Изменения в государственном строе России

С начала 1905 г.в условиях развернувшихся революционных событий в правительственных кругах царили паника и неразбериха. Признавалась необходимость реформ. В рескрипте на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, изданном 18 февраля 1905 г., Николай II объявлял о своем намерении привлечь избранных людей «к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных представлений». Это было обещание созыва народного представительства, наделенного законосовещательными правами. Соответстющий законопроект был подготовлен под руководством А. Г. Булфгина.

Планировалось реформирование Государственного совета с превращением его в верхнюю палату с правом законосовещательного голоса. В результате проектировались два законосовещательных органа, построенных на разных принципах: Государственная Дума включала выборных от населения, Государственный совет – правительственных чиновников. Дума наделялась правом рассмотрения государственного бюджета, предварительной разработки и обсуждения законопроектов и др. Составители законопроекта, планируя подобие западной двухпалатной представительной системы, в то же время допускали, что царь в случае разногласий между палатами станет утверждать мнения Государственного совета.

Булыгинский закон был запоздалым. Запросы общества оставили далеко позади ту меру уступок, на которую была готова пойти власть. За созыв представительного органа с законодательными правами выступали различные общественные течения в российском либерализме. Это требование звучало осенью 1904 г. на съездах земских деятелей, в ходе банкетной кампании, приуроченной к сорокалетию судебной реформы.

Завершением первого этапа правительственного реформаторства стали правовые акты от 6 августа 1905 г.: Манифест об учреждении Государственной думы; ее статут – Учреждение Государственной думы; Положение о выборах в Государственную думу. Они вводили законосовещательный представительный орган, наделенный правом обсуждать проекты законов и роспись государственных доходов и расходов, задавать вопросы правительству, указывать на незаконные действия властей. Император, однако, мог издавать законы и вопреки заключениям Думы и Государственного совета.

Выборы в Думу не были всеобщими, строились на основе смешанной избирательной системы, сочетавшей элементы сословного и имущественного цензов. Выборы носили не прямой, а многостепенной характер. Крестьяне и землевладельцы участвовали в избрании выборщиков, которые затем избирали депутатов. В городах могли голосовать только домовладельцы и крупные плательщики квартирного налога. Избирательный закон был основан на идее, что крестьянство лояльно власти, а крестьянская Дума будет соответствовать истинному облику русского народа, в который царь продолжал верить. Проект булыгинской думы настолько противоречил сложившимся историческим условиям, что он бойкотировался и остался нереализованным.

Содержание второго этапа реформы состояло в разработке Манифеста 17 октября 1905 г. Его издание, по сути дела, стало следствием развития революционных событий осенью 1905 г. Волна общественного противостояния власти тогда заметно усилилась. Забастовка рабочих крупнейшей московской типографии И.Д. Сытина, начавшаяся в конце сентября 1905 г., послужила прологом к всероссийской политической стачке. Полицейские сводки о событиях в Москве заканчивались неизменным рефреном: «Сходка закончилась требованием изменения существующего государственного строя и криками «Долой самодержавие!». Своего пика забастовочная атака на правительство достигла в начале октября 1905 г. Положение в Петербурге и по всей стране было критическое. Стояли железные дороги, не работали освещение и телефонная связь, бастовали банки и типографии.

Одним из главных вдохновителей Манифеста 17 октября 1905 г. являлся С.Ю. Витте – председатель Комитета министров. Витте не был сторонником выборных органов и неоднократно заявлял, что «народные представители и самодержавие несовместимы». Он мало подходил на роль конституционалиста в силу подчас необоснованных властных амбиций и авторитарных черт, а также непонимания смысла и назначения представительных органов и начал. Однако, будучи по натуре прагматиком, он понимал, что предполагаемые уступки необходимы для спасения монархии и династии.

