».

Серьезная и объективная проверка законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от тысяч часов бесполезной работы, а общество — от множества принятых, но реально не работающих нормативных актов.

Пакет идей и предложений о необходимости разработки и принятия тех или иных законов в конечном итоге оформляется в Программу законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.

Как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствует научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать.

Организация работы по подготовке законопроектов.

Следующий этап в разработке законопроекта — создание рабочей группы (группы разработчиков) для превращения идеи или концепции законопроекта в законодательный текст.

Кажущаяся внешняя простота написания законопроекта создает впечатление, что эту работу можно поручить просто грамотным людям, не обязательно специалистам в сфере законотворчества. На самом деле такое впечатление обманчиво.

Практика создания и деятельности рабочих групп свидетельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены два «крыла»: специалисты-«предметники», владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и т.д.), и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. Их мастерство в применении средств законодательной техники необходимо. В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, тогда в содержании законопроекта неизбежно появляется односторонность — превалирование организационно-технического подхода при отсутствии четкой юридической формы их реализации (это значит, что в рабочей группе верх взяли «предметники»), либо, напротив, на первый план выступает детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законопроекта (откуда следует, что в рабочей группе верх взяли юристы).

Необходимо подчеркнуть, что именно на пересечении «специально-предметного» и «специально-юридического» подходов обнаруживается решение, которое отвечает одновременно и потребностям социальной практики, и объективным закономерностям правового регулирования.

Разработка законопроекта — особый вид юридической деятельности. Она требует от юристов, участвующих в рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков:

• владение общими принципами правового регулирования, понимание взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм. Без понимания общего «контекста» правового регулирования проектируемый нормативный акт «не впишется» в схему законодательного регулирования, неизбежно нарушит системные связи юридических норм;

• хорошее знание отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов, четкое видение той «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законопроектом;

• владение «законописыо» — специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки законодательного текста;

• знание норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст.

В качестве разработчиков в рабочую группу могут быть приглашены специалисты ведущих центров в области законотворчества:

Института государства и права Российской Академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Центра частного права при Администрации Президента Российской Федерации, профильных кафедр юридических вузов, правовых подразделений Министерства юстиции Российской Федерации, других органов государственного управления.

Новый законопроект сравнительно редко пишется «с чистого листа». Как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы — ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения de lege ferenda (о совершенствовании действующего законодательства) и т.д.

Прототип, от которого стартуют все последующие законотворческие усилия, имеет принципиальное значение. Не стоит хвататься за первый попавшийся, случайно подвернувшийся под руку вариант. Напротив, имеет смысл потратить время и силы на изучение и сравнение различных вариантов, с тем, чтобы выбрать правильный прототип, который не завел бы всю работу в тупик. Этот тупик обнаруживается зачастую на заключительных стадиях, когда уже трудно что-либо исправить.

Неплохой стартовый прием, нередко используемый на практике — пробная разработка двух или нескольких прототипов независимыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, «оконтурить» то, что представляется бесспорным, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный прототип.

Дальнейшая работа над текстом законопроекта обычно развивается по следующей схеме: шаг — обсуждение (оценка, критика) — внесение исправлений — следующий шаг. Единицей такого «шага» может быть текст законопроекта в целом, его часть, раздел, глава, статья, часть статьи либо даже отдельная фраза законодательного текста.

В настоящее время в работе над текстом законопроекта широко используются возможности современной электронной техники, которая позволяет членам рабочей группы обмениваться промежуточными результатами по компьютерной сети либо по электронной почте, «сливать» тексты в единый документ и разделять их, осуществлять редакционную правку и т.д. При этом используемые компьютерные программы позволяют сохранять все обсуждаемые варианты, что дает возможность возвращаться к ним на любой стадии работы над текстом.

На завершающем этапе к работе над текстом законопроекта должны быть привлечены опытные редакторы-лингвисты, владеющие терминологией и понятийным аппаратом законодательства. Острый глаз редактора-лингвиста увидит «вибрацию» терминологии (использование одного и того же термина в различных смыслах или в несовпадающих по объему значениях), удвоение понятий, логическую и стилистическую несочетаемость, противоречия, нарушения стиля законодательного языка, а также массу других недостатков и погрешностей текста законопроекта, которые непременно должны быть исправлены.

