Типология социальных проблем и подходы к их решению

Научные исследования типологии проблем (issue typologies) ведутся одно­временно с работой по изучению политического цикла. Основное внимание в работах, посвященных этой проблеме, уделяется не моделям действий на оп­ределенных стадиях политического цикла, а многочисленным комплексам воп­росов, каждый из которых по-своему определяет способ организации отноше­ний между отдельными людьми, социальными группами и государством. Труд­ность состоит не в том, что типологизация не дает объяснения политических действий, а в том, что разновидностей таких проблем множество, и каждая из них была разработана для того, чтобы решать те или иные конкретные проблемы управления. Вопрос об относительной эффективности каждой ти­пологии пока находятся лишь в начальной стадии разработки (Ing-am, Schneider, 1993; Schneider, Ingram, 1993).

В работе «Американский избиратель» авторы обсуждают проблемы двух типов — позиционные и знаковые (Campbell et al., 1960). Позиционными они называют те из них, при которых возникают разногласия между отдельными индивидами в оценке целей деятельности правительства. Знаковые пробле­мы — это подсистема символических точек зрения, позже постулированная М. Эдельманом. Они характеризуются как непротиворечивый комплекс убеж­дений, связывающий политию воедино и предохраняющий ее от раскола (Edelman, 1988). Трудность, связанная со знаковыми проблемами, — будь то вопросы материнства, патриотизма или образцового порядка, — состоит в том, что в основе этих проблем лежит социальное признание их общезначи­мости. Это согласие сохраняется и тогда, когда появляется новое понимание проблемы или новые интересы. Примером таких изменений может, в частно­сти, служить появление дискуссий о моральной экономике, проблемы кото­рой игнорировались в партийной политике Нового курса (Nelson, 1995).

В период с 1964 по 1972 год Т. Лоуи разработал убедительную типологию проблем, которые были выдвинуты Конгрессом. В качестве основного крите­рия классификации он, с одной стороны, выдвигал зависимость от прави­тельственного принуждения (применяемого индивидуально или через созда­ние соответствующих условий), а с другой — вероятность принуждения (от­даленная или непосредственная). В соответствии со скрупулезно разработанной типологией, предложенной Лоуи, проводимая правительством политика под­разделяется на распределительную, регулируемую, перераспределительную и законодательную. В работе Р. Солзбери подтверждается обоснованность типо­логии Лоуи и доказывается, что основанный на самоуправлении политичес-

кий курс таких объединений, как профессиональные союзы, основан на иной политической логике, чем политический курс организаций, деятельность ко­торых регламентируется государством (Salisbury, 1968).

Лоуи исходил из того, что плюралистическая демократия возможна лишь тогда, когда правительство воздерживается от распределительной политики, поскольку последняя подразумевает, скорее, взаимное невмешательство, чем демократическое обсуждение проблем. Равным образом конкуренция с особой силой проявляется при проведении регулируемой политики, поэтому курс на ее осуществление, как это ни странно, стимулирует создание групп интере­сов, а иногда приводит чуть ли не к массовой партиципации. Дж. Уилсон полагал, что нормативные выводы Лоуи требуют доработки (Wilson, 1973;

1989; 1990). Он отмечал, что соперничество в вопросе о приоритете тех или иных проблем может быть выигрышным для демократии в целом, но не для отдельных политиков, которые стремятся избегать однозначных побед или поражений. Вместо этого Уилсон выдвинул иную типологию проблем, осно­ванную на критерии соотношения затрат и выгод, и связал ее с вероятностью формирования групп интересов. Так, в частности, когда для затрат характерна высокая степень концентрации, а для выгод — дисперсности, возникновение таких групп весьма затруднено. Для преодоления препятствий на пути к поли­тическому действию, которые свойственны подобным проблемам, можно ис­пользовать такие методы, как выдвижение символических ценностей и опора на поддержку как населения в целом, так и на тех, кого эти вопросы непос­редственно затрагивают.