9 октября Витте представил царю записку, содержавшую программу неотложных преобразований. Она предусматривала: предоставление населению гражданских свобод, созыв народного представительства с законотворческими функциями, расширение избирательного права, отмену исключительных положений, введение нормированного рабочего дня, государственного страхования и др. «Ход исторического прогресса неудержим, – говорилось в записке, – Выбора нет: или стать во главе охватившего страну движения или отдать ее на растерзание стихийных сил». Витте доказывал императору, что полнота царской власти сохранится и при народном представительстве. Главное – одержать тактическую победу над противником именно в данную критическую минуту. «Прежде всего, – советовал он царю, – постарайтесь водворить в лагере противника смуту. Бросьте кость, которая все пасти, на Вас устремленные, направит на себя. Тогда обнаружится течение, которое сможет Вас вынести на твердый берег». 16 октября в своем отзыве о подготовленном Витте проекте Манифеста царь писал: «Да, России даруется конституция. Немного нас было, которые боролись против нее. Но поддержки в этой борьбе ниоткуда не пришло.., и… случилось неизбежное».

Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» содержал обещания: 1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов; 2) признать Думу законодательным органом, без одобрения которого ни один закон не мог войти в силу, предоставить народным избранникам право надзора за «закономерностью действий власти»; 3) привлечь к выборам в Государственную думу те слои населения, которые были лишены избирательных прав.

Манифест привел к ликованию в общественной среде. Умеренные либералы пришли к заключению, что борьба с властью выиграна. Между тем возникло сопротивление осуществлению Манифеста слева и справа. ЦК РСДРП в воззвании «К русскому народу» потребовал надежных гарантий политических свобод. Подчеркивалось, что подготовка вооруженного восстания остается первоочередной задачей пролетариата. Противники государственных преобразований «справа», выступавшие за сохранение самодержавного строя, начали устраивать погромы, вооруженные выступления и пожары в разных районах страны, преследуя и избивая представителей демократической общественности, евреев и др.

В историко-правовой литературе не существует единства мнений в оценке Манифеста 17 октября: ограничил ли он самодержавие или только декларировал эволюцию формы правления от абсолютной монархии к конституционной. Согласно одной точке зрения, Манифест являлся не конституцией, а декларацией намерений власти, обещанием провести важные государственные реформы. Провозглашенные в нем принципы следовало еще «отлить» в конкретные законодательные формы. Как отмечал в журнале «Вестник права» Н.И. Лазаревский, «Манифест 17 октября 1905 г. не удовлетворил никого и никого не успокоил, он ничего реального не дал, только обещал.., им возлагается на все органы государства обязанность действовать в новом духе, готовить и проводить реформы…». Другая группа российских правоведов видела в Манифесте 17 октября 1905 г. правовой акт, устанавливавший конституцию, благодаря которому «родилась русская свобода, создан русский гражданин» (П.Б. Струве и др.).

Оба отмеченных направления сходились в том, что видели в Манифесте 17 октября 1905 г. правовой акт конституционного характера. В нем был сформулирован основной принцип конституционного государства: ни один закон не может быть издан иначе, как с согласия народного представительства. Провозглашалось также частичное осуществление принципа разделения властей (разграничивались власти законодательная и исполнительная).

Имелись в Манифесте 17 октября как акте конституционного значения и свои пробелы. Как справедливо отмечает современный исследователь И.А. Кравец, среди перечисленных свобод отсутствовало признание права частной собственности и ее неприкосновенности, являвшееся основным принципом всякой буржуазной конституции. Не содержал Манифест и одно из важнейших демократических прав – равенство граждан перед законом, провозглашенное еще в «Декларации прав человека и гражданина» 1789 г. Другой оригинальной чертой Манифеста был его октроированный (дарованный) характер. Это был акт, исходивший исключительно от монарха, хотя его возникновение и было связано с забастовочной ситуацией середины октября.

При всем различии оценок юридической природы Манифеста 17 октября в современной историко-правовой литературе общепризнанным стал тезис, что он внес изменения в форму правления и в политический режим государства. Манифест 17 октября стал первой в России декларацией прав внесословного характера: основные политические свободы провозглашались вне зависимости от социального положения подданных. Однако поскольку его содержание не было подкреплено конкретными правовыми нормами, он не может считаться юридической конституцией. Положения Манифеста носили декларативный характер и должны были быть в дальнейшем гарантированы в законодательных актах.