Законотворчество — тяжелый интеллектуальный труд, в который его участники вкладывают немало сил. Неудивительно, что чем ближе к завершению начатая работа, тем менее критичны ее участники к полученным результатам, тем более склонны обольщаться в отношении качества подготовленного законопроекта. Однако авторам и разработчикам законопроекта трудно рассчитывать на положительный результат, если подготовленный ими документ не прошел жесткой профессиональной экспертизы и апробации.

Экспертиза законопроекта предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции РФ (с учетом толкования отдельных положений Конституции, данного Конституционным Судом), международным договорам РФ, федеральным конституционным законам, актам законодательства, которым сам законодатель придал приоритетное значение по отношению к иным федеральным законам.

Законопроект должен пройти строгую и нелицеприятную проверку с точки зрения соблюдения системности законодательства (это особенно важно для актов, вносящих изменения и дополнения в уже действующие законы), совместимости и реализуемости предусмотренных в нем правовых процедур (отсутствия процедурных «кругов», «тупиков», практически неисполнимых предписаний), отсутствия формально-логических противоречий. Например, в одном из законов о рынке ценных бумаг, принятом Государственной Думой, была заложена процедура, согласно которой участником рынка ценных бумаг мог быть только гражданин, являющийся членом соответствующей профессиональной ассоциации, а условием приема в ассоциацию являлась... работа на рынке ценных бумаг в течение нескольких лет. Это типичный «процедурный тупик», который должен был быть выявлен и устранен еще на стадии подготовки проекта закона.

Наконец, в ходе экспертизы должна быть еще раз оценена форма закона, его структура, т.е. правильность его членения на части, разделы, главы, статьи, части статей, точность взаимных ссылок, корректность используемой терминологии, соблюдение иных принятых в российском законодательстве технико-юридических требований к юридическому тексту.

Профессиональную оценку подготовленному к внесению тексту законопроекта могут дать уже упоминавшиеся выше ведущие научные и учебные учреждения страны. Следует только иметь в виду, что такого рода работа выполняется ныне на договорных началах.

В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Апробация проекта нормативного правового акта в первичных подразделениях государственных органов — налоговых инспекциях, отделах социального обеспечения и т.д. — достаточно распространенная практика. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

При наличии такой возможности целесообразно провести испытание законопроекта в виде имитационной деловой игры, организационно-деятельностной игры, компьютерного моделирования, концептуально-логического анализа и других современных методов. В 1997—1998 гг. проведены первые экспериментальные обсуждения законопроектов в сети «Интернет». По инициативе информационной правовой фирмы «Гарант-Сервис» в сети «Интернет» обсуждался проект части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Полученные отклики и оценки (а среди них было немало интересных и высокопрофессиональных) были обобщены и переданы в Государственную Думу для использования в законодательном процессе. В 1999 г. в сети «Интернет» было организовано обсуждение трех альтернативных проектов Трудового кодекса, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе. Судя по всему, обсуждение законопроектов в электронных сетях скоро станет постоянной практикой в законодательном процессе.

Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в законодательном органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации. Все недостатки технико-юридического характера, выявившиеся на этапе экспертизы и апробации, должны быть исправлены до внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа.

В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним пояснительной записки к законопроекту; текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона; о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым законом.

Пояснительная записка — сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта. Пояснительная записка — превосходная возможность объясниться с потенциальным читателем, депутатами Государственной Думы, раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов (многие из таких вопросов всплывают на стадии апробации), и, таким образом, в корректной форме «поагитировать» депутатов за принятие данного закона. Практика свидетельствует, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка — немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе.

Финансово-экономическое обоснование — сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Для законопроектов, предусматривающих расходы из государственного бюджета либо внебюджетных источников (такие законопроекты называют еще «затратными»), представление финансово-экономического обоснования является обязательным.

Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации законопроекта — сложная профессиональная задача. Так, расчет стоимости льгот по проезду учащихся предполагает знание количества иногородних учащихся, обучающихся в учебных заведениях разных типов, среднегодовое количество поездок на одного учащегося, среднюю стоимость одной поездки на морском, речном, воздушном, автобусном и железнодорожном транспорте. Источниками подобной информации могут быть министерство финансов, министерство транспорта, министерство образования. Статистический комитет российской Федерации. Следует иметь в виду, что в некоторых случаях подобная информация имеет гриф секретности, например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.

