Закон: понятие и место в системе нормативно-правовых актов. Понятие законодательства, законодательного процесса, законотворческого процесса.

Демократическое государство представляет собой политическую организацию власти, основанную на принципах разделения властей, соблюдения прав человека, верховенства права во всех сферах жизни. В большинстве современных государств главным источником права является закон. Этимологически слово «закон» происходит от древнерусского слова «кон», которое означало границу, предел чего-либо.

В современной юридической науке и практике термин «закон» употребляют двояко — как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом (или с помощью плебисцита), и как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения.

Закон — это обладающий высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Каковы характерные признаки закона как ведущего источника права?

1. Закон-это юридический документ, содержащий нормы права.

2. Закон является результатом правотворческой деятельности высшего органа государственной власти (парламента, монарха и др.) или всего народа.

3. Закон регулирует наиболее значимые, типичные, устойчивые отношения в обществе.

4. Закон обладает высшей юридической силой, что проявляется в невозможности его отмены другим органом, кроме принявшего, а также в том, что содержанию закона не должны противоречить все иные юридические документы.

5. Закон является фундаментальным юридическим документом. Он служит базой, основой, ориентиром нормотворческой деятельности иных государственных органов, судов.

В государстве, имеющем парламентскую систему, формируется, естественно, и законодательная система, состоящая из нормативных актов парламента (законов, статутов и т. д.). Чем выше степень цивилизованности, развитости и гуманности общества, тем большую потребность оно испытывает в законах. Это предъявляет особые, повышенные требования к содержанию законами самом общем плане можно сказать, что содержание закона должно быть правовым, т. е. соответствующим неотъемлемым, неотчуждаемым естественным правам человека. Такие права в основном зафиксированы в авторитетных международно-правовых документах ООН, которые составляют юридическую базу правовой защиты каждого человека в отдельности и человеческой цивилизации в целом и служат юридическим императивом для законодателей любых государств. Степень соблюдения прав человека в законе — критерий качества самого закона, показатель его сущности и полезности, справедливости и ориентированности на свободу.

Верховенство закона во всех сферах жизни общества означает невозможность произвольного усмотрения в управлении делами общества и государства. Само по себе это положение гуманистично: человек и общество лишаются возможной опасности волюнтаризма, грубых вторжений в сферу личного со стороны власти. Такое вторжение невозможно без оснований, указанных в законе.

Содержание закона образуют первичные нормы, которые в отдельных случаях получают дальнейшую конкретизацию и развитие в подзаконных актах.

Традиционно в отечественной теории права выделяют три вида правотворчества: 1) правотворчество компетентных государственных органов; 2) «непосредственное правотворчество народа» (референдум); 3) санкционирование норм, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов. Думается, здесь целесообразно рассмотреть виды правотворчества, которые характеризуют особенности юридической природы процесса создания норм права различными органами государства.

Правотворчество (законотворчество) высших представительных органов. Главным и самым распространенным видом правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями: 1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы; 2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте; 3) последовательной сменой стадий право-творчества; 4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя; 5) обусловленностью юридического содержания право-творческого акта кругом регулируемых отношений.

Подзаконное правотворчество. Оно имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в сложности вопросов, которые должны решать органы государства. Парламент не всегда достаточно компетентен, чтобы принять к своему рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов, а кроме того, не все сложные вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Есть ситуации, когда решение целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.

Другая причина наличия подзаконного правотворчества заключается в том, что парламент часто испытывает дефицит времени, который не позволяет принять соответствующее правовое решение (хотя это и желательно). Вследствие этого происходит передача право-творческих полномочий другим субъектам норМотворче-ства. Тенденция увеличения подзаконного нормотворче-ства наблюдается во всех странах. По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства.

Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К достоинствам его относятся оперативность; гибкость и меньшая формальность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.

К недостаткам подзаконного правотворчества можно отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др. Особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству,— правотворчество органов местного самоуправления и негосударственных юридических лиц.

Осуществление законодательного процесса в практике государств находит отражение в рамках четко регламентированной законодательной процедуры. Под законодательством, определяющим осуществление законодательного процесса, понимаются: конституции, а также законы, другие акты законодательства, подзаконные акты, содержащие нормы, регулирующие общественные отношения при реализации конституционного права законодательной инициативы в ходе подготовки законопроектов и принятия законов.