Признаком реформирования государственного строя стало введение указом от 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств» объединенного правительства – Совета министров. Указ завершил процесс объединения министерств, ввел пост председателя Совета министров, который занял С.Ю. Витте. Однако заключенная в указе новая государственно-правовая форма, установившая исключительное право царя на назначение министров и председателя, ответственность правительства перед царем, а не перед законодательной Думой, созыв которой предстоял, оставляла исполнительную власть под контролем самодержца. Об ответственности правительства перед Думой и его формировании из победивших на выборах партий, являвшихся важнейшими принципами парламентаризма, не было и речи: это считалось признаком страшного западного конституционного строя. Следствием этого явилось отсутствие взаимопонимания и согласованности действий двух ветвей власти, оборачивавшееся острыми конфликтами между ними (роспуск первых двух Дум императором, отказ общественных деятелей войти в правительство и др.).

Другим важнейшим направлением государственных реформ был пересмотр Положения о выборах в думу от 6 августа 1905 г. 11 декабря 1905 г. императором был подписан указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу». Согласно избирательному закону 11 декабря, выборы оставались куриальными и многостепенными (сначала избирались выборщики, а затем из их числа – депутаты), неравными, непрямыми, невсеобщими. При этом один выборщик приходился на 90 тыс. рабочих, 30 тыс. крестьян, 4 тыс. горожан и 2 тыс. землевладельцев. Сохранялся запрет на участие в выборах женщин и военнослужащих, возрастной ценз (25 лет).

Вместе с тем новый избирательный закон, готовившийся в дни, предшествовавшие вооруженному восстанию в Москве, предусматривал расширение избирательного права. Была введена особая курия для рабочих, которые по проекту Булыгина были лишены избирательных прав, расширен круг избирателей по городской курии. Законопроект добавлял к числу избирателей средние и низшие разряды мелких землевладельцев. Выборы проводились по 4 куриям: первая– курия уездных землевладельцев; вторая – городских избирателей; третья – волостных представителей; четвертая – курия рабочих.

Устанавливались два вида избирательных округов – губернские и городские. Выборы членов Государственной думы осуществлялись на губернских (городских) избирательных собраниях, которые состояли из выборщиков, избираемых по куриям. К примеру, применительно к первой курии выборы происходили следующим образом. Лица, обладающие соответствующим имущественным цензом (от 125 до 800 десятин земли), собирались на уездный съезд землевладельцев, на нем избирали выборщиков на губернское избирательное собрание, из состава которых избирались члены Думы.

20 февраля 1906 г. было издано «Учреждение Государственной думы», которое определяло пятилетний срок ее полномочий. Однако царь мог распустить Думу досрочно и назначить новые выборы. Он же определял и длительность сессий думы (обычно Дума заседала семь-восемь месяцев в году). Первые выборы в Думу состоялись весной 1906 г.

В связи с созданием законодательной Государственной думы был преобразован Государственный совет. Его правовое положение определялось «Учреждением Государственного совета», изданным 20 февраля 1906 г.

Из законосовещательного органа, все члены которого назначались царем, Государственный совет становится верхней законодательной палатой, получившей право утверждать или отклонять законы, принятые Думой. Изменен был и состав Государственного совета. Численность его членов увеличивалась втрое (до 190 человек). Он формировался наполовину из членов, назначаемых царем (включая председателя Совета), а наполовину – из выборных членов.

Вопрос о составе Совета решался, исходя из указания царя реформировать Государственный совет «на началах видного участия в нем выборного элемента». При подготовке реформы Государственного совета было признано, что от последнего можно будет ожидать пользы лишь в том случае, если члены по выбору будут представлять «наиболее устойчивые по взглядам и направлению свои населения». Это соображение обусловило установление повышенного (по сравнению с Думой) возрастного (40 лет) и образовательного (не ниже среднего) цензов, предоставление квоты на выборах представителям духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, академической и вузовской науки, торгово-промышленных кругов. Посторонние лица на заседания Государственного совета не допускались. Представители печати допускались на незакрытые заседания, с разрешения председателя Государственного совета.

