Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

♦

(1) Постановление от 30 мая 1996 года № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года)

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2811)

Правовые категории в Постановлении: общие принципы организации местного самоуправления; самостоятельность органов местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Заявители: Президент РФ и Глава Республики Коми (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения оспоренного Федерального закона, устанавливающие, что выборы представительных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления указанного Закона в силу. Главы местных администраций (местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено данным Законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица с учетом положений Закона, но не более 16 месяцев со дня вступления его в силу.

Позиция заявителей: определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. Глава Республики Коми считает, что определение сроков выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления - компетенция субъектов РФ, а Президент РФ - что это компетенция органов местного самоуправления.

Итоговый вывод решения: оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ.

Мотивы решения. Конституционный Суд принял решение исходя из закрепленного в статье 12 Конституции РФ принципа самостоятельности органов местного самоуправления и конституционных положений об отнесении к совместному ведению РФ и ее субъектов установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт «н» части 1 статьи 72). Федеральный законодатель имел основания сам определить период, в течение которого на основе положений Конституции РФ должны быть проведены соответствующие выборы. Правовая позиция Конституционного Суда состоит в том, что после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов органы государственной власти уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, так как иначе будет налицо вмешательство в деятельность органов местного самоуправления.

Действие оспариваемых положений рассчитано исключительно на переходный период становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель, таким образом, вправе упорядочить процесс формирования системы органов местного самоуправления и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их деятельность.

Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени. Равным образом оспариваемые положения не регламентируют порядок проведения выборов в органы местного самоуправления и не устанавливают саму систему местного самоуправления, что входит в компетенцию субъектов РФ и местного самоуправления.

Особое мнение по данному делу представил судья Э. М. Аметистов.

(2) Постановление от 10 июня 1998 года № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 3002)

Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; местный референдум; запрет выносить на местный референдум отдельные вопросы; референдум субъекта РФ; соотношение форм непосредственной демократии; право контроля граждан за деятельностью органов местного самоуправления; голосование «против всех» кандидатов; условия реализации пассивного избирательного права; принцип равенства избирательных округов; двухпалатный законодательный орган субъекта РФ.

Заявители: Совет Федерации и Законодательное Собрание Республики Карелия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения Федерального закона, согласно которым: 1) на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления; 2) на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов; 3) выборы признаются несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; 4) федеральный законодатель вправе вводить связанные с возрастом ограничительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, а также устанавливать требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и пределы допустимых отклонений от этого равенства.

Позиция заявителей: оспоренные законоположения означают вмешательство в компетенцию субъектов РФ, вторжение в самостоятельность местного самоуправления, ограничивают право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление, нарушают принцип прямого волеизъявления избирателей.

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ оспоренные законоположения:

- о возможности установления законами субъектов РФ дополнительных (ограничительных) условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, только в пределах, предусмотренных федеральным законом (с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов);

- о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов;

- о том, что при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ избирательные округа должны образовываться при соблюдении их примерного равенства по числу избирателей с допустимыми отклонениями от средней нормы представительства избирателей, предусмотренными данными положениями;

- о том, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Не соответствует Конституции РФ положение о том, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Мотивы решения. (а) Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в РФ.

Таким ограничением является запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Это обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа. Этим запретом не ограничивается право граждан на осуществление контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, он не является неправомерным вмешательством РФ в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается ранее выраженной правовой позицией (см.: Постановление от 16 октября 1997 года № 14-П).

(б) Субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта РФ, если этими вопросами не затрагиваются полномочия РФ и если они не решены в федеральном законе. Нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта РФ, является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, поэтому запрет выносить на референдум субъекта РФ вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ и не соответствует Конституции РФ. Вместе с тем институт референдума субъекта РФ не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя.

(в) Воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании.

(г) Субъект РФ вправе принять решение об отказе от установления дополнительных условий реализации российским гражданином пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста, обеспечивая при этом единый стандарт прав человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ (см.: Постановление от 27 апреля 1998 года № 12-П).

(д) Осуществляемое регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах РФ и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.

Оспариваемое положение не препятствует реализации права субъекта РФ самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте РФ, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований. Но и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства.

Особое мнение по данному делу представил судья Н. В. Витрук.

(3) Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 14. Ст. 1374)

Правовые категории в Постановлении: отзыв выборного должностного лица местного самоуправления.