Законодательный процесс как конституционно-правовой институт современного российского государства имеет свое правовое регулирование, свое место в правовой системе Российской Федерации.

Состав и структура законодательства по вопросам осуществления законодательного процесса в Российской Федерации определяется, прежде всего, структурой России как федеративного государства, кругом лиц и органов, участвующих в осуществлении законодательной деятельности, особенностями системы ее источников права, а также способами принятия закона - парламентский и внепарламентский, т.е. референдум.

Отметим, прежде всего, два уровня регулирования: федеральный и субъектов Федерации - (региональный). На федеральном уровне порядок подготовки и принятия законов урегулирован в Конституции, регламентах, федеральных законах и постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации, указах Президента Российской Федерации, а также постановлениях Правительства Российской Федерации. Анализ этих положений позволяет отметить следующее:

- устойчивое использование понятия «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов»;

- установлен перечень субъектов права законодательной инициативы, хотя и неполный, по моему мнению, так как Генеральный прокурор не является субъектом права законодательной инициативы;

- четко и детально регламентируются стадии движения законопроекта в парламенте. Однако необходимо усилить совместную работу всех субъектов законодательного процесса во время «подготовки проекта, его рассмотрения в Государственной Думе, в ходе согласительной комиссии, т.е. буквально на всех стадиях.

Конституция Российской Федерации определяет состав субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия федеральных законов и особенности принятия федеральных конституционных законов.

Статья 125 Конституции Российской Федерации устанавливает порядок разрешения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции между органами государственной власти, а также дел о соответствии Конституции Российской Федерации действующих федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Эта статья гласит, что акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу.

Конституция Российской Федерации четко регламентирует стадии законодательного процесса при прохождении законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации:

- внесение субъектом права законодательной инициативы подготовленного им законопроекта в Государственную Думу;

- принятие закона (или отклонение законопроекта);

- одобрение (или отклонение) закона Советом Федерации;

- подписание (или отклонение) и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Конституцией устанавливаются основы процедуры в отношении законов, отклоненных Советом Федерации либо Президентом. Однако на практике в связи с недостаточностью нормативно-правовой урегулированности этих вопросов возникает множество проблем, нередко перерастающих в непростые ситуации.

В связи с этим полагаем целесообразным разработку и принятие Федерального закона о порядке принятия законов.

Вопросам участия Совета Федерации в законодательной деятельности посвящается Регламент Совета Федерации, который регламентирует порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, в том числе: порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой Федеральных законов; порядок повторного рассмотрения Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение Советом Федерации федеральных конституционных законов; осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы.

В Регламенте Государственной Думы определены: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение; порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Помимо вышеперечисленного, существуют и другие законодательные акты, относящиеся к законодательному процессу. Прежде всего, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Многие вопросы законодательного процесса регулируются в настоящее время актами палат Федерального Собрания. Помимо регламентов это весьма многочисленные постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 мая 1998 года «О создании Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению проблем устойчивого развития». Отметим также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 октября 1998 года «О Программе законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации».

Немаловажное значение для формирования правил законодательного процесса имеют постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принятые по конкретным вопросам в связи с прохождением законопроекта, которые, по нашему мнению, являются формой юридического прецедента.

Таковы, например, Постановление Совета Федерации от 10 июня 1997 года «О повторном направлении Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования», Постановление Совета Федерации от 15 октября 1997 года «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в части Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации», равно как и Постановление об отзыве этого обращения.

В практике Государственной Думы принимаются постановления по вопросам планирования законодательной деятельности, по реализации законодательных инициатив, прохождения законопроектов. В подавляющем большинстве случаев эти решения не содержат норм права, но было бы неправильно отрицать за ними значение правил, формирующих дальнейшее развитие законодательного процесса, другими словами, значение юридического прецедента.

Мы полагаем, что юридический прецедент имеет значение источника права в законодательном процессе.

В сфере регулирования законодательного процесса приняты также акты Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе», Указ Президента Российской Федерации от 15 января 1998 года «Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности».

Примерами участия Президента в регулировании законодательных процедур являются также:

Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимопередаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

На основе подобного рода указов могут быть приняты законы, которые охватывают правовое поле указа.

Помимо названных источников в сфере правового регулирования законодательного процесса имеют место также постановления правительства (например, по вопросам планирования законоподготовительных работ).

Полагаем, что к системе источников права, определяющих осуществление законодательного процесса, относятся также и постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107-й Конституции Российской Федерации.

Кроме федерального имеется также законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления законодательного процесса. Это, прежде всего, конституции республик, уставы других субъектов Федерации, устанавливающие правовые основы осуществления законодательного процесса в субъекте Федерации.

Важную роль в правовом регулировании вопросов законодательного процесса играют регламенты законодательных собраний субъектов Федерации, например, Регламент Московской городской Думы.

В состав законодательства субъектов Федерации по вопросам осуществления законодательной деятельности входят также и другие нормативные правовые акты. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», Закон Тверской области от 22 сентября 1994 года «О нормативных правовых актах Тверской области».

В субъектах Федерации принимаются решения по вопросам планирования законодательной деятельности, например, в городах Москва и Санкт-Петербург.

По вопросу о структуре законодательства, определяющего осуществление законодательного процесса, исходя из собственного опыта, хотелось бы высказать предложение, обусловленное нашим пониманием законодательного процесса как широкого социального явления, включающего и моменты правообразования. В интересах демократизации законодательной деятельности, повышения эффективности и действенности законодательства было бы целесообразно, на наш взгляд, в федеральном законодательстве о законотворческом процессе отрегулировать все стадии этого процесса, начиная с момента выявления общественного мнения.

Признание официального характера этой стадии, введение ее в рамки установленного государственного порядка будет способствовать сближению закона и объективных потребностей в правовом регулировании, позволит в значительной мере избежать волюнтаризма и субъективизма в законодательном процессе, обеспечит его взвешенность и соответствие жизненным реалиям. По нашему мнению, это можно было бы предусмотреть в Федеральном Законе «О порядке подготовки и принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», получившем в правовой литературе название «закон о законах». Суть нашего предложения сводится к тому, чтобы сделать обязательным для законодательного органа, субъектов права законодательной инициативы и других участников законодательного процесса изучение общественного мнения и других объективных и субъективных факторов, в том числе факторов правосознания.

Итак, подводя итог сказанному, отметим, что в целом законодательство о законодательном процессе достаточно консолидированная отрасль законодательства, включающая широкий круг норм, определяющих понятие и круг субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия и опубликования законов и др. Сегодня российское законодательство о законодательном процессе - сформировавшийся комплекс нормативных правовых актов: конституций, федеральных конституционных законов, федеральных законов, уставов законов субъектов Федерации, регламентов, указов Президента, постановлений Правительства, других источников права. Полагаем, что значительная часть содержащихся здесь правовых норм может быть включена в проект закона о законах, принятие которого является значительным фактом в кодификации законодательства о законодательном процессе.

В состав законодательства о законодательном процессе, кроме того, должны быть включены законодательные акты, регулирующие проведение референдума в Российской Федерации, поскольку принятие закона на референдуме является одним из способов осуществления законодательной деятельности.

Все это позволяет сделать вывод о законодательном процессе, как формирующемся институте конституционного права, выходящем за рамки парламентского права. Сравнительно-правовой анализ законодательства о законодательном процессе, который будет предпринят нами в последующих разделах работы, позволит выявить тенденции развития этого законодательства, а также критически оценить имеющийся опыт правового регулирования в этой области общественных отношений.

Законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юриди­ческой силы — законов. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс — это и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов.¹

Иногда законодательный процесс именуют еще процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосо­вание законотворческого органа по законопроекту как итог его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государ­ственной Думой (ст. 105 Конституции РФ) и принятие федерального закона (ст. 107), которое завершает законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирает в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений, что следует отнести к особенностям отечественной юридической терминологии.

Также для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» зачастую используют термин «законотворческий процесс» по аналогии с правотворческим. Данные термины вполне могут использоваться как тождественные. В то же время они несут в себе несовпа­дающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуально созида­тельное начало анализируемой деятельности. В конечном счете в названной деятельности важны и процессуальная форма, и интеллектуальное содер­жание. Но поскольку предметом правового регулирования создания законов являются безличные формы этой деятельности, то в правовых актах пред­почтительнее использование терминов «законодательная деятельность», «законодательный процесс».

Как и правотворческий процесс в целом, законодательный процесс предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации права, но, по сути, он сам является правоприменительным процессом, поскольку введен в определенные правовые формы. Однако здесь мы имеем дело с правоприменением особого рода. В отличие от других его видов правотворческий (в том числе законодательный) процесс можно уподобить «производству средств производства».

Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является предста­вительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ² в наименовании региональных парламентов, наоборот, на первое место выдвигает их законодательную роль и лишь в скобках оговаривает их представительный характер.

Функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт — законы — лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения.

Без учета представительной функции законодательного органа и детализирующих ее задач трудно найти здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В числе упомянутых задач особо выделим следующие:

1) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законо­проектам и объективно существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте — это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок при выработке парламентских решений, в том числе путем включения в законодательную процедуру федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации через механизмы «сдержек» и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального пара» (пусть лучше на повышенных тонах общаются между собой депутаты в парламентской дискуссии, помогая снижать психологическое напряжение стоящим за ними группам населения, чем эти группы будут конфликтовать непосредственно между собой);

4) легитимация государственного аппарата (избирая парламент, граждане становятся через его деятельность сопричастными деятельности государства в целом, всех ветвей власти — подлинно представительный парламент снижает уровень отчуждения между обществом и государством).

Главное в законодательной деятельности парламента — поиск и формули­рование компромиссных решений, снижающих уровень общественных противоречий и обеспечивающих классовый мир, с одной стороны, а с другой — позволяющих органам исполнительной власти в рамках действую­щего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения.

Таким образом, эффективность законодательной деятельности не может измеряться традиционной формулой (максимальный результат при минимуме затрат: временных, материальных, организационных). Выработка компро­миссных решений с неизбежностью предполагает выбор затратных процедур и необходимость строгого соблюдения последних.

Вспомним, что в рамках федерального законодательного процесса нарушение парламентской процедуры рассмотрения и принятия закона является основанием для возвращения Президентом закона в палаты Федерального Собрания и нового рассмотрения последними этого закона с того этапа, на котором и произошло процессуальное нарушение.³ Интересно в рассматриваемом плане постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании ст. 102 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ от 12 апреля 1995 г.⁴ Разъясняя используемые в российской Конституции понятия «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации», Конституционный Суд пришел к выводу о том, что данные понятия означают конституционно установленное число депутатов Государственной Думы (450) и членов Совета Федерации (178). Исходя из этой позиции, Суд оценил как неконсти­туционную практику определения палатами общего числа своих депутатов (членов) как числа фактически избранных депутатов (членов), за исключе­нием тех, чьи полномочия на момент конкретного голосования прекращены в установленном порядке.

На чем основывается позиция Конституционного Суда, заставляющая палаты парламента при голосовании считать не только фактически избранных депутатов, но и не занятые депутатские места? Ведь такое толкование Конституции порождает в парламенте проблемы с кворумом, затрудняет оперативное принятие законов. По мнению Суда, иной подход привел бы к тому, что, например, Государственная Дума принимала бы федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения даже при фактической утрате представительного характера вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Акты парламента, как указал Суд, должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.

Быстрое принятие законов при минимальных ресурсных затратах является парламентской сверхзадачей, решение которой желательно, но не обязательно, достижение которой в любом случае не предполагает упрощения нормативно установленной законодательной процедуры. Оперативное принятие решений, позволяющих достичь максимального результата при минимальных затратах, является обязательным критерием эффективности деятельности не представительных, а исполнительных органов государ­ственной власти.

С учетом отмеченного, сложность федерального законодательного процесса, жестко заданная последовательность его стадий, предоставление права законодательной инициативы и стороннего влияния на содержание законодательной деятельности широкому, но четко очерченному кругу субъектов, гласность законодательной деятельности и т. п. меры призваны обеспечить: 1) отсеивание случайных, нежизнеспособных законопроектов; 2) принятие действительно компромиссных законов, отражающих интересы основных социальных групп или явно не противоречащих им.

Законодательный процесс делится на несколько стадий. Разделение его на стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. Таковыми, на наш взгляд, являются три основных критерия. Первый — выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат — введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй — переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом). Третий — оформле­ние перехода законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому и (или) изменения режима работы с законопроектом (законом) соответствующими процессуальными решениями.

Исходя из данных критериев, в федеральном законодательном процессе можно выделить следующие стадии: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Государ­ственной Думе; 3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; 6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме); 9) направление принятого и одобренного закона Президенту; 10) рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнародование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу.

Отдельные стадии также могут внутренне подразделяться на этапы на основе тех же самых критериев. Так, пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется, как правило, в трех чтениях, разделяемых еще и этапами подготовки законопроекта к каждому из них. В свою очередь, близкие друг другу стадии законодательного процесса реально объединять в циклы. Например, все стадии прохождения законопроекта в Государственной Думе соединяются воедино целью принятия закона, а все стадии прохождения закона в Совете Федерации — целью одобрения закона. Такое укрупненное деление помогает не потерять в череде отдельных стадий общую логику развития законодательного процесса.

Законодательная инициатива имеет целью возбуждение законода­тельного процесса по конкретному законопроекту путем его разработки и внесения в установленном порядке в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (ст. 104, 134 Конституции). Данная стадия завершается в момент регистрации законопроекта и прилагаемых к нему документов Управлением документационного обеспечения Аппарата Государ­ственной Думы.

Регистрация законопроекта и прилагаемых к нему документов, завершая стадию законодательной инициативы, является начальной точкой второй стадии — принятия решения о первичном движении законопроекта. Ее цель — решение вопроса о возможности включения законопроекта в законо­дательный процесс путем проверки законопроекта и прилагаемых к нему документов на предмет соответствия их формы и порядка внесения действую­щему законодательству. Окончательное решение о включении законопроекта в законодательный процесс или о возвращении его субъекту права законо­дательной инициативы принимает Совет Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, и включает законопроект в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Данные решения переводят законопроект на стадию предварительного рассмотрения законопроекта, главная цель которой заключается в подготовке зако­нопроекта к пленарному рассмотрению палатой в целом. Данная цель достигается путем проведения необходимых экспертиз законопроекта, обобщения отзывов, предложений, замечаний по нему, возможного изме­нения текста законопроекта с согласия субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. Для организационного обеспечения этой работы ответственный за предварительное рассмотрение законопроекта комитет Государственной Думы обычно создает рабочую группу из депутатов — членов комитета. В рабочую группу могут входить и другие лица.

Предварительное рассмотрение законопроекта завершается решением Совета Государственной Думы о вынесении законопроекта на пленарное рассмотрение палаты.

Цель пленарного рассмотрения законопроекта заключается в принятии закона или выведении законопроекта из законодательной процедуры на заседании (заседаниях) Государственной Думы. Пленарное рассмотрение законопроекта нижней палатой распадается на чтения и периоды подготовки законопроекта к каждому чтению. Законопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях. Каждое из них имеет собственную цель. Первое чтение позволяет депутатам войти в проблематику законопроекта, уяснить его концепцию, место в законодательной системе, предмет регулирования, основные положения. Второе — направлено на содержательную доработку законопроекта путем внесения в него поправок. Третье чтение — этап «подчистки», редакционной правки и устранения логических и иных несообразностей, могущих появиться в тексте законопроекта в ходе второго чтения. Законопроекты могут рассматриваться в меньшем или большем количестве чтений. Решение о принятии законопроекта в каждом из чтений и окончательное принятие закона Государственной Думой оформляется постановлениями Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой закон направляется в Совет Федерации для решения вопроса о его одобрении или отклонении, и это следующая стадия законодательного процесса, отчасти схожая со стадией законода­тельной инициативы. Ее суть также заключается в возбуждении процедуры рассмотрения акта в палате Федерального Собрания. Хотя здесь имеется и существенное различие: если законодательная инициатива — право управомоченных субъектов по внесению законопроекта, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы. Указанная стадия заключается в оформлении окончательного текста приня­того закона, иных документов, официальном внесении их в Совет Федерации на имя председателя этой палаты и завершается актом регистрации названных документов в Аппарате Совета Федерации.