Элен Инграм и Анне Шнайдер типология Лоуи также показалась неудов­летворительной (Ingram, Schneider, 1993). Они предложили иную схему, в которой критерием оценки политических программ признавалось их соответ­ствие интересам тех, ради кого они проводятся — это обстоятельство приоб­ретает особое значение в эпоху развития средств массовой информации. В со­ответствии с их концепцией, социальная политика направлена на удовлетво­рение потребностей четырех идеальных типов: люди преуспевающие, стремя­щиеся к достижению успеха, зависимые и девианты. Эти типы различаются по целому ряду параметров, включая такие, как представления элиты и рядо­вых граждан о том, направлены ли эти программы на благо людей или могут нанести им ущерб, к каким изменениям в отношении отдельных людей они могут привести, какие принципы лежат в основе каждого типа правитель­ственных действий. Инграм и Шнайдер исходили из того, что, поскольку постановка политических целей носит социальный характер, они могут быть пересмотрены. Одним из примеров этого может служить недавно проходившее обсуждение вопроса о женщинах, получающих пособие по безработице и за счет этого переходящих из категории зависимых в категорию девиантов (Mink, 1990; Reed, 1992).

Ученые, представляющие школу социального выбора, подходят к вопросу с другой стороны. Они сравнивают рыночные блага, которые в принципе делимы, и коллективные блага, которые разделить невозможно. Некоторые исследователи, такие, как М. Олсон и Т. Мо, объясняли, какими побуждени­ями руководствуются люди при производстве товаров, которыми пользуются другие, в то время как многие потребители и не производят, и непосред­ственно не платят за них (Olson, 1965; Мое, 1980). Другие специалисты, к числу которых принадлежит Элинор Остром, заостряли внимание на оборот­ной стороне проблемы коллективных благ — злоупотреблениях, связанных с

общественным достоянием. Ее книга «Управление общественным достоянием» явилась одним из основополагающих трудов этого направления (Ostrom, 1990). Значение этой работы определяется тем, что она показала, как одна и та же проблема — трагедия народа — может иметь несколько вариантов оценки. Эта возможность заключена в самой проблеме и реализуется, если при анали­зе подходить к ней с позиций представителей разных идейных направлений. Г. Хардин ввел в оборот памятное выражение: «символическое разрушение окружающей среды, которого можно ожидать в случае, если много людей сообща пользуются скудными ресурсами» (Hardin, 1968; Ostrom, 1990, p. 2). Остром возразила ему, заметив, что ни путем тотального государственного регулирования, ни при рыночном подходе, суть которого сводится к полной приватизации, решить проблему злоупотребления общественным достоянием нельзя. На примере различных политических курсов она логически доказала, что возможно кооперативное решение данной проблемы, при котором неза­медлительно применяются санкции на уровне пользователей. Ее работа стала весомым вкладом в решение вопроса о злоупотреблении теми нужными всем благами, которых недостает, а также предостережением против попыток раз­работки такой типологии проблем, каждый из разделов которой характеризо­вался бы лишь одним политическим процессом.

Как можно объединить работы по типологии проблем с трудами, посвя­щенными политическому циклу? Некоторые исходные моменты в данном случае очевидны. Во-первых, работы по типологии требуют аналитического изучения, чтобы определить, в какой степени они пересекаются или чем отличаются друг от друга. Во-вторых, необходимо разъяснять исходные поло­жения и последствия политического процесса. В-третьих, необходимо давать оценку институциональным ограничениям, характерным для каждой типоло­гии. Большая часть предлагаемых типологий сосредотачивает внимание на за­конодательной деятельности, т.е. такой деятельности, при которой особенно важны стадии постановки вопросов и принятия решений. Существует ли ти­пология проблем, рассматривающая реализацию принятых решений на уровне низшего звена управленческого аппарата? Предполагает ли процесс принятия решений и их реализации на уровне бюрократического аппарата и судебных инстанций иной подход к типологии проблем? Если принять во внимание объем стоящих перед специалистами задач, представляется, что моделирова­ние целого пока остается за пределами возможностей отрасли.

Дата добавления: 2015-08-03