Модуль 1. Организация прокуратуры Российской Федерации

Тема 1. Предмет, система и основные понятия дисциплины “Прокурор­ский надзор”

Предметом учебной дисциплины “Прокурорский надзор” является то, что изучается этой правовой наукой и преподносится в качестве “знания готового для изучения” учебной дисциплины.

В самом общем виде можно сказать, что предметом настоящего курса является самостоятельная отрасль государственной деятельности - надзор прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов.

Можно выделить в предмете курса “прокурорский надзор” следующие компоненты:

1) система правовых норм, регулирующих построение и функционирование прокуратуры, правовой статус прокурорско-следственных работников, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, средства и процессуальные формы прокурорского реагирования;

2) совокупность научных положений о прокурорском надзоре, выраженных в понятийном аппарате и в теоретических концепциях; научные принципы организации и прокуратуры;

3) история отечественной прокуратуры и учреждения прокуратуры как таковой; сравнительный правовой анализ органов прокуратуры и образа их действия в зарубежных странах;

4)тактика и методика практической реализации полномочий прокурора в различных отраслях надзора за исполнением законов.

Прокурорский надзор как правовая дисциплина представля­ет собой совокупность взаимосвязанных положений общетео­ретического, правового, методического характера, раскрываю­щих предмет, цели и задачи прокурорского надзора, его функ­циональное предназначение и содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопо­рядка.

Система дисциплины – это последовательность изучения вопросов, входящих в предмет дисциплины.

Изучаемый курс можно условно разделить на две части: общую и особенную.

Общая часть предусматривает раскрытие и обоснование мес­та и роли прокуратуры как конституционного государственно-правового института в структуре органов государственной вла­сти, рассмотрение «Прокурорского надзора» как учебного кур­са, определение совокупности характеризующих его понятий.

Особое внимание при этом уделяется правовым основам, принципам организации и деятельности органов прокуратуры, анализу структуры, иерархии функций и основных направле­ний их деятельности.

Определенное место отводится определению понятия, обос­нованию и характеристике системы органов и учреждений про­куратуры и ее организационной структуры.

С использованием исторического метода и методов сравни­тельного правоведения исследуются исторические, социально-политические и иные предпосылки создания и этапов развития российской прокуратуры.

В курсе «Прокурорский надзор» учитывается, что, являясь самостоятельным видом федеральной государственной службы, служба в органах и учреждениях прокуратуры имеет существен­ные особенности. Поэтому основным понятиям, особенностям правового положения и условий службы прокурорских работ­ников также уделено необходимое внимание.

В Особенной части курса последовательно раскрывается по­нятие, правовое, организационное и методическое содержание функций прокуратуры прежде всего по надзору за исполнением законов, являющемуся ее основным предназначением в госу­дарственном механизме, проводится анализ практики реализа­ции законов. В этой связи в Особенную часть входят разделы, посвященные прокурорскому надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзору за исполнением зако­нов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознание и предварительное следствие; надзору за исполнением законов судебными приставами; надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест со­держания задержанных и заключенных под стражу.

Курс «Прокурорский надзор» по содержанию тесно связан с целым рядом других юридических учебных дисциплин, предме­том которых охватываются и те вопросы, которые в данном курсе занимают центральное, основное место, составляя непо­средственный предмет прокурорского надзора как особого вида государственной правоохранительной деятельно­сти. Так, в теории государства и права при рассмотрении со­временного российского государства прокурорский надзор оп­ределяется в качестве одного из видов государственной дея­тельности, а прокуратура России - как орган государства, осуществляющий надзор в области обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

В теории права, изучающей наиболее общие закономерно­сти становления и развития права как особого социального яв­ления, определяющего меру поведения в обществе, система отечественного права характеризуется такими признаками, как единство и согласованность.

Конституционное право Российской Федерации объединяет систему норм, регламентирующих в том числе и главные прин­ципы организации прокуратуры; порядок назначения Генераль­ного прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и иных прокуро­ров; место прокуратуры в системе других органов государства и взаимоотношения между ними. Важным конституционным по­ложением является установление такой внесудебной формы правоохранительной деятельности по защите прав и свобод че­ловека и гражданина, законных интересов общества и государ­ства, реального обеспечения верховенства и единства законно­сти, как надзорная деятельность.