Решение о первичном движении закона в Совете Федерации принимается Председателем палаты или по его поручению — заместителем Председателя. На данной стадии проверяется соответствие формы закона и прилагаемых к нему документов действующему законодательству и принимается решение о направлении закона в ответственный комитет.

Целью предварительного рассмотрения закона ответственным комитетом Совета Федерации является формулирование последним предложений о необходимости пленарного рассмотрения закона на заседании палаты, об одобрении или отклонении закона. Предложения ответственного комитета оформляются в виде заключения и направляются Председателю Совета Федерации. Окончательное решение о вынесении или о невынесении закона на заседание Совета Федерации принимает его Председатель. Таким образом, цель предварительного рассмотрения закона заключается не в доработке закона, а в определении палатой своего предварительного мнения о законе.

Пленарное рассмотрение закона на заседании Совета Федерации имеет целью принятие окончательного решения Советом Федерации об одобрении или отклонении закона, оформляемое постановлением данного органа.

Стадия направления принятого и одобренного закона Президенту имеет целью официальное направление закона, прилагаемых к нему документов Президенту РФ. Она завершается регистрацией названных документов в Администрации Президента.

Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполни­тельной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполни­тельную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, не безразлично содержание принимаемых законов. Данная стадия завершается направлением скрепленного подписью Президента закона для его официального опубликования или направлением отклоняемого (возвращаемого) Президентом закона в палаты Федерального собрания с соответствующим письмом.

Опубликование (обнародование) закона входит в компетенцию Президента и осуществляется средствами массовой информации, отвечающими за официальное опубликование федеральных законов. Последние официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства РФ». Официальным изданием является и «Парламентская газета». Цель данной стадии заключается в оперативном и точном доведении принятого закона до неограниченного круга лиц (до всех, кому адресованы или могут быть адресованы его положения). Факт официальной публикации закона завершает указанную стадию.

Вступление закона в действие — завершающая точка законодательного процесса, свидетельствующая о реальном включении созданного закона в законодательную систему страны. Действие закона — потенциальная возмож­ность или необходимость субъектов права, кому адресован закон, реализовать его содержание (права, обязанности, полномочия, ответственность). Принято говорить о действии закона в пространстве, во времени и по кругу лиц.

В законодательном процессе имеют место и разногласия между отдель­ными его участниками, что осложняет ход законодательного процесса. К числу названных разногласий следует отнести отклонение закона Советом Федерации, отклонение или возвращение закона Президентом. Разрешение упомянутых разногласий требует введения в законодательный процесс дополнительных действий и процедур. Однако вряд ли они могут рассматри­ваться в качестве самостоятельных стадий законодательного процесса. Скорее всего, необходимо говорить о возвращении закона на уже пройденные им стадии законодательного процесса и новое их прохождение в особом режиме, отличающемся от обычного порядка движения законопроекта (закона).

Так, отклоненный Советом Федерации закон вновь проходит стадии предварительного и пленарного рассмотрения в Государственной Думе. В ходе предварительного рассмотрения закона палаты формируют (могут форми­ровать) согласительную комиссию для преодоления возникших между ними разногласий. Отличается особенностями и процедура пленарного рассмотрения таких законов. Она, например, предусматривает необходимость квалифи­цированного голосования по закону в Государственной Думе (ч. 5 ст. 105 Конституции). Если по итогам повторного рассмотрения закона Государ­ственная Дума принимает его в прежней редакции, то именно она направляет закон непосредственно Президенту. Если же в повторно рассматриваемый закон вносятся хотя бы минимальные изменения, то он принимается Государственной Думой и рассматривается на предмет одобрения Советом Федерации в общем порядке, установленном для законов данного вида.

Федеральные законы могут приниматься не только парламентом, но и на всероссийских референдумах. Законодательство о всероссийских рефе­рендумах не отличает процедуру принятия закона на референдуме от процедуры принятия на референдуме решений по иным вопросам, поэтому структура законодательного процесса в данном случае совпадает с общей структурой референдума. Представляется, что это серьезный недостаток федерального законодательства. Законодательство о референдуме должно содержать особые требования к оформлению выносимых на референдум законопроектов и прилагаемых к ним документов, оговаривать необходимость официального опубликования законопроектов до проведения акта голосования (а по законопроектам, выносимым на референдум гражданами — до сбора подписей >в поддержку инициативы проведения референдума), определять особенности вступления в силу таких законов, решать другие вопросы, специфичные для законодательной процедуры. В любом случае необходима основательная синхронизация законодательства о статусе законов, иных нормативных правовых актов, о законодательном процессе и законодательства о референдумах.