Полномочия Государственного совета и Думы были в принципе схожими. Оба органа созывались и распускались императором, он же определял время работы и отдыха (каникул). И Думе и Государственному совету принадлежало право законодательной инициативы, если дело не касалось издания Основных государственных законов. Обе палаты имели право запроса министрам о незакономерных действиях администрации. Право запроса служило средством контроля действий исполнительной власти. В компетенцию этих органов входили вопросы законодательства (требующие издания, изменения или отмены законов) и финансов (утверждения бюджета, штатов и смет государственных ведомств, разрешения государственных займов, постройки железных дорог и крупных предприятий казной).

Состав Государственной думы разных созывов менялся, но в целом он являлся более демократическим, чем состав Государственного совета, который имел аристократический характер. Он должен был служить надежным буфером между Думой и верховной властью, солидным корректором излишне горячных действий Думы. Двухпалатная система означала, что любая реформа могла быть осуществлена только в условиях обоюдного согласия законодательных палат.

Процесс реформирования государственного строя получил завершение в новой редакции «Основных законов Российской империи» от 23 апреля 1906 г.

По сравнению с редакцией 1832 г. содержание Основных законов 23 апреля 1906 г. было дополнено тремя новыми разделами, определявшими прерогативы монарха, регламентировавшими права, свободы и обязанности российских подданных, закреплявшими правовое положение органов народного представительства. «Основные законы» подтвердили незыблемость самодержавия, заменив слово «неограниченная» при определении прерогатив императорской власти на «верховная». Вопрос о царском титуле был поднят самим Николаем II, заявившим, что его «мучает чувство», имеет ли он перед своими предками право отказаться от самодержавия. Царь желал объявить свою власть неограниченной, однако никто из участников обсуждения на это не согласился. «Следует только слово исключить, а власть сохранить», – советовали императору министры.

Император сохранил всю полноту власти по управлению страной через ответственное только перед ним правительство. Он руководил внешней политикой, армией, флотом, имел право издавать законы в виде чрезвычайных указов в перерывах между сессиями Думы в чрезвычайных обстоятельствах, «в видах предотвращения грозящей государственному порядку опасности» (ст.87 Основных законов). Эта мера послужила источником для формирования чрезвычайно-указного права. Однако действие чрезвычайного указа прекращалось, если соответствующий законопроект не вносился в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее занятий.

Произошло некоторое ограничение власти царя в законодательной сфере. Законодательную власть император делил с Государственным советом и Думой, окончательно утверждая законопроекты, принятые этими органами. Между тем император сохранил полноту исполнительной власти, которая осуществлялась им через Совет министров, министерства и губернаторский корпус. Судебная власть осуществлялась от имени императора, хотя была достаточно самостоятельной.

Правовая природа государственного строя, установленного в Российской империи в годы первой русской революции, вызывала и вызывает повышенный интерес в российской и зарубежной историко-правовой литературе. По мнению большинства дореволюционных правоведов и современных западных русистов, «Основные законы» 23 апреля 1906 г. являлись конституцией, выдерживавшей сравнение с конституциями ряда стран, например Японии, а Государственная дума и реформированный Государственный совет представляли собой двухпалатный парламент. Самодержавный строй с принятием Манифеста 17 октября 1905 г. и «Основных законов» прекратил свое существование. Россия в последнее десятилетие существования империи была конституционной монархией.

Целый ряд отечественных историков и правоведов советского периода (Н.П. Ерошкин, Н.И. Васильева, Г.Б. Гальперин, А.И. Королев и др.) отстаивали в своих работах тезис о незыблемости самодержавного строя в Российской империи вплоть до ее крушения. Они видели в «Основных законах» «монархическую конституцию», в Государственной думе – псевдопарламент, государственное устройство характеризовали как абсолютизм, прикрытый лжеконституционными формами. Как утверждает современный правовед академик В.С. Нерсесянц, «Россия оставалась самодержавной монархией, правда, ограниченной представительным органом с законосовещательными и бюджетными полномочиями».

Некоторые авторы отмечали сосуществование самодержавия и конституционных форм, писали об «Основных законах» 1906 г. как о конституции, хотя и консервативной. «Конституция в пределах самодержавия», «конституционное самодержавие» (А.М. Давидович), «самодержавно-конституционная монархия» (В.М. Шевырин), «мнимый конституционализм», изменение структуры власти и формы правления без изменения ее существа (А.Н. Медушевский). Противоречивость вышеприведенных понятий отражает противоречивую реальность того времени, которую порождало вынужденное сочетание Государственной думы с переставшим быть неограниченным, но сохранившим большую часть своих прерогатив самодержавием.