Заявители: гражданин А. Г. Злобин и мэр поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю. А. Хнаев (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения семи статей Закона Красноярского края и трех статей Закона Корякского автономного округа, регламентирующие основания и порядок отзыва (досрочного прекращения полномочий) выборного должностного лица местного самоуправления, находящиеся в нормативном единстве с соответствующими положениями уставов муниципальных образований Игарки и Паланы.

Позиция заявителя: указанные положения допускают произвольное использование института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и не содержат гарантий от злоупотребления им. Произвольное использование отзыва противопоставляется институту выборов и нарушает, таким образом, конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления, конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, а также умаляет достоинство личности.

Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ положения статьи 5, 6, 10 и пункт 9 статьи 13 Закона Красноярского края, поскольку они предусматривают уведомление отзываемого лица о принимаемых процедурных действиях.

Не соответствуют Конституции РФ:

- положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа, допускающие применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, как противоречащие Конституции РФ, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133;

- положения Закона Красноярского края, касающиеся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенные по содержанию и не соответствующие Конституции РФ, ее статьям 19 (часть 2) и 130, что не исключает правомочия муниципальных образований самостоятельно решать вопрос о введении института отзыва, осуществлять в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей;

- положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130 Конституции РФ.

Мотивы решения. Конституционный Суд руководствовался конституционными принципами, регулирующими организацию местного самоуправления, и сформулировал ряд принципиальных правовых позиций по устройству системы местного самоуправления в РФ.

(а) Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления.

(б) Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии.

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статья 130 и 131 (часть 1) Конституции РФ), (в) законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельны в регулировании института отзыва и наделены правом устанавливать в своем уставе процедуры отзыва или включать в него отсылки к законодательству субъекта РФ по данному поводу.

(г) При отсутствии регулирования института отзыва выборного должностного лица законом субъекта РФ муниципальные образования вправе самостоятельно определять порядок осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ (статьи 12, 130 и 131 (часть 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Конституционный Суд указал на уже выраженные им правовые позиции о том, что (д) уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен максимально способствовать приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного решения вопросов местного значения (см.: Постановление от 24 января 1997 года № 1-П), и о том, что (е) право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (см.: Постановление от 10 июня 1998 года № 17-П).

Конституционный Суд распространил позицию об отзыве должностных лиц государственной власти на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления и указал, что (ж) облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблениям его использованием, недопустима (см.: Постановления от 7 июня 2000 года № 10-П; от 24 декабря 1996 года № 21-П).

Согласно статье 46 (части 1 и 2) Конституции РФ, судебному обжалованию могут подлежать любые действия (бездействие), связанные с основанием и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. Из смысла данной конституционной нормы следует, что (з) не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих конституционное право на осуществление местного самоуправления, (и) а также с удебная защита отзываемого выборного должностного лица, органа местного самоуправления, самих избирателей.

Конституционный Суд сформулировал также ряд позиций по гарантиям от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва. (к) Отзываемому лицу должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. (л) Лица, инициирующие процедуру отзыва, должны учитывать общие принципы демократических правовых процедур, в том числе и обязанность выслушать обе стороны и обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. (м) Должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении кандидатуры на выборах. (н) Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва, должны гарантировать волеизъявление избирателей. За отзыв должно проголосовать не меньшее число избирателей, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: преамбула и статья 3 Европейской хартии местного самоуправления (обеспечение одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления и регламентирования значительной части публичных дел наделенными реальными полномочиями органами местного самоуправления).

Особое мнение по данному делу представил судья Н. В. Витрук.

(4) Постановление от 15 декабря 2003 года № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 52 (Ч. 2). Ст. 5101)

Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; местное самоуправление; муниципальная служба; статус муниципального служащего; конкурс на замещение вакантных должностей муниципальных служащих; трудовой договор (контракт) с муниципальным служащим; выражение недоверия муниципальному служащему; соотношение полномочий судов по нормоконтролю.

Заявитель: Законодательное Собрание Ивановской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения пяти статей Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года, регламентирующие особенности трудовых отношений муниципальных служащих в области.

Позиция заявителя: указанные положения были приняты в пределах конституционных полномочий законодательного органа субъекта РФ и в соответствии с федеральными законами, как того требует Конституция РФ при издании закона субъекта РФ по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. Решение суда общей юрисдикции об их признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению неправомерно.