Законодательный процесс как сложный деятельностный комплекс включает целый ряд специальных направлений активности, среди которых — прогнозирование, планирование законопроектных работ, научная экспертиза законопроектов и уже принятых законов и т. п. действия. Можно ли названные направления рассматривать в качестве особых стадий законодательного процесса? Именно так поступают некоторые региональные законодатели. Например, в Тюменской области в качестве стадий правотворческой деятельности рассматриваются: 1) прогнозирование правотворчества; 2) планирование правотворческих работ; 3) научная экспертиза проектов нормативных правовых актов; 4) толкование нормативных правовых актов; 5) оценка эффективности действия нормативных правовых актов.⁵

Думается, что прогнозирование, планирование, экспертиза, толкование актов и оценка эффективности их действия — это сквозные для правотвор­ческого (в том числе законодательного) процесса направления активности. Они осуществляются практически на всех стадиях законодательного процесса и, следовательно, не могут выделяться в качестве его самостоятельных стадий.

Добавим, что в вышеназванном законе Тюменской области содержится положение, допускающее введение в законодательный процесс законо­проектов не в порядке законодательной инициативы, а путем их включения в план законопроектных работ областной Думы (ч. 1 ст. 16). План же законо­проектных работ разрабатывается постоянной комиссией по вопросам законодательной деятельности с участием других постоянных комиссий, администрации области, иных субъектов. Данный план до его утверждения согласуется с губернатором области, утверждается на заседании областной Думы и подлежит обязательному опубликованию (ст. 14). Представляется, что включение тех или иных законопроектов в план законопроектных работ не должно исключать внесения законопроектов в законодательный орган в порядке законодательной инициативы. Это обязательно и для федерального, и для регионального законодательного процесса.

Внутреннее содержание законодательного процесса во многом зависит от вида рассматриваемых законов. Наиболее усложнен порядок пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Главы 1,2 и 9 Основного Закона могут быть изменены только путем принятия новой Конституции специальным учредительным органом — Конституционным Собранием или всероссийским референдумом. Необходимость учета в законодательстве о референдумах особенностей рассмотрения и принятия на референдумах законов уже отмечалась, но и законодательная процедура с участием Конституционного Собрания требует своей детальной регламентации и синхронизации с общими положениями о законодательном процессе.

Для внесения изменений в гл. 3—8 Конституции требуется принятие законов о поправках к Основному Закону (пока такие законы не прини­мались). Названные законы должны рассматриваться Государственной Думой исключительно в трех чтениях, обязательно рассматриваются Советом Федерации в активной форме, официально публикуются до их подписания Президентом, направляются на рассмотрение в органы законодательной власти субъектов Федерации, итоги которого подводятся Советом Федерации, не могут отклоняться Президентом. В течение одного месяца со дня их вступления в силу Президент публикует текст Конституции РФ в ее новой редакции. Таким образом, процесс изменения гл. 3—8 Конституции включает в себя по сравнению с обычной законодательной процедурой стадии рассмотрения закона о поправке к Конституции в органах законодательной власти субъектов Федерации, подведения Советом Федерации итогов рассмотрения закона в субъектах Федерации, опубликования новой редакции Конституции Президентом.⁶

Также обладает особенностями законодательная процедура принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Следует обратить внимание на то, что принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ и федеральных конституционных законов производится путем их одобрения Государственной Думой и Советом Федерации (ст. 108, 136 Конституции). Здесь в отличие от общей законо­дательной процедуры, где одна палата принимает законы, а другая их одобряет или отклоняет, функции палат не разведены. Самостоятельно, исходя из разных норм голосования, Государственная Дума и Совет Федерации решают одну задачу принятия закона. Следовательно, одобрение закона о поправке к Конституции или федерального конституционного закона Государственной Думой еще не означает обретения законопроектом качества принятого закона. Не случайно Регламент Совета Федерации определяет, что из Государственной Думы в Совет Федерации поступают не законы о поправках к Конституции и не федеральные конституционные законы, а их законо­проекты (ст. 130, 141—142 и др.).

