Правовое регулирование PR-деятельности в российском и зарубежном избирательном процессе

Правовое регулирование представляет собой систему регу­лирования поведения людей в обществе посред­ством правовых норм, устанавливаемых орга­нами государственной власти и выполняемых гражданами под контролем уполномоченных ор­ганизаций с возможностью применения фикси­рованных санкций за отклонение от данных норм. Данная система норм обязательна для всех членов общества. Ни о каком добровольном следовании дан­ным предписаниям речь не идет.

В Российской Федерации PR-деятельность не регулируется конкретным законодательным актом, таким, как, например, Федеральный закон «О рекламе». Принятию подобного единого нормативного документа, способного в полной мере отразить все возможные в этой сфере правоотношения, мешает, прежде всего, многогранность Public Relations, поскольку для воздействия на массовое сознание используется самый разнообразный инструментарий, от информационного сообщения в СМИ, до убеждения отдельных лиц в приватной беседе. Комплекс PR технологий ничем не ограничен, может использовать в различные комбинации, и зависит лишь от творческой инициативы реализующих его специалистов.

Ввиду отсутствия единого законодательного акта, правовое поле в сфере регулирования деятельности PR, формирует несколько государственных нормативных актов:

1. ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»;

2. ФЗ «О рекламе»;

3. ФЗ «Об авторском праве и смежных правах»;

4. ФЗ «О товарных знаках, обслуживания и наименованиях мест прохождения товаров».

Имеет смысл разобрать подробнее отношение вышеперечисленных актов к работе специалиста в сфере PR.

1) Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Основным полем деятельности PR-менеджера является информация. И одна из задач PR-службы любой организации – накапливать всевозможные сведения как о государственных учреждениях, общественных организациях, предприятиях, партнерах и конкурентах, так и их руководителях. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует права физических и юридических лиц «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» []. При этом Федеральный закон «О государственной тайне» содержит большой перечень сведений, сбор и распространение которых запрещены. Несомненно, информация о привычках, увлечениях, вкусах топ-менеджеров сторонних организаций может и должна использоваться в ходе переговоров, организации презентаций, лоббировании, других PR-мероприятий. Но и в этом случае законодатели предусмотрели ограничения. Так Законом «Об информации, информатизации и защите информации» не допускаются сбор хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения.

2) Федеральный закон «О рекламе». Известно, что в формировании благоприятного имиджа организации большую роль играет корпоративная реклама. Федеральный закон «О рекламе» регулирует часть объектов рекламы, таких как:

а) рекламная деятельность в целом;

б) реклама товаров, представляющих потенциальную опасность для потребителей;

в) использование необоснованных утверждений;

г) охрана авторских прав на рекламные идеи и решения;

д) правовая защита товарных знаков и других форм интеллектуальной собственности;

е) реклама, вводящая в заблуждение и содержащая «исчезающую приманку»;

ё) сравнительная реклама;

ж) реклама, направленная на детей.

Закон так же затрагивает ряд этических моментов, например, дает понятие ненадлежащей рекламы и запрещает использование всех ее видов (недобросовестной, недостоверной, неэтичной и заведомо ложной рекламы).

Значительная часть закона устанавливает полномочия контрольных органов в сфере рекламы и определяет права и обязанности участников рекламного процесса, сроки хранения рекламных материалов, обязанность представления документальных подтверждений достоверности рекламной информации, лицензий и сертификатов, а также ответственности за уклонение выполнения условий рекламы, выступающей в качестве публичной оферты.

3) Федеральный закон «Об авторском праве и смежных правах». Не лучше обстоят дела и со знанием авторских прав. Немногим известно, что пресс-релизы, статьи, доклады, слоганы, сценарии видеороликов, тексты радиосообщений и т. п. являются произведениями, охраняемыми Законом «Об авторском праве и смежных правах». Если они создаются сотрудниками в порядке выполнения служебных обязанностей, то исключительные права на их использование принадлежат работодателю, а личные неимущественные права остаются у творца. Кроме того, по закону создатель служебного произведения имеет право на вознаграждение, если иное не оговорено в договоре с работодателем. Большой урон может понести организация, если в договор со сторонним автором ее PR-менеджер не включит пункт о передаче первым всех или части исключительных прав на использование произведения. Может случиться, что после размещения рекламы своей фирмы, он через некоторое время увидит такую же, но у другой компании. Таким образом, компания заказчик потерпит убытки, а PR-менеджер может потерять репутацию.

4) Федеральный закон «О товарных знаках, обслуживания и наименованиях мест прохождения товаров». В PR-сфере важны все аспекты, в том числе и способ придания индивидуальности организации, ее товарам и услугам. Здесь не обойтись без привлекательного, хорошо запоминающегося фирменного знака. На первый взгляд кажется, что все тут во власти дизайнера. Однако Федеральный Закон «О товарных знаках, обслуживания и наименованиях мест прохождения товаров» содержит ряд правовых норм, запрещающих использование знаков аналогичных запатентованным. Следовательно, прежде чем запустить тот или иной фирменный знак в деловой оборот, необходимо проверить его на патентную чистоту.

Это лишь малая доля правовых норм непосредственно определяющих рамки тех или иных PR-действий. Большое число норм права содержится в других законах Российской Федерации, имеющих межотраслевой характер: «О сертификации продукции и услуг», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и др.

Некоторые PR-менеджеры рассчитывают на то, что при возникновении правовых коллизий они могут обратиться к корпоративному или стороннему юристу. Однако правоведов, способных оказать квалифицированную помощь в решении всех вопросов, возникновение которых вероятно в процессе многогранной PR- деятельности, в России пока немного. Кроме того незнание законов может привести к тому, что PR-менеджер и не заметит, как нарушит какую-либо правовую норму и окажется, что консультироваться поздно. Поэтому так важно знание основ правового регулирования PR в Российской Федерации для практиков отрасли.

Вопрос законодательного обеспечения деятельности в PR является одним из решающих для дальнейшего развития PR в России. Сегодня законодательство в этой сфере находится на начальной стадии формирования, что обусловлено не только интенсивной динамикой институциональной эволюции PR и низкими темпами развития законодательства, но и спецификой такого нового для России явления, как PR. Универсальность PR-технологий, возможность их эффективного применения в различных сферах взаимодействия многочисленных общественных и государственных институтов представляют определенные трудности для законодателей.

Очевидно, что невозможно издать единый законодательный акт, охватывающий всю сферу применения PR-технологий. Поэтому в большинстве случаев PR-практика регулируется косвенно, т.е. через смежные области деятельности. Используются положения таких законодательных актов, как законы «О рекламе», «О средствах массовой информации», «Об общественных объединениях», «Об основных гарантиях избирательных прав», «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» и др., некоторые положения Уголовного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ.

Одним из немногих актов, законодательно признающих и закрепляющих появление и существование в России связей с общественностью, является закон «Об Управлении Президента Российской Федерации по связям с общественностью», утвержденный 15 октября 1996 г. и призванный обозначить статус, основные функции и задачи Управления, регулировать вопросы взаимодействия с другими структурами Администрации Президента, а также с федеральными органами исполнительной, законодательной и судебной власти, органами власти субъектов РФ.

Так же необходимо упомянуть о механизмах регулирования СМИ как инструмента PR в избирательных кампаниях РФ.

В целом правовое регулирование PR-деятельности в политической сфере осуществляется в рамках законодательства о выборах. Однако, анализируя российские реалии, достаточно легко обнаружить, что законодатели в текстах различных нормативных актах о выборах не используют термина «связи с общественностью». Более того, в законодательстве можно найти только косвенное упоминание политического PR как одного из видов осуществления информационной деятельности в ходе избирательных кампаний, а именно, в связи с определением и регулированием предвыборной агитации.

Статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 по состоянию на май 2010 года определяет предвыборные способы агитации как «агитационные материалы - печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума» [22].

Обратимся к более детальному определению требований по проведению предвыборной агитации, представленному в том же законе.

«Запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

б) лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, кроме случая, предусмотренного пунктом 81 настоящей статьи, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;

в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

г) благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

е) иностранным гражданам, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;

1) международным организациям и международным общественным движениям;

ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;

з) лицам, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона» [22].

На основе столь широкого легального определения понятия «предвыборная агитация» многие эксперты делают вывод о том, что законодатели таким образом включили понятие политического PR в содержание понятия «предвыборная агитация». Ведь, по сути, политический PR - это специализированная деятельность субъектов политики, направленная на эффективное управление их публичной коммуникацией и повышение политической конкурентоспособности за счет привлечения общественной поддержки.

PR-деятельность в рамках избирательных кампаний является по сути одним из средств достижения основной цели предвыборной борьбы, а именно привлечение на свою сторону как можно большего числа избирателей. Субъектами политического PR могут выступать любые субъекты политики – политические партии, властные структуры, политические деятели, лидеры и тому подобные.

«Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации» [10].

Данное требование логически вытекает из уже закреплённого в статье 46 закона «О СМИ» «права на ответ», которым обладает «гражданин или организация, в отношении которых в СМИ распространены сведения, не соответствующие действительности либо ущемляющие права и законные интересы гражданина». Избирательное законодательство лишь гарантировало кандидатам возможность реализовать это право до окончания агитационного периода [11, с 13].

«Запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы: … представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности» (подпункт «ж» п.7 ст.48 №67-ФЗ)

Именно данный запрет вызвал наиболее оживленные дискуссии как в среде представителей СМИ, так и в кругах политической элиты. Проблема здесь заключается в том, что легальное определение понятия «предвыборная агитация» настолько широко (как уже было отмечено), что оно не позволяет однозначно классифицировать деятельность субъекта избирательного процесса. При желании и соответствующих возможностях «подвести» под это понятие можно практически любую политическую информацию, распространяемую в период избирательной кампании и касающуюся кандидатов, в том числе и комментарии журналистов. При расплывчатости определения «предвыборная агитация» сложно отделить агитацию от политической рекламы, просвещения и информирования избирателей, высказывания мнения. Безусловно, это открывает путь к различным злоупотреблениям. Например, появляется реальная возможность привлечь редакции СМИ к ответственности за несоблюдение сроков предвыборной агитации.

Действительно, довольно трудно отличить предвыборную агитацию от любой другой агитационно-пропагандистской деятельности, даже если она не столь конкретно ориентирована на предстоящие выборы.

Отсутствие четкого определения термина «агитация» не позволяет однозначно обозначить материалы, представляемые средствами массовой информации, на агитационные и неагитационные. Поэтому у противников зарегистрированного кандидата или партии появляется возможность найти в СМИ необходимый материал для подачи жалобы на нарушение кандидатом или партией правил ведения предвыборной агитации. Соответственно, суды и избирательные комиссии могут начинать процедуру принятия решений об отмене регистрации.

Пример: «14 июня 2001 года, за три дня до второго тура выборов, Приморский краевой суд аннулировал регистрацию Виктора Черепкова в качестве кандидата на должность губернатора Приморского края. Аргументом в суде служил факт его выступлений на канале НТВ (4 мин. 20 сек.) и на радиостанции «Эхо Москвы» (22 мин.), не оплаченных из избирательного фонда. Суд проигнорировал заявление В. Черепкова о том, что оба выступления не являлись предвыборной агитацией, и что аналогичное интервью той же радиостанции дал его соперник Сергей Дарькин. Итог известен - В. Черепков выбыл из борьбы, а победу во втором туре одержал С. Дарькин».

Кроме того, запрет на ведение предвыборной агитации представителям СМИ при выполнении ими профессиональных обязанностей вовсе не означает запрещение СМИ свободно публиковать мнения экспертов, известных людей, «просто прохожих», письма читателей и т. д. Необходимо отметить, что именно подобные действия часто используются как весьма эффективные PR-технологии.

Что касается санкций за нарушение требований пункта 7 статьи 48 №67-ФЗ, то они заключаются в наложении административного штрафа, а также в возможности суда приостанавливать деятельность СМИ, нарушающих законодательство, на период до окончания избирательной кампании. Подобные меры в ходе избирательной кампании 2003 года относительно эффективно выполняли превентивную функцию.

Наконец, согласно российской общей правовой доктрине, и уголовная, и административная ответственность могут наступать только за виновные деяния. Однако вина в том, что касается «вербальных деяний» должна быть выражена только в форме прямого умысла. При этом умысел в отношении проведения агитации должен быть доказан обвиняющей стороной в ходе судебного процесса. В то же время доказать умысел в деяниях такого рода очень трудно.

Ограничительные нормы сыграли заметную превентивную роль в период избирательной кампании 2003 года: стремясь избежать наказания, СМИ в целом предпочитали уклоняться от спорных публикаций.

Однако главное, что необходимо отметить, – существенная негативная роль «жесткого законодательства», которая выразилась в демонстративном попустительстве в отношении СМИ, по сути, агитировавших за правящую партию.