В курсе «Правоохранительные органы Российской Федера­ции», который тесно связан с курсом «Прокурорский надзор», исследуются как общая система правоохранительных органов, их цели, задачи, функциональное содержание деятельности, принципы их организации и организационной структуры, так и соответствующие характеристики прокуратуры. Но главное, в нем рассматривается прокуратура в системе этих органов, с учетом общих положений правового статуса прокуратуры в ме­ханизме государственной власти, включая характеристику про­куратуры как органа надзора за исполнением законов правоох­ранительными структурами, а также как координатора деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо следует отметить то, что дисциплина системно и непосредственно связана с такими процессуальны­ми отраслями права, как уголовно-процессуальное, граждан­ско-процессуальное и арбитражно-процессуальное право, ад­министративно-процессуальное право, нормы которых закреп­ляют особенности процессуальных отношений, возникающих в связи с участием прокурора в различных видах судопроизводст­ва, порядок участия прокурора и его статус в соответствующих процессах, полномочия прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизвод­стве.

Широкий круг вопросов, непосредственно связанных с про­курорским надзором, затрагивает и административное право. Прежде всего, это вопросы возбуждения дел об административ­ных правонарушениях при осуществлении надзора за соблюде­нием Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в связи с совершением административных проступков, ответственность за которые предусматривается федеральным законом или законами субъек­тов РФ.

Существует тесная взаимосвязь и взаимодействие кримино­логии и прокурорского надзора, что отмечается непременно в современной специальной и учебной литературе². На базе по­ложений криминологии, изучающей закономерности преступ­ности и преступного поведения как социального явления, в рамках курса прокурорского надзора исследуются закономер­ности организации и деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в процессе оперативно-розы­скной деятельности, а также при расследовании преступлений, разрабатываются необходимые теоретические положения и практические рекомендации. Эти данные необходимы при про­ведении прокурорских проверок, подготовке и внесении актов прокурорского реагирования на нарушения законов. Учет кри­минологических рекомендаций необходим при выполнении прокурорами возложенной на них функции координации деятельности по борьбе с преступностью, участии в подготовке и выполнении федеральных, региональных и межгосударствен­ных программ по усилению борьбы с преступностью, участии в правотворческой деятельности, при выполнении иных задач и функций.

Уголовно-исполнительное право, устанавливая общие поло­жения и принципы исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового характера, порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, применения средств исполнения осужденных, порядка деятельности учреждений и органов, исполняющих наказание, непременным образом предусматривает участие в этом процессе прокурора как важного гаранта соблюдения законов. В силу своего правового статуса прокуратура является одной из немногих реально действующих структур государственной власти, на которую возложены обеспечение внешнего, а следовательно, объективно действенного контроля за соблюдением законов, а также защита прав лиц, осужденных к отбыванию уголовного наказания.

Прокурорский надзор является здесь наиболее действенной формой реагирования на те или иные недостатки в деятельности администрации учреждений и органов, исполняющих наказание, которая обязана исполнять предписания прокурора.

Осуществление прокурорского надзора применительно к от­дельным его направлениям возможно только с учетом знания соответствующих норм законодательства: финансового, налогового, трудового, земельного и др. Так, невозможно осуществле­ние надлежащего надзора за соблюдением законов администра­циями органов и учреждений, исполняющих наказание и на­значаемые судом меры принудительного характера, без глубокого знания уголовно-исполнительного законодательства.

В ст. 2 Закона о прокуратуре говорится, что Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, за­ключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных догово­ров Российской Федерации. В качестве примера международ­ного сотрудничества прокуратуры РФ могут служить междуна­родные договоры Российской Федерации, нормы которых каса­ются непосредственно прокуратуры, в частности, о порядке исполнения поручений в рамках оказания правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Указанные об­стоятельства свидетельствуют о многогранной деятельности прокуратуры в рамках реализации международных отношений и указывают на связь прокурорского надзора с международным правом.

В свете расширения предмета общего прокурорского надзора можно отметить значимость прокурорского надзора в предпринимательском, коммерческом, хозяйственном праве.

Не случайно поэтому прокурорский надзор преподается на последних курсах, когда слушатели и студенты уже освоили основные отрас­левые учебные дисциплины и обладают необходимой совокуп­ностью правовых знаний, позволяющих успешно изучать про­курорский надзор.

Специальная, “техническая” терминология, употребляя в той или иной отрасли знания, имеет немаловажное значение для уяснения сущности изучаемого ею предмета.

Прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ и выполняющих иные функции, установленные федеральными законами.

Прокурор - должностное лицо - госслужащий федеральной государственной службы РФ, исполняющий обязанности по государственной должности в органах прокуратуры, обладающий полномочиями по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и задач в соответствии с установленной компетенцией.

Это понятие обобщающее. В узком смысле понимаются руководители прокуратур, должностные лица: Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъекта РФ, города, района, специализированных прокуратур.

В широком смысле – должностные лица прокуратуры, в функциональные обязанности которых входит выполнение прокурорских функций.