Такой подход, видимо, исходит из необходимости учета в законо­дательном процессе интересов, представляемых Советом Федерации, уже на стадиях работы с проектами законов о поправках к Конституции и феде­ральных конституционных законов в силу особой значимости указанных законов и обеспечения их подлинно представительного характера. Но озна­чает ли сказанное право Совета Федерации активно участвовать наряду с Государственной Думой и параллельно с ней в процессе доработки соответствую­щих законопроектов после их внесения в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы? Должна ли Государственная Дума передавать данные законопроекты в Совет Федерации после принятия Советом Государственной Думы решений об их первичном движении? Ответы на эти вопросы остаются открытыми.

Участие в законодательном процессе множества различных субъектов, право Государственной Думы и Совета Федерации самостоятельно регламенти­ровать свою часть законодательного процесса, наличие множества особен­ностей рассмотрения и принятия разных видов законов и т. п. обстоятельства остро ставят вопрос о необходимости единой законодательной основы законодательного процесса в целом. Однако такая постановка вопроса вовсе не исключает возможности принятия федеральных законов, направленных на регулирование отдельных стадий законодательного процесса, порядка принятия отдельных видов законов. Она не исключает и права Государ­ственной Думы, Совета Федерации, других участников законодательного процесса самостоятельно регулировать собственное участие в законо­дательной деятельности в законодательно установленных рамках. Пока же в стране отсутствует единая законодательная основа федерального зако­нодательного процесса, хотя имеются интересные предложения по ее созданию.⁷

Отметим, что многие субъекты Федерации в этой части ушли вперед и их опыт федеральному центру желательно востребовать.

Вообще в субъектах Федерации сложилось два основных подхода к регулированию законодательного процесса. Ряд субъектов Федерации в качестве главного объекта регулирования избрали непосредственно законодательный процесс или шире — процесс принятия нормативных правовых актов (Волгоградская, Пермская, Костромская, Калининградская области). Другие субъекты Федерации пошли по пути принятия законов о системе собственных правовых актов и в этих законах наряду с иными вопросами подробно определяют законодательные процедуры (Белгородская, Магаданская, Свердловская области, Республики Алтай, Дагестан).

Конечно, и законы первой выделенной нами группы не уходят от решения вопросов о статусе региональных нормативных правовых актов, их соотношении между собой и с федеральными нормативными правовыми актами, о требованиях к оформлению нормативных правовых актов, однако предметная рамка второй группы законов видится более оптимальной. Она позволяет целостно в одном законодательном акте субъекта Федерации урегулировать все стороны и аспекты законодательной деятельности, не «вырывая» из нее вопросы законодательного процесса. Действительно, при регламентации законодательной деятельности логичнее идти от установления системы правовых актов к процедурам принятия последних, а не наоборот. Процедура рассмотрения и принятия того или иного акта зависит от его особенностей и места в законодательной системе.

При этом появляется возможность взглянуть на законодательный процесс как на широкое комплексное явление, заключающееся в постоянном изменении действующего законодательства. Законодательный процесс при таком подходе может быть представлен как нормативно формализованная динамика законодательной системы.

Отметим, что в настоящее время целый ряд законов именно второй группы наиболее развернуто регулирует вопросы законодательной деятель­ности, устанавливая на основе конституций, уставов соответствующих субъектов Федерации: систему и виды правовых актов названных субъектов Федерации; принципы правотворчества и правотворческие полномочия законодательных органов; основные требования к структуре и содержанию правовых актов, правила законодательной техники; стадии правотворческого, в том числе законодательного, процесса и их содержательное наполнение; порядок планирования, прогнозирования правотворческой деятельности и экспертизы проектов нормативных правовых актов; порядок действия правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц; формы реализации правовых актов; процедуры толкования правовых актов; порядок их учета и систематизации (Республики Алтай, Дагестан, Свердловская область).

Именно на этот опыт и стоило бы опереться федеральному центру при совершенствовании собственного законодательства о системе федерального законодательства и федеральном законодательном процессе.

Дата добавления: 2015-08-09