Заключение Правительства Российской Федерации — сопроводительный документ, необходимый для внесения в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации указанные законопроекты не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом «затратных» инициатив, не сопряженных с возможностями федерального бюджета.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998г., Правительство дает письменные заключения по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

В практике работы Государственной Думы заключением Правительства Российской Федерации считается далеко не каждый документ, полученный из Правительства. Таковым, например, не считается письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусматриваемый Конституцией РФ и Регламентом Государственной Думы документ должен называться «Заключение», исходить от имени Правительства Российской Федерации, быть подписанным Председателем Правительства либо иным членом Правительства, которому в силу распределения обязанностей среди членов Правительства поручено подписывать такого рода документы. Отступление от перечисленных выше требований порождает сомнение в юридическом значении поступившего из Правительства документа и дает повод для отклонения принятого закона по мотиву «отсутствия заключения Правительства» (такие случаи на практике были).

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона — прикладываемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юридического характера. Авторы законопроектов и коллективы разработчиков порой не уделяют подготовке «Перечня» достаточного внимания, относятся к нему, как к некоторой формальности. Это совершенно неправильно. На самом деле «Перечень» имеет существенное практическое значение. Наличие «Перечня» позволяет вести текущую систематизацию — разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях отсутствие «Перечня» не позволяет понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае представления законопроекта о льготах неизбежно возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или заменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос дает перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем.

Составление «Перечня» предполагает использование средств кодификации и систематизации законодательства, в частности, электронных правовых баз данных. Большинство современных электронных баз данных имеют функцию «корреспонденты-респонденты», которая отражает системные связи нормативных правовых актов. Существо ее заключается в том, что в момент обработки нормативного акта и включения его в базу данных выявляются и фиксируются нормативные акты, которые ссылаются на данный акт (корреспонденты) и нормативные акты, на которые ссылается данный акт (респонденты). Использование функции «корреспонденты-респонденты» позволяет с высокой степенью точности выявить круг взаимосвязанных нормативных правовых актов, определить круг норм, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению либо дополнению в связи с принятием нового нормативного акта.

В ранее действовавшем Регламенте Верховного Совета РФ и Регламенте Государственной Думы первого созыва предусматривалось также представление криминологической экспертизы проекта нормативного правового акта и составление прогноза социальных и экономических последствий его реализации. К сожалению многих российских ученых-юристов, в последующем эти требования были сняты как излишние. По их мнению, внося законопроект в законодательный орган, его авторы должны четко представлять себе последствия его реализации и взять на себя публичную ответственность за эти последствия. Равным образом, каждый законопроект должен получить объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку. Постепенное снижение уровня требований к законодательным инициативам — негативная тенденция в российском законотворчестве, не способствующая повышению его социальной эффективности.

Технология разработки законопроектов

С момента внесения законопроекта в Государственную Думу работа над ним не заканчивается. Напротив, начинается совершенно новая — внутрипарламентская стадия работы над законопроектом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и сопроводительные документы к нему направляются субъектом законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и ответственный комитет Государственной Думы, который обязан проверить соответствие законопроекта требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный срок представить законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями). Совет Государственной Думы включает законопроект в Программу законопроектных работ Государственной Думы, окончательно определяет ответственный комитет (обычно подтверждает решение Председателя Государственной Думы), назначает, если это необходимо, комитеты-соисполнители и определяет примерные сроки рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может возвратить законопроект инициатору, что, однако, не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении определяется ответственным комитетом. Как правило, это достаточно серьезная работа. Для подготовки законопроекта к слушанию комитетом может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы (ими могут быть и члены группы разработчиков), представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. В случае, если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа.

В необходимых случаях ответственный комитет вправе принять решение о направлении законопроекта на заключение Правительства РФ, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета проводит правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Государственной Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 112 Регламента Государственной Думы до принятия законопроекта в первом чтении субъект законодательной инициативы вправе по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта, а также отозвать внесенный им законопроект. Указанными возможностями, безусловно, следует пользоваться, когда в ходе подготовки законопроекта к слушанию обнаруживаются серьезные дефекты содержательного или технико-юридического характера. В тех же случаях, когда в ходе предварительной подготовки выявилась ошибочность самой концепции законопроекта, целесообразно снять его с обсуждения.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Государственной Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении разработчиков, экспертов, представителей общественности, присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта.

Согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. Каждое чтение — своеобразный этап на пути к конечной цели — принятию нормативного правового акта.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Государственной Думы. Если законопроект был направлен в несколько комитетов Государственной Думы и они представили различные заключения, то заслушиваются также содоклады тех комитетов, которые не согласны с позицией ответственного комитета.

Если законопроект внесен Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, то рассмотрение начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний.

Затем развертываются прения по законопроекту, в ходе которых слово дается представителям фракций и депутатских групп, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, полномочным представителям Президента и Правительства РФ, представителям субъектов РФ, другим лицам, участвующим в обсуждении, которые вправе высказать свои замечания и предложения по обсуждаемому законопроекту.

При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума вправе принять одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон в целом. В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении указывается срок подачи поправок.

При внесении двух и более законопроектов по одному и тому же вопросу они рассматриваются одновременно, и Государственная Дума принимает решение, который из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает автоматическое отклонение всех других законопроектов. Регламент Государственной Думы запрещает вносить отклоненные законопроекты повторно до принятия окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении.

Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Государственной Думы, который организует работу над поправками. Поправки вносятся субъектами права законодательной инициативы в виде изменений (дополнений) в конкретные статьи проекта либо предложений об исключении из законопроекта отдельных пунктов, частей или статей.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании комитета, который может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта либо внести в Государственную Думу рекомендации об их отклонении. Субъекту законодательной инициативы либо его представителям следует в обязательном порядке участвовать в данном заседании комитета, поскольку принятые поправки могут существенно изменить цель и содержание законопроекта.

Доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом ответственным комитетом представляются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения.

Если Совет Государственной Думы принимает предложение комитета и включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, он принимает решение о направлении депутатам Государственной Думы всех необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту. Законопроект вместе с таблицами поправок направляется также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству РФ.

Если в ходе первого чтения законодатель соглашается с общей концепцией законопроекта, то в ходе второго чтения законопроект обретает практически законченный вид. В ходе работы съездов народных депутатов, Верховного Совета РСФСР, Государственной Думы первого созыва были опробованы различные варианты процедуры второго чтения. Первоначально эта процедура была чрезвычайно усложнена: каждая поправка обсуждалась и голосовалась по отдельности, затем — статья в целом, после того, как все статьи выли проголосованы, голосовались главы, разделы, части нормативного акта и т.д. Голосование многостраничных таблиц поправок затягивалось на долгие часы и дни, в течение которых забывался смысл этой работы, в результате нередко случалось, что депутаты одобряли «хорошие», но несовместимые между собой Поправки. В Государственной Думе первого созыва процедура второго чтения была существенно упрощена: голосовались в целом таблицы принятых и отклоненных поправок, «персонального» голосования удостаивались лишь те поправки, на которых настаивали депутаты. В Государственной Думе второго созыва к таблицам принятых и отклоненных поправок добавилась таблица поправок, по которым не принято решения — в результате процедура второго чтения приобрела современный вид.

Второе чтение начинается с выступления представителя ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, не возражают ли фракции и депутатские группы или депутаты против поправок, одобренных ответственным комитетом. Если такие возражения есть, председательствующий предоставляет слово для краткого их обоснования, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении каждой оспариваемой поправки.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее «персонально» голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту законодательной инициативы, внесшему законопроект.

Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект также может быть возвращен к процедуре первого чтения. Это бывает в случаях, когда в ходе второго чтения обнаруживаются дефекты концептуального характера, требующие существенной доработки законопроекта.

В ходе дебатов, сопутствующих второму чтению, возможно принятие поправок противоречивых, нарушающих логику нормативного акта. Поэтому принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.

Принятый в третьем чтении федеральный закон оформляется на официальном бланке (так называемый «красный бланк») и в течение пяти дней направляется в Совет Федерации вместе с постановлением о его принятии, стенограммой заседания и материалами, представленными субъектом законодательной инициативы при внесении законопроекта в Государственную Думу.

Таковы стадии подготовки и принятия федерального закона, знание которых позволяет правильно и в полном объеме применять все средства законодательной техники, а также уяснить последовательность законодательного процесса.

Дата добавления: 2015-08-09