Наиболее распространенной является точка зрения, что в результате государственных реформ начала XX в. в России установилась дуалистическая монархия – одна из разновидностей конституционной монархии, переходная форма правления от абсолютной к парламентской монархии. В дуалистической монархии за короной сохранялась вся исполнительная и значительная доля законодательной власти, полномочия парламента были ограничены вопросами законодательства и вотирования бюджета (его одобрения или отклонения). Народное представительство и монарх с подчиненным ему правительством составляли два «центра власти», находящихся в подвижном и неустойчивом равновесии.

Вместе с тем конституционные принципы слабо воздействовали на практику государственного управления. Центральная исполнительная власть и местная администрация нередко действовали вне контекста новой правовой реальности. Как отмечал либеральный общественный деятель П.Б. Струве: «Юридически, или в праве, русская конституция, несомненно, существует, потому что она вписана в Манифест 17 октября и в Основные законы. Но… в правосознании… властвующих, правящих сил в России конституции еще не существует… Таков сложный рисунок нашей политической действительности: конституция существует в праве (законе) и отсутствует в правосознании правящих; конституция отсутствует в жизни, в том политическом воздухе, которым дышит отдельный обыватель внутри страны, и она, несомненно, присутствует в том политическом воздухе, которым, как член международной семьи, дышит все государство».

Дистанция, существовавшая между закрепленными в законодательных актах правовыми нормами и их практической реализацией, порождала серьезные диспропорции в российской политической действительности.

Учреждение Государственной думы. Выборы в Думу проходили весной 1906 г. Первые сведения о результатах выборов в Думу, поступившие в апреле 1906 г., вызвали удовлетворение министров. Председатель Совета министров Витте сказал тогда: «Слава богу, Дума будет мужицкая». В Думу попал 231 крестьянский депутат – цифра, фантастическая для любого парламента мира, даже если учесть, что отражала она не род занятий, а сословную принадлежность. Однако данные о партийной принадлежности депутатов поубавили оптимизма у правительства Витте: подавляющее большинство избранных именовало себя кадетами. Надежды на законопослушную Думу рушились.

В составе I Государственной думы преобладали представители партии кадетов (179 человек) и трудовиков (100 человек) – мелкобуржуазной партии, близкой к эсерам, выражавшей чаяния крестьян и народнически настроенных интеллигентов. Председателем Думы был избран кадет, профессор римского права Московского университета С.А. Муромцев. Его взгляды характеризовались уважением к праву и к свободе личности. Оба товарища председателя (кн. П.Д. Долгоруков и Н.А. Гредескул), а также секретарь Думы кн. Д.И. Шаховской также были кадетами.

I Государственная дума просуществовала с 27 апреля по 8 июля 1906 г. Открытие Думы, происходившее 27 апреля, стало крупным общественным событием. Депутаты Думы и Государственного совета были приняты императором в Георгиевском зале Зимнего дворца. Император выступил с приветственной речью, пожелал народным избранникам «отдать все свои силы на самоотверженное служение отечеству.., памятуя, что для духовного величия и благоденствия государства необходима не одна свобода, – необходим порядок на основе права». Местом заседаний Думы был избран старый Таврический дворец. По европейскому обычаю, место в зале заседаний Таврического дворца занимали по партийной принадлежности. На самом правом фланге оказались октябристы, что отражало радикализм Думы. Провинциальные кадеты из революционного позерства стремились сесть как можно левее, опоздавшие с большим неудовольствием размещались на центральных и правых скамьях.

Государственную думу встретил новый состав правительства, возглавляемого И.Л. Горемыкиным – бюрократом «старой школы», приверженным ультрамонархизму, враждебным самой идее представительных учреждений. Министром внутренних дел стал П.А. Столыпин.

Требования I Думы содержали основные положения кадетской программы: создания ответственного перед Думой правительства, упразднения Государственного совета, расширения законодательных прав Думы, отмены чрезвычайных законов, полной амнистии политическим заключенным. Дума заявила о своем намерении ввести всеобщее избирательные право, принять законы о политических свободах, гражданском равенстве, отмене смертной казни, всеобщем бесплатном обучении, преобразовании местного управления и самоуправления.