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ следующие положения оспоренного Закона:

- согласно которым органы местного самоуправления осуществляют организацию и проведение конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей, в частности муниципальной должности категории «В»;

- согласно которым заключение контракта (трудового договора) с муниципальным служащим, замещающим должность категории «Б», ограничивается сроком, на который избрано или назначено лицо по должности категории «А», исполнение полномочий которого он обеспечивает;

- устанавливающие, что увольнение муниципального служащего по инициативе руководителя муниципального органа может быть осуществлено в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу, лишения его права занимать муниципальные (государственные) должности муниципальной (государственной) службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу, а также отказа от предоставления сведений, предусмотренных Законом Ивановской области от 13 мая 1999 года;

- согласно которым муниципальная служба может быть прекращена также в случае сложения муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории «Б», полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории «А»;

- устанавливающие возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение прежней работы;

- устанавливающие возможность увольнения муниципального служащего вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), положение статьи 42 Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случаях осуждения к наказанию, не исключающему продолжение прежней работы.

Не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5), положение статьи 42 Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года в части, устанавливающей возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения недоверия представительным органом местного самоуправления,

Мотивы решения. (а) Решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта РФ признан противоречащим федеральному закону (как произошло с рядом положений Закона Ивановской области от 13 мая 1999 года), по своей природе не является подтверждением недействительности закона, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения в силу не подлежащим применению.

(б) Окончательное установление соответствия актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам осуществляется Конституционным Судом РФ.

Конституционный Суд вновь обратился к своей правовой позиции о том, что (в) по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (см.: Постановления от 1 февраля 1996 года № 3-П; от 16 октября 1997 года № 14-П; от 3 ноября 1997 года № 15-П). В связи с этим (г) признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом (см.: Постановление от 21 марта 1997 года № 5-П).

(д) Представительный орган местного самоуправления может выражать недоверие только тем лицам, которые получили право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

На основании указанных позиций, а также норм трудового законодательства РФ Конституционный Суд дифференцированно оценил различные положения Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области», признав некоторые из них конституционными, а другие - неконституционными.

(5) Постановление от 18 мая 2011 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3239)

Правовые категории в Постановлении: самостоятельность местного самоуправления; способ формирования представительного органа муниципального образования; муниципальный район; муниципальные выборы; формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений; учет мнения населения.

Заявитель: гражданин Н. М. Савостьянов (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения, содержащиеся в пункте 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускающие формирование представительного органа муниципального района, во всех поселениях которого имеются представительные органы, из глав этих поселений и депутатов их представительных органов по инициативе представительного органа одного из поселений, поддержанной представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района.

Позиция заявителя: оспариваемые положения позволили сформировать представительный орган муниципального района, в состав которого входят поселения, каждое из которых в свою очередь имеет представительный орган, не путем муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, а в ином порядке, лишив заявителя возможности избирать и быть избранным в данный представительный орган и участвовать в осуществлении местного самоуправления. Следовательно, данные законоположения противоречат Конституции РФ, в том числе ее статьям 2, 3 (части 2 и 4), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 45–47, 55, 130 и 131 (часть 1), и расходятся с международными обязательствами Российской Федерации, принятыми ею при ратификации Европейской хартии местного самоуправления.

Итоговый вывод решения: положения пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречат Конституции РФ.

Мотивы решения. Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление, которое признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой формой осуществления власти народа, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения, в том числе путем определения структуры органов местного самоуправления и формирования органов муниципальной власти.

Самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Федеральный законодатель, закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, определяет на основе согласования общегосударственных и местных интересов оптимальные в конкретных исторических условиях способы формирования органов местного самоуправления. Вместе с тем, осуществляя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, он не вправе действовать произвольно, а должен соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наиболее приближенной к населению публичной власти (см.: постановления от 2 апреля 2002 года № 7-П, от 29 марта 2011 года № 2-П).

Соответственно, гарантированное статьей 131 (часть 1) Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе относящихся к формам осуществления местного самоуправления, способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т. п. (см.: Определение от 5 марта 2009 года № 375-О-О).

В действующем правовом регулировании (статья 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») имеет место дифференцированный подход к порядку формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от их принадлежности к поселенческому или районному уровням, а именно обязательный порядок избрания непосредственно населением представительных органов поселений и возможность формирования представительного органа муниципального района как путем прямого волеизъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке.

Муниципальный район по своей правовой природе – это муниципальное образование, которое объединяет другие муниципальные образования (поселения), и одновременно – это публично-территориальная единица, представительные органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией и (или) субъектом Российской Федерации, что предполагает возможность выбора в рамках основанного на требованиях Конституции РФ федерального законодательства оптимальных для конкретного муниципального района форм осуществления муниципальной власти и порядка формирования его представительных органов.

Конституция РФ, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа и закрепляя избирательные права граждан Российской Федерации и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), вместе с тем не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (см.: Постановление от 21 декабря 2005 года № 13-П).

Представительные органы муниципальных образований, созданные по территориальному (районному) принципу, могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах – глав поселений и депутатов представительных органов поселений. Такой подход соотносится также с положениями Европейской хартии местного самоуправления.

Пункт 1 части 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает свободу усмотрения местных сообществ в выборе того или иного варианта в рамках предусмотренной данной статьей альтернативы в способе формирования представительного органа муниципального района. Тем самым обеспечиваются гарантируемые Конституцией РФ (статьи 12, 130 и 131) самостоятельность местного самоуправления, а также возможность населения самому определять в рамках закона наиболее приемлемую структуру органов местного самоуправления с учетом всех значимых для решения этого вопроса обстоятельств.

Кроме того, в рамках действующего правового регулирования выбор способа формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений и его закрепление в уставе муниципального района не препятствуют тому, чтобы вновь перейти к формированию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах.

Положения части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе действующего правового регулирования предполагают при выдвижении и поддержке представительными органами поселений инициативы о переходе к формированию представительного органа муниципального района из представителей поселений учет мнения населения в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований, и, следовательно, не противоречат Конституции РФ.

Этим не исключается необходимость совершенствования правового регулирования местного самоуправления, в том числе в порядке конкретизации федеральным законодателем правового механизма перехода от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому (включая возможность последующего возврата к избранию его депутатов на муниципальных выборах), в целях обеспечения полноты гарантирования конституционного права на местное самоуправление.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Европейская хартия местного самоуправления (пункт 2 статьи 3).

(6) Постановление от 7 июля 2011 года № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2011.№ 29. Ст.4557)

Правовые категории в Постановлении: из бирательное право, равенство перед законом.

Заявители: Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и граждане И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурман (в порядке части 4 статьи 12 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положение части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации; положения частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», согласно которым уставом муниципального образования может быть установлен вид избирательной системы, а при отсутствии установленного уставом вида применяется смешанная избирательная система.

Позиция заявителей: рассматриваемые положения нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в выдвижении кандидатур, в том числе своих собственных, и голосовать за них при применении пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, что противоречит статьям 19 (часть 2), 32 (часть 2), 130 и 131 Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ: положения части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в той мере, в которой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.

Мотивы решения. Определяя способы и условия реализации гражданами Российской Федерации гарантированного им Конституцией Российской Федерации права участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, включая право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, законодатель – в силу требований статьи 55 (часть 3) Конституции РФ – не вправе допускать необоснованных ограничений и искажения самой сути этих прав, с тем чтобы они не утратили свое реальное содержание. Вместе с тем, по смыслу статьи 3 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 19, 32, 130, 131 и 132, он обладает дискрецией в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны (см.: Постановление от 16 июня 2006 года № 7-П), что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной.

Использование на муниципальных выборах различных видов избирательных систем, включая пропорциональную, само по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избираельного права при тайном голосовании, не противоречит Конституции РФ.

Политические партии выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы.

Поскольку провозглашенное в преамбуле Конституции РФ и структурированное в ряде ее статей, прежде всего в статье 3, осуществление власти в Российской Федерации ее гражданами, составляющими в своей совокупности многонациональный народ Российской Федерации, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, именно политические партии, на которые возложена соответствующая публичная функция, содействуют, по смыслу статьи 13 Конституции РФ, процессу волеобразования народа в условиях открытости и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих конституционным критериям демократии, что, в свою очередь, требует согласованного функционирования избирательной системы и многопартийной политической системы.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации, в рамках которых устанавливаются и правовые основы проведения муниципальных выборов, включая возможность использования той или иной избирательной системы.

В соответствии с частью 3 статьи 23 названного Федерального закона федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации устанавливаются гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов; на законодателя субъекта Российской Федерации возложено также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, а также порядка их применения; выбор же оптимальной избирательной системы для конкретного муниципального образования, под которой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов, и ее закрепление в уставе данного муниципального образования осуществляются самим местным сообществом.

То обстоятельство, что беспартийные граждане в случае применения на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы не обладают правом самовыдвижения, не ставит их в неравное положение с гражданами, являющимися членами политических партий, которые в таком случае также не обладают правом самовыдвижения. Поскольку право участвовать в выдвижении кандидатов и списков кандидатов входит в нормативное содержание избирательных прав граждан (подпункт 28 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), при пропорциональной избирательной системе за всеми гражданами – как беспартийными, так и членами политических партий – признается право в установленном законом порядке инициировать включение своей кандидатуры в список кандидатов.