Проку­рорский надзор как одна из самостоятельных форм государственной дея­тельности - это специфическая деятельность специальных государственных федеральных органов - органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, состоящая в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Функции прокуратуры - это закрепленные Федеральным законом «О проку­ратуре РФ» основные направления деятельности органов прокуратуры[2]. Они включают надзорные (отрасли прокурорско­го надзора) и иные - ненадзорные - направления деятельно­сти прокуратуры.

Отрасль прокурорского надзора - его относительно само­стоятельный вид надзора, характеризующийся специфи­ческими для данного направления деятельности органов проку­ратуры предметом надзора и полномочиями прокурора, опреде­ляющими его статус.

Генеральный прокурор РФ - высшее должностное лицо фе­дерального правоохранительного органа государства - проку­ратуры Российской Федерации, возглавляющее на принципах единоначалия всю ее систему.

Классный чин прокурорского работника - специальное зва­ние работника органов и учреждений прокуратуры РФ, при­сваиваемое ему в соответствии с занимаемой должностью, уровнем образования, стажем работы.

Система прокуратуры Российской Федерации - выстроенная на основе единства, централизации совокупность органов и учреждений, которую составляют: Генеральная прокуратура РФ, прокурату­ры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие спе­циализированные прокуратуры, научные и образовательные уч­реждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридиче­скими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные проку­ратуры, а также Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации и его следственные органы.

Структура органов прокуратуры Российской Федерации - внутреннее строение органов прокуратуры: Генеральной проку­ратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и иных приравненных к ним специализированных прокуратур, прокуратур городов и районов и приравненных к ним прокуратур, а также Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и его следственных органов.

Средства прокурорского реагирования (акты прокурорского надзора) - это решения, форма реагирования прокурора на выявленные нарушения закона.

Для правового государства юриспруденция принципиальным свойством признает разделение властей. Классическое разделение властей, которое имеет в виду и Конституция РФ, подразумевает независимость, взаимное сдерживание исполнительной, законодательной и судебной властей.

Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

Современное законодательство оставляет место для дискуссии о том, к какой из ветвей государственной власти относится прокуратура.

В первую очередь следует отметить тот факт, что Конституция РФ 1993 г. впервые ввела формулу “судебная власть”. В главе 7 утверждается понятие института судебной власти, при этом в структуру судебной власти включена прокуратура РФ. Законодатель посвятил прокуратуре единственную статью 129 Между тем организационно прокуратура не включена в систему судебных органов. Она не осуществляет правосудия, поэтому не входит в судебную власть (ст. 118 Конституции РФ). Она не контролирует и не надзирает за деятельностью судов. Следовательно, прокуратура относится к судебной власти лишь функционально, в то время как организационно она совершенно независима от судебных органов.

Прокуратура не входит и в законодательную (представительную) власть, поскольку она не издает законы.

Существуют доводы в пользу того, что прокуратура относится к исполнительной власти. Однако это не согласуется с конституционными положениями об исполнительной власти. Генеральный прокурор независим от Председателя правительства и не входит в правительство. Исполнительную власть образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Федерации (ст. 77) - этот принцип не применим к единой централизованной системе органов прокуратуры. Поэтому следует говорить как о вполне состоявшейся независимости прокуратуры от исполнительной власти.

Таким образом, прокуратура Российской Федерации в системе государственной власти занимает неоднозначное положение.

Прокуратура не является и не может являться ветвью государственной власти, поскольку она не осуществляет государственную власть, а выполняет надзорные функции.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации, наряду с другими функциями, надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации[3].

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они не исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти; все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.

Понятие прокурорского надзора происходит от латинского procure - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. Само значе­ние этого слова свидетельствует о важном предназначении про­куратуры.

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России был царь Петр Алексеевич. Рост преступности в России, в частности таких должностных преступлений, как казно­крадство и взяточничество, привел к тому, что Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в России была учреждена фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка.

Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов и Указом от 12 января 1722 г. учредил прокуратуру. Петр I очень тщательно подошел к выбору первого генерал-прокурора. Им стал известный в истории России государствен­ный деятель — П. И. Ягужинский, который занимал эту долж­ность 14 лет (с 1722 по 1736 г.).

Разные периоды жизни были в истории России, но с 1722 г. и до октября 1917 г. генерал-прокуроров было 35, и в подав­ляющем большинстве это были яркие, незаурядные, широко образованные личности, все без исключения преданные Отече­ству и Закону.

После победы в 1917 г. Октябрьской социалистической ре­волюции и до создания в 1922 г. прокуратуры осуществление надзора за правильным исполнением законов было возложено на Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ) и на Народный ко­миссариат юстиции (наркомюст РСФСР). Такие же функции были возложены и на Всероссийскую чрезвычