Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

♦

(1) Постановление от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943)

Правовые категории в Постановлении: передача органам местного самоуправления государственных полномочий; передача органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления; самостоятельность местного самоуправления; право на осуществление местного самоуправления; отказ от права на местное самоуправление; территориальные основы местного самоуправления; разграничение полномочий между РФ и ее субъектами по вопросам местного самоуправления; установление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления; пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Заявитель: Государственная Дума РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения Устава Курской области, регулирующие вопросы организации местного самоуправления.

Позиция заявителя: оспоренные положения нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, ограничивают право населения на осуществление местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления.

Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Курской области:

- допускающие передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района;

- допускающие передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно;

- предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ;

- допускающие произвольное истолкование дополнительных условий организации и осуществления местного самоуправления в области и ограничивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории области по усмотрению органов государственной власти области;

- устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований;

- создающие возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.

Мотивы решения. В решении определены условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. (а) Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта РФ - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Следовательно, передача органам местного самоуправления государственных полномочий решением районного Совета народных депутатов или районной администрации противоречит Конституции РФ.

(б) Из статьи 130 (часть 1) Конституции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти: возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения в федеральном законодательстве отсутствует. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции РФ.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

(в) Упразднение местного самоуправления или отказ населения муниципального образования от права на местное самоуправление, даже если решение принято населением «самостоятельно и добровольно через референдум», невозможно, так как местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа, а право на местное самоуправление возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

(г) Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих, согласно конституции (уставу) субъекта РФ в его состав (см.: Постановления от 24 января 1997 года № 1-П; от 15 января 1998 года № 2-П). На иных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта РФ в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции РФ требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ.

(д) Установленные Уставом области основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по произвольному усмотрению органов государственной власти области и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление, что недопустимо.

(е) Конституция РФ непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статья 12 и часть 1 статьи 131), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов. Сроки полномочий органов местного самоуправлени я устанавливаются уставом соответствующего муниципального образования, а не органами государственной власти субъекта РФ.

(ж) Конституция РФ в статье 132 (часть 2) устанавливает, что государству подконтрольна реализация лишь переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, но не иная деятельность органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает лишь минимальные гарантии независимости и самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий по сравнению с Хартией уровень гарантий. Из этого следует, что субъекты РФ не вправе устанавливать более низкий уровень гарантий по сравнению с Конституцией РФ и федеральными законами, даже если этот уровень соответствует закрепленному в Хартии.

Контролирующий орган не должен иметь право самостоятельно определять пределы и способы контроля за местным самоуправлением. Органы государственной власти субъекта РФ не вправе принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие актов органов местного самоуправления либо влекущие невозможность применения этих актов. Отмена или изменение органами субъекта РФ незаконных актов органов местного самоуправления должно быть в обязательном порядке опосредовано судебным контролем. Ответственность же органов местного самоуправления и их должностных лиц может наступать исключительно на основании федерального закона и только по решению суда.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: статья 8 Европейской хартии местного самоуправления о гарантиях самостоятельности местного самоуправления.

Особые мнения по данному делу представили судьи Н. В. Витрук и Г. А. Гаджиев.

(2) Постановление от 11 ноября 2003 года № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46 (Ч. 2). Ст. 4509)

Правовые категории в Постановлении: территориальные основы местного самоуправления; разграничение бюджетных полномочий муниципальных образований; финансовая самостоятельность муниципальных образований; равноправие муниципальных образований; выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Заявитель: Челябинский областной суд (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: оспоренные положения как предполагающие возможность передачи предусмотренных ими полномочий органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образования - районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включения последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий.

Позиция заявителя: оспоренные положения нарушают закрепленные в статье 132 Конституции РФ гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку ставят сельские, поселковые муниципальные образования в подчиненное положение от органов местного самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средствами.

Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ следующие положения Закона:

- предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований;

- предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, положение Закона, предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, поскольку оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

Мотивы решения. Конституционный Суд подтвердил выраженную им ранее правовую позицию (см.: Постановление от 24 января 1997 года № 1-П), согласно которой определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта РФ. Район, непосредственно входящий в состав субъекта РФ, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых в свою очередь вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (статья 131 (часть 1) Конституции РФ). Согласно Закону Челябинской области об административно-территориальном устройстве Челябинской области, территориальная организация местного самоуправления в Челябинской области включает: район как муниципальное образование, на территории которого находятся сельсоветы, а также городские поселения (города районного значения, поселки городского типа); сельсовет, поселок городского типа (рабочий, курортный поселок) как муниципальные образования, входящие в состав района.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ, на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Наделение органами государственной власти субъекта РФ органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между их местными бюджетами регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования, возможно в том случае, если а) распределению подлежат средства собственных доходов субъекта РФ; б) такое распределение осуществляется на основе единых принципов и условий, определяемых в законе субъекта РФ, которые не могут изменяться органами местного самоуправления; в) реализация указанных полномочий не нарушает финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о бюджете. Местному самоуправлению в лице муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований, гарантируется право на судебную защиту (статья 133 Конституции РФ) в связи с распределением между ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в порядке бюджетного регулирования в субъектах РФ.

Полномочия по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов в отношении муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не влияют на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления, а соответствующие положения Закона Челябинской области не противоречат Конституции РФ, поскольку реализация соответствующих полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними.

Нормативное содержание любого акта, в том числе закона субъекта РФ о разграничении доходов бюджетов муниципальных образований (которое непосредственно связано с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями), находящихся в границах территорий других муниципальных образований, должно характеризоваться определенностью, непротиворечивостью содержания. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19 (часть 1) Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (см.: Постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П; от 15 июля 1999 года № 11-П).

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: пункт 5 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающий, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

(3) Постановление от 29 марта 2011 года № 2-П по делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(Российска газета. Федеральный выпуск. № 5454. 2011. 13 апреля)

Правовые категории в Постановлении: вопросы местного значения; теплоснабжение населения; разграничение полномочий; регулирование цен; местный бюджет; институт межтарифной разницы.

Заявители: муниципальное образование – городской округ «Город Чита» (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящее организацию теплоснабжения населения в границах городского округа к вопросам местного значения в той мере, в какой оно служит нормативноправовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям расходов, обусловленных установлением тарифа на соответствующие услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного.

Позиция заявителей: оспоренное положение, допускающее возложение на органы местного самоуправления без предоставления соответствующей компенсации бремени расходов по обязательствам, которые возникают в результате решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий, ограничивает самостоятельность местного самоуправления в вопросах местного значения, нарушает имущественные права муниципальных образований и тем самым противоречит статьям 7, 10, 12, 72 (часть 1), 132 и 133 Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств. Дело с участием муниципального образования – городского округа «Город Чита» подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

Мотивы решения. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти выступает население муниципального образования (см.: Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П, определения от 10 апреля 2002 года № 92-0, от 6 марта 2008 года № 214-О-П и др.). Это обусловливает возложение на органы местного самоуправления обязанностей по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, надлежащее исполнение которых является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Закрепляя самостоятельность местного самоуправления, Конституция РФ одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт «н» части 1 статьи 72), а деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (часть 2 статьи 15). Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71, 72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции в законе и включает в себя предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению во просов местного значения (см.: постановления от 16 октября 1997 года № 14-П и от 30 ноября 2000 года № 15-П).

Реализуя в соответствии с Конституцией свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, законодатель не может действовать произвольно. Принимаемые им решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, учитывать конституционную природу местного самоуправления и вместе с тем соответствовать требованию формальной определенности. Соблюдение этих требований является необходимым условием для обеспечения на законодательном уровне принципа равенства прав муниципальных образований, что в сфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает, в частности, юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся в конечном счете одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (см.: Постановление от 11 ноября 2003 года № 16-П).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения городского округа относится организация в границах городского округа теплоснабжения населения (пункт 4 части 1 статьи 16). Теплоснабжение как публичная услуга обеспечивается в том числе при участии местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению. Отнесение федеральным законодателем части вопросов в сфере теплоснабжения населения к перечню вопросов местного значения городских округов согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, в силу которой основная цель местного самоуправления – решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований (см.: Постановление от 20 декабря 2010 года № 22-П). Соответственно, такое правовое регулирование отвечает самой природе и конституционному назначению местного самоуправления и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права местного самоуправления.

Положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возлагающее на городские округа организацию теплоснабжения населения в границах городского округа, имеет характер общей нормы – оно устанавливает соответствующее направление деятельности данных муниципальных образований, но не объем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса местного значения. Такие полномочия, как и обусловленные ими финансовые обязательства городских округов в сфере теплоснабжения, определяются в системе правового регулирования и с учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней публичной власти (часть 2 статьи 161 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Из предписаний Конституции, согласно которым не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34), а установление правовых основ единого рынка и основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации (пункт «ж» статьи 71), прямо вытекает возможность и необходимость государственного регулирования цен (см.: определения от 8 июля 2004 года № 255 - 0, от 8 февраля 2007 года № 288 - О - П и от 8 февраля 2007 года № 291-О-П).