По смыслу статей 3, 32 и 130–132 Конституции РФ использование избирательных систем, в том числе пропорциональной, должно осуществляться с учетом особенностей избирательной демократии на муниципальном уровне. Соответственно, на федеральном законодателе лежит обязанность установить – исходя из требований статей 3 (часть 3), 19 (часть 1), 32, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1), 76 (части 1 и 2) и 130 (часть 2) Конституции РФ – общефедеральные принципы и пределы допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в той или иной ее разновидности) на выборах представительных органов муниципальных образований в целях обеспечения равенства избирательных прав граждан Российской Федерации, а также справедливого учета голосов избирателей при определении результатов их волеизъявления.

В соответствии с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О политических партиях» при применении пропорциональной системы выборов право выдвигать кандидатов и (или) списки кандидатов на выборах в органы государственной власти имеют только политические партии общефедерального уровня, создание же региональных и местных партий, призванных выражать прежде всего местные интересы, не предусмотрено. Тем самым в действующем правовом регулировании политические партии как носители соответствующей публичной функции, по существу,приобретают качество единственных коллективных субъектов избирательного процесса, которые могут реализовать свое право на участие в осуществлении государственной и муниципальной власти посредством проведения своих представителей в соответствующие выборные органы. Между тем на уровне местного самоуправления речь идет преимущественно об интересах и потребностях местного сообщества, которые связаны с повседневной жизнью граждан (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), то есть требуют от местного самоуправления решения задач локального значения. Следовательно, применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество.

Право гражданина на обращение в любое избирательное объединение с предложением о своем включении в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением, будучи одной из гарантий осуществления пассивного избирательного права, не предполагает, однако, соответствующую обязанность политического объединения (политической партии) включить этого гражданина в список кандидатов: в данном случае решение целиком зависит от воли соответствующего избирательного объединения (политической партии или ее региональной структуры). Поэтому при использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах особое значение имеет минимизация противоречий между носящим индивидуальный характер пассивным избирательным правом гражданина и соответствующими коллективными правами политических партий общефедерального уровня в избирательном процессе.

При таких обстоятельствах закрепление на законодательном уровне применительно к выборам представительных органов местного самоуправления одной лишь пропорциональной избирательной системы в ее существующих параметрах препятствовало бы достижению баланса местных и общегосударственных интересов, поскольку участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречило бы конституционной сущности местного самоуправления.

Применение пропорциональной избирательной системы при небольшом числе депутатских мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей. Более того, в случае участия в муниципальных выборах значительного числа избирательных объединений использование пропорциональной системы при малом числе депутатских вакансий в представительном органе поселения вообще может сделать невозможным определение результатов выборов и тем самым, по существу, блокировать использование института выборов в качестве высшего непосредственного выражения народовластия.

По смыслу части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пропорциональная избирательная система может применяться не только на уровне муниципального района, городского округа, но и в поселениях (городских и сельских), причем независимо от числа депутатов представительного органа, при том что необходимые гарантии, направленные на устранение риска искажения воли избирателей, выраженной на проводимых на основе пропорциональной избирательной системы выборах в представительные органы поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, федеральным законодателем не установлены. Отсутствуют надлежащие гарантии, связанные с условиями допустимости ее применения, которые в таких случаях обязаны обеспечивать непосредственно субъекты Российской Федерации, и в Законе Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области», предусматривающем в частях 2 и 3 статьи 9 возможность применения пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов на выборах в представительные органы местного самоуправления сельских поселений независимо от численности населения и числа депутатов.

Такое правовое регулирование, создающее при проведении выборов на основе пропорциональной избирательной системы в поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов возможность отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан, противоречит Конституции РФ, ее статьям 3, 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 1) и 132.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Европейская хартия местного самоуправления (статья 3), согласно которой местное самоуправление рассматривается в качестве одной из основ любого демократического строя;Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола №1), Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года, согласно положениям которых право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции и (или) законах, а законодательное регулирование порядка выборов (избирательные системы) не должно ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные гарантии их реализации или носить дискриминационный характер.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 130 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 1 февраля 1996 года № 3-П; (2) от 30 мая 1996 года № 13-П; (3) от 24 января 1997 года № 1-П; (4) от 16 октября 1997 года № 14-П; (5) от 15 января 1998 года № 3-П; (6) от 22 ноября 2000 года № 14-П; (7) от 30 ноября 2000 года № 15-П; (8) от 2 апреля 2002 года № 7-П, а также косвенно затрагивались в Постановленииот 30 марта 2012 года № 9-П.

Дата добавления: 2015-08-03