В центре внимания Думы оказался аграрный вопрос. Кадетами был внесен проект принудительного отчуждения помещичьей земли за вознаграждение. Трудовики требовали безвозмездного отчуждения всех частновладельческих земель, превышающих трудовую норму, ликвидации помещичьего землевладения. Они выдвигали программу постепенного перехода к национализации земли с передачей ее в пользование крестьян по уравнительному принципу. В ответ на аграрное законотворчество Думы правительство заявило, что отчуждение помещичьих земель разорит государство и обречет крестьянство на нищету.

Сотрудничество с Думой правительство сочло бесперспективным. Не вступая в борьбу с Думой, оно всячески бойкотировало ее действия. Министры в Думе не появлялись, посылали своих помощников. В ответ на это Дума вынесла правительству вотум недоверия и потребовала выхода его в отставку. Отношения между парламентом и правительством накалялись. 8 июля царским указом I Государственная дума была распущена под предлогом, что депутаты «уклонились в не принадлежавшую им область». «Бурные заседания, красивые речи и… никакого следа в русском законодательстве», – таков был итог работы I Думы.

9 июля 1906 г. 178 бывших членов Думы, в большинстве своем кадеты и трудовики, собрались в Выборге (Финляндия) и подписали обращение к народу с призывом к пассивному сопротивлению (неплатежу налогов, отказу идти на военную службу и др.). Подписанты воззвания были привлечены к суду. Многие потеряли работу, были лишены избирательных прав, права заниматься профессиональной деятельностью. Выборгский процесс стал первым политическим делом по обвинению народных избранников в противозаконных действиях.

II Государственная дума начала свою работу 20 февраля 1907 г. и просуществовала по 2 июня 1907 г. Дума оказалась более радикальной по составу, чем её предшественница. Левые партии в ней имели 43% (222) мандатов (социал-демократы, отказавшись от тактики бойкота, получили 65 мест, трудовики – 101, кадеты – 98 – они и главенствовали). Председателем Думы был избран кадет Ф.А. Головин – председатель Московской губернской земской управы.

Премьер-министр П.А. Столыпин внес на рассмотрение Думы большое число законопроектов по самым разным вопросам, которые поддержала только крайне правая часть Думы. Членами Думы были внесены 42 законопроекта (об отмене смертной казни, об отмене положения о военно-полевых судах, о неприкосновенности личности, о собраниях и союзах, о преобразовании денежной системы и др.). В центр деятельности Думы снова вышел аграрный вопрос. Дума выступила с предложением принудительного отчуждения земли в пользу крестьян. Левые фракции внесли несколько законопроектов, которые предусматривали отчуждение помещичьих земель, социализацию и национализацию земли. Правительство поспешило выступить со своим аграрным законопроектом, суть которого сводилась к продаже крестьянам помещичьей и удельной земли через Крестьянский банк и переселению крестьян на новые земли в Сибирь и Туркестан. Попытки Думы самостоятельно решить аграрный вопрос стали последней каплей, переполнившей чашу терпения правительства.

Правительство стало готовить роспуск Думы. Поводом для этого послужило обвинение депутатов социал-демократов в совершении государственного преступления – проведении революционной работы в войсках столичного гарнизона. Была использована полицейская провокация: через секретного агента полиции думцам был передан «наказ» воинских частей столичного гарнизона фракции социал-демократов. Застигнув социал-демократов на чтении наказа и обвинив их в организации военного заговора, власти потребовали лишить их депутатской неприкосновенности. Ответа на свой ультиматум они ждать не стали и 3 июня 1907 г. II Государственная дума была распущена.

Ст. 87 «Основных законов» поддерживала в Николае II веру в свои неограниченные прерогативы и в возможность превращения законодательного представительства в совещательное. 3 июня 1907 г. царем был издан Манифест «О роспуске Государственной думы и об изменении порядка выборов в Государственную думу». Манифест означал государственный переворот, который и положил начало третьеиюньской политической системе. Согласно «Основным законам» изменение порядка выборов не могло произойти без санкции законодательных палат. Император единолично, без согласования с Думой, принял решение об издании нового избирательного закона, чем грубо нарушал закон.

Одновременно с роспуском 3 июня 1907 г. II Думы был опубликован новый избирательный закон, характеризуемый самим царем как «бесстыжий». Он был составлен таким образом, что при любом настроении избирателей исход выборов был предрешен в пользу правительственных сил. Был ужесточен избирательный ценз, сокращено представительство крестьян в 2 раза, существенно ограничены избирательные права рабочих, даны преимущества землевладельцам, выбиравшим более 50% выборщиков. Городская курия была разделена на две: в первую входили владельцы недвижимости, избиравшие более половины всех городских выборщиков («цензовые элементы»). Теперь менее 1% населения избирало треть выборщиков. Голос одного помещика приравнивался к голосам 4 представителей крупной буржуазии, 68 мелких городских собственников, 260 крестьян и 543 рабочих. Новый избирательный закон существенно урезал представительство окраин – Польши, Кавказа, Средней Азии. Европейская Россия избирала 403 депутата, азиатская – 15. Как и прежде не имели права голоса военнослужащие, женщины и многие категории лиц наемного труда. По подсчетам Министерства внутренних дел, количество избирателей в России с учетом многоступенчатой системы выборов составляло чуть более 3% населения страны.

После 3 июня 1907 г. страна вошла в особую полосу развития, получившую название третьеиюньской политической системы. Она отличалась и от пореформенной эпохи и от революционной поры 1905-1906 гг. Открытые выступления врагов монархии были подавлены. В соотношении сил наметился явный крен вправо. В обществе господствовала усталость от хаоса революционных лет.

Вместе с тем третьеиюньская монархия заметно отличалась от самодержавия в том виде, в каком оно существовало до 1905 г. Представительные учреждения встраивались в существующую власть, становились центром притяжения общественных сил. В существовании народного представительства были заинтересованы все политически активные силы. Даже правые вскоре осознали, что наличие законодательных палат предоставляет им дополнительные возможности давления на бюрократию. Население было ограничено в избирательных правах, но не лишено их. Допускалась деятельность политических партий, существование оппозиционной печати.

Избирательный закон 3 июня 1907 г. обеспечил преобладание в Думе правооктябристского и октябристско-кадетского большинства. В результате правительство получило III Думу (1 ноября 1907 г. – 9 июня 1912 г.), лояльную, поддержавшую курс правительства Столыпина и отработавшую полный срок. Левое крыло Думы было предельно ослаблено (теперь левыми считались 54 кадета, занимавшие центристские позиции в предшествующих Думах, 14 трудовиков, 19 социал-демократов). Существовал сильный октябристский центр из 154 октябристов. В Думе сменилось 3 председателя: Н.А. Хомяков, А.И. Гучков, М.В. Родзянко (все принадлежали к фракции октябристов). Октябристы были правительственной партией, поддерживали Столыпина.

В ходе работы III Думы сложилась практика взаимодействия правительства и нижней палаты при рассмотрении законопроектов. За пятилетие своего существования Дума обсудила и приняла 2197 законодательных актов. В их числе были аграрные законы П.А. Столыпина, законы о введении социального страхования для рабочих. В общей массе принятых законопроектов число отклоненных или задержанных было невелико. Отклоненными оказались важные пункты столыпинской правительственной программы: осуществление всеобщего начального образования, введение условного осуждения и состязательного начала в процессе предания суду (допущение защиты на стадии следствия).

Важной составной частью деятельности Думы являлся надзор за действиями исполнительной власти, осуществлявшийся посредством думских запросов. Рассмотрение некоторых запросов в Думе имело широкий резонанс в обществе. Большую огласку получил депутатский запрос по делу агента Департамента полиции Е.Ф. Азефа, по поводу непринятия правительством мер по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших от неурожая губерний и др.

Государственный совет играл роль консервативного противовеса Думе, нередко вступал в конфликт с правительством и даже с верховной властью. В сложившейся системе «сдержек и противовесов» ему отводилась роль «чистилища» законопроектов, с одной стороны, от либеральных «увлечений», с другой, – от «перегибов» вправо.