Так, 20 сентября 2003 года президент РФ Владимир Путин выступил на съезде партии «Единая Россия» со словами недвусмысленной поддержки этой партии, которые воспроизвели все ведущие СМИ страны. Прозвучало, в частности, следующее:

«Не буду скрывать, четыре года назад я голосовал за вашу партию. … я, действительно ни разу не пожалел о том, что проголосовал за вашу партию... … Именно «Единая Россия» стала той силой, которая создала в Государственной Думе мощный блок центристских фракций. Именно вы наиболее последовательно боролись за принятие важнейших для страны законов… …И, как результат, накопили тот политический потенциал, который должна иметь партия, претендующая на роль ведущей политической силы.

…«Единая Россия» становится действительно инструментом объединения общества. Благодаря совместным усилиям мы смогли достичь и общественно-политической, и экономической стабильности….» [13, с 154].

Фактически глава государства допустил предвыборную агитацию, что ему, как и СМИ, запрещено пунктом 7 статьи 48 закона №67-ФЗ [22]. Однако председатель ЦИК РФ Александр Вешняков немедленно заявил, что не усматривает в словах президента предвыборной агитации.

Таким образом, внешне весьма жесткий закон оказывается на практике фиктивным. Очевидно, у всякого законопослушного политического журналиста возникает чувство, что он всей своей деятельностью по освещению избирательной кампании нарушает закон с его расширительной трактовкой понятия «предвыборная агитация».

В США, по существующей традиции, свобода слова признается неотъемлемым правом граждан, и любое посягательство на ограничение этого права, а именно так понимаются меры принудительного нормативного регулирования, крайне негативно воспринимается общественностью. Плюрализм частных СМИ априори принимается в качестве гарантии того, что весь спектр политических взглядов найдет свое выражение. Поэтому к СМИ применяется минимальная степень регулирования.

Первая поправка к Конституции запрещает Конгрессу принимать законы, ограничивающие свободу слова. Так, освещение опросов общественного мнения СМИ считается законным проявлением свободы слова в ходе выборов, и соответственно не ограничивается законом.

Более того, в США действует система прецедентного права. Однако законодательное регулирование деятельности СМИ всё равно осуществляется благодаря вынесению целой серии судебных решений, истолковывающих пределы применения запрета, наложенного Первой поправкой, в каждом конкретном случае. В результате, законодательное регулирование деятельности СМИ осуществляет Конгресс и специально созданные им органы, главным из которых является ФКС (Федеральная Комиссия по Связи).

В США действует принцип соответствия практики работы СМИ критериям объективного изложения. Так, ответом ФКС на постепенно формирующиеся спорные вопросы в деятельности СМИ стало появление доктрины беспристрастности. Доктрина, по сути, означает, что СМИ должны по любому спорному вопросу представлять различные точки зрения. Редакция СМИ может отстаивать свою позицию, но при этом соблюдать равновесие взглядов. Доктрина распространяется и на любые политические комментарии.

Особое место в практике регулирования деятельности СМИ в ходе выборов занимает вопрос о защите чести, достоинства и репутации политических деятелей, кандидатов на выборах как частных лиц. Единого законодательства о клевете, или диффамации, не существует. В каждом американском штате по общему праву каждому лицу обеспечивается защита от оглашения или распространения третьим лицам порочащей или дискредитирующей его информации. В среднем против американских СМИ ежегодно выдвигается около 500 судебных исков, в которых содержатся обвинения в нанесении ими вреда репутации отдельных лиц или групп лиц. Участие государства в данных разбирательствах заключается в том, что оно через судебную систему выступает в качестве арбитра в споре частных сторон.

В некоторых странах предусматривается определенная доля регулирования работы СМИ в ходе выборов, что составляет часть процесса обеспечения равных условий конкурентной борьбы политических субъектов. PR – служба западных стран основана на четырех отделах. Это пресса, телекоммуникационные системы, реклама и брифинги. Работой с прессой занимается пресс-служба. Она предоставляет информацию о политике государства в различные журналы, газеты не только в своей стране, но и для прессы других стран. Сотрудники этого отдела должны обладать профессиональным опытом работы с документами о дебатах, проходивших в парламенте, чтобы затем, переложив их содержимое в удобную простую форму, передать информацию в средства массовой информации. Это отдел занимается также организацией посещений корреспондентами в правительственные службы и на пресс-конференции. Поскольку сейчас радио и телевидение играет большую роль в общественной жизни, то в западных странах их используют для связей с общественностью, и для этого существует автономный отдел, занимающийся конкретно организацией работы телепрограмм и радиопрограмм. Следующим отделом PR направления является реклама в СМИ. Этой работе уделяется много внимания. Специалисты отдела рекламы каждый день разрабатывают новые киноролики, работают над брошюрами, создают плакаты, афиши, свидетельствующие о деятельности государственной службы. Здесь специалисты очень много работают с местными органами власти, центральными органами информации. Относительно молодая область деятельности связей с общественностью являются брифинги. В западных странах они широко распространены. Отдел брифинга занимается тем, что собирает информацию о работе правительства, о всех его решениях и передает эту информацию пресс – службе и отдел рекламы. Кроме того, сотрудники отдела прорабатывают запросы, приходящие в парламент, письма населения, обращения общественных организаций в прессе по поводу работы правительства. Таким образом формируется общественное мнение, которое доводится до общественности через средства массовой информации.