На момент возникновения отношений, обусловивших обращение в Конституционный Суд РФ заявителя по настоящему делу, распределение полномочий в сфере теплоснабжения осуществлялось, в частности, на основании Федерального закона от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2011 года), которым регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию рассматривалось как государственная функция, предполагающая административно-властное воздействие на участников гражданского оборота. Соответственно, реализация данной функции возлагалась на органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Что касается органов местного самоуправления, то они непосредственно тарифно-регулирующими полномочиями в области теплоснабжения указанным Федеральным законом не наделялись и обеспечивали организацию теплоснабжения населения иными установленными законом способами. Из этого же исходил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей в тот период (пункт 41 части 1 статьи 17).

Аналогичным образом указанные полномочия в сфере теплоснабжения распределены и вступившим в силу с 1 января 2011 года Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (статьи 4–7) в нормативном единстве с соответствующими предписаниями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в действующей редакции.

Соответственно, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществление контроля за их применением, а также реализацию полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении» (подпункты 55 и 67 пункта 2 статьи 26).

Регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется федеральным законодателем в соответствии с принципами обеспечения доступности тепловой энергии, экономической обоснованности доходности и расходов теплоснабжающих организаций на производство и передачу тепловой энергии, для реализации которых используется специальный правовой инструментарий, призванный поддерживать баланс экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей. В этих целях предусматривается установление предельных уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и закрепление в качестве общего требования соответствия утверждаемого для потребителей тарифа на тепловую энергию его предельному уровню (пункт 4 части 2 статьи 7, пункты 2 и 4 части 1 статьи 8, части 7 и 8 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении»; абзац тридцатый части первой статьи 5, абзацы четвертый и пятый части первой статьи 6 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»).

Введение предельных уровней тарифов направлено на противодействие монополизации и недобросовестной конкуренции, выступает государственной гарантией доступности теплоэнергетических ресурсов для потребителей, препятствует экономически не обоснованному росту тарифов на тепловую энергию, предполагает возможность установления льготных тарифов (части 13–15 статьи 10 Федерального закона «О теплоснабжении», часть тринадцатая статьи 2 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации») и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения социального положения граждан.

Вместе с тем применение указанных мер в рамках тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты теплоснабжающей организации на производство тепловой энергии, и, соответственно, предопределяет необходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей организации понесенных ею экономических потерь. К установлению надлежащего правового механизма возмещения такого рода потерь законодателя обязывают вытекающие из Конституции РФ, ее статей 8, 17, 34, 35 и 55 (часть 3), и правовой позиции Конституционного Суда РФ (см.: постановления от 18 июля 2003 года № 14-П, от 16 июля 2004 года № 14-П, от 31 мая 2005 года № 6 - П, от 28 февраля 2006 года № 2-П) требования, в силу которых при регулировании предпринимательской деятельности коммерческих организаций следует исходить из того, что возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать баланс частного и публичного начал в сфере экономической деятельности.

Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, то есть, по общему правилу, субъект Российской Федерации. Эта обязанность субъекта Российской Федерации вытекает также из утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 года № 109 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (пункт 26).

Между тем, поскольку федеральное законодательство о теплоснабжении не определяет непосредственно правовую природу межтарифной разницы и не устанавливает ни уполномоченный субъект, ни конкретные организационно-правовые и финансово-бюджетные механизмы компенсации теплоснабжающим организациям потерь в правоприменительной практике, соответствующие компенсационные обязанности возлагаются на местное самоуправление. Формальным основанием для этого служит расширительное толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2); федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (часть 3). Соответственно, финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Согласно Бюджетному кодексу РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139), к каковым выплата теплоснабжающим организациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и установление соответствующих тарифов, не относится.

Следовательно, возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ принцип самостоятельности бюджетов (статья 31); конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета; конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит Конституции, ее статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133.

Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона «О теплоснабжении» органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. В случае передачи органам местного самоуправления данных полномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность компенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу. Эта обязанность может быть возложена на органы местного самоуправления и в качестве самостоятельного государственного полномочия с соблюдением установленного федеральным законодательством порядка, а именно путем принятия закона субъекта Российской Федерации, который должен отвечать установленным законом требованиям и вводиться в действие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при условии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на осуществление таких полномочий (статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс РФ (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации. Такой порядок является обязательным во всех случаях (см.: Определение от 5 февраля 2009 года № 250-0-П).

Из вышеперечисленного следует, что обязанность возмещать потери теплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы, образовавшейся вследствие установления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для населения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть возложена на органы местного самоуправления городских округов только в случае наделения их соответствующими полномочиями в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 132 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 1 февраля 1996 года № 3-П; (2) от 15 января 1998 года № 3-П; (3) от 20 декабря 2010 года № 22-П; (4) от 30 марта 2012 года № 9-П.

Дата добавления: 2015-08-03