Карательные меры. На долю П.А. Столыпина выпало подавление остаточных очагов революции. Оправдывая свою политику, министр заявлял: «Где с бомбами врываются в поезда, под флагом социальной революции грабят мирных жителей, там правительство обязано поддерживать порядок...».

После взрыва, произведенного эсерами на даче премьера на Аптекарском острове, правительство приняло 19 августа 1906 г. положение «Об учреждении военно-полевых судов». «Положение» предоставило генерал-губернаторам и губернаторам в местностях, объявленных на особом положении, придавать обвиняемых военно-полевому суду с применением наказания по законам военного времени. Целый ряд дел был изъят из ведения обычных судов и передавался на рассмотрение военно-полевых, состоявших не из юристов, а из строевых офицеров, не стесненных никакими рамками, выносивших суровые приговоры. Рассмотрение дела длилось не более двух суток. Процесс проходил при закрытых дверях. Приговор был окончательным и приводился в исполнение в течение суток.

Правительство не осмелилось вынести этот жесткий закон на утверждение II Государственной думы, в силу чего «Положение» действовало до 19 апреля 1907 г. По неполным данным, за 8 месяцев действия «Положения» военно-полевыми судами было приговорено к смертной казни 1102 человека, к другим наказаниям – 145 человек.

Значительная часть территории России находилась на положении чрезвычайной или усиленной охраны. Строжайший надзор был установлен за прессой и профсоюзами. Органы печати и профессиональные организации рабочих приостанавливались и закрывались администрацией. Было закрыто около 500 профсоюзов, число членов союзов сократилось до 13 тыс.

Усилилась роль карательных органов, особенно Департамента полиции. Основной функцией Департамента полиции было предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка. По мере организационного оформления политических партий и профессиональных союзов, развития рабочего движения все более важное место в работе политической полиции стали занимать вопросы общественного движения. Функции наблюдения за ним возлагались на ряд структурных подразделений Департамента полиции. Ключевую роль здесь играл образованный в 1898 г. Особый отдел, руководивший делом политического сыска в Российской империи и являвшийся центральным подразделением Департамента, его своего рода «мозгом» и «сердцем». Начиная с 1905 г. в Особом отделе формируется большое число дел, посвященных профессиональному движению и отдельным профессиональным союзам рабочих и служащих, политическим партиям.

Департамент полиции осуществлял наблюдение за общественным движением с помощью различных средств и методов работы – службы наружного наблюдения, секретной агентуры, перлюстрации (вскрытия и просмотра корреспонденции общественных и политических деятелей). Существенно облегчало работу полиции создание в январе 1907 г. при Департаменте Регистрационного отдела с центральным справочным аппаратом, куда ежегодно поступало до 150 тыс. карточек (именная картотека Департамента полиции насчитывала приблизительно 2,5 млн. карточек на 2 млн. человек).

Наблюдение за общественным движением осуществлялось Департаментом полиции через подведомственные ему местные учреждения – губернские и областные жандармские управления (ГЖУ и ОЖУ), жандармско-полицейские управления железных дорог (ЖПУ ж. д.), а также охранные отделения и районные охранные отделения (РОО).

Функции охранных отделений и губернских жандармских управлений были разделены. На охранные отделения возлагалась обязанность осуществления политического розыска на вверенной им территории, тогда как жандармские управления осуществляли, главным образом, наблюдение и производство дознаний по политическим делам. Однако на практике эти виды деятельности тесно переплетались, и отделить один от другого было сложно, что порождало конфликтные ситуации между местными учреждениями политического сыска.

Согласно планировавшейся правительством П.А. Столыпина реформы полиции, общая полиция должна была слиться с жандармскими управлениями, с которых снималась функция политического дознания, передававшаяся судебным органам. Однако эта реформа не была проведена.

Ни один проект из разработанного Столыпиным пакета преобразований местного управления, самоуправления и суда не был проведен в первоначально задуманном виде и объеме. Лишь закон о реорганизации местного суда, лишавший судебных полномочий земских начальников и вновь вводивший институт мировых судей, начал накануне войны осуществляться в ряде губерний.

Дата добавления: 2015-08-03