В Европе давно существует практика вмешательства государства в работу национальных вещательных средств, чего никогда не было в Соединенных Штатах Америки. В результате многим западноевропейским государствам удается добиться справедливого с их точки зрения использования ресурсов радио- и телевещания, а также спектра частот, для освещения программных позиций различных кандидатов, при этом не отдается предпочтение правящей партии.

Сегодня многие PR-специалисты представляют своих клиентов, выступая в роли лоббистов перед законодательными органами, особенно федерального уровня. По сути, как отмечают исследователи, лоббирование является одной из наиболее бурно развивающихся специализаций в практике PR.Лоббисты пытаются оказывать влияние на законы и нормативы, в первую очередь путем информирования.

Лоббизм в современных, цивилизованных формах – широко используемое легальное средство влияния снизу на аппарат государственной власти. Основная задача лоббирования – добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности и организаций, не противоречащие интересам общества.

Правда и то, что история развития лоббизма пестрит фактами недозволенных методов давления на законодателей и чиновников. Отсюда – потребность правового регулирования данного явления.

В США с 1946 г. функционирует федеральный закон о регламентации лоббистской деятельности. Согласно статьи 308 этого закона, любое лицо, которое за плату или по иным соображениям осуществляет лоббистскую деятельность, обязано зарегистрироваться в конгрессе и в письменной форме под присягой предоставить сведения о себе и о лице или организации, чьи интересы оно лоббирует, указать срок выполнения этих обязательств, источники финансирования, ежеквартальные финансовые отчеты.

В 1953 г. Верховный суд США уточнил действие этого закона. К лоббированию отнесли также оплаченные публикации в СМИ с целью поддержки законодательного акта или противодействия ему. Кроме того, Верховный суд определил, что лоббистской является деятельность, в ходе которой заинтересованное лицо встречается с членами конгресса.

Статус лоббистов постоянно уточняется. С 1989 г. высокопоставленным чиновникам и конгрессменам, вышедшим в отставку, запрещено заниматься лоббистской деятельностью в течение одного года. В документе, опубликованном Министерством финансов США в 1994 г., говорится, что человек, нанятый «следить» за ходом событий на федеральном уровне и уровне штатов, например, просматривать газеты и журналы, еще не занимается лоббистской деятельностью. Но как только он начинает вырезать и подшивать статьи для исследовательской работы с целью повлиять на законодательство, тут же превращается в лоббиста.

В 1995 г. конгресс США принял Закон о разглашении сведений, касающихся лоббирования. В нём были уточнены термины и понятия, употребляемые в практике лоббизма. Вот некоторые из них:[ См.: Катлип С., Сентер А., Брум Г. Паблик рилейшнз. Теория и практика: Учеб. пособие. 8-е изд.: Пер с англ. М.: Изд. дом «Вильямс», 2001. С. 266.]

Лоббист – тот, кого нанял или принял на работу клиент, кто организовал несколько (более одного) контактов от имени этого клиента и потратил в течение шести месяцев не менее 20% своего времени на обслуживание клиента.

Лоббирующая фирма – субъект предпринимательской деятельности, располагающий по меньшей мере одним сотрудником, нанятым, чтобы представлять кого-либо, помимо своего работодателя. Этот термин также применим к самонанимающимся лицам, которые представляют других людей или организации.

Лоббирующий контакт – коммуникация в устной или письменной форме от имени клиента с соответствующим представителем исполнительной или законодательной власти по поводу законов, правил, нормативов, дотаций, разрешений, займов, программ или назначения кого-либо на ту или иную должность, подлежащую утверждению сенатом.

Несмотря на столь глубокую проработку законодательной базы, регламентирующей этот вид деятельности, до сих пор многие рассматривают лоббирование как попытку манипулирования законодательными и исполнительными органами власти.

Дата добавления: 2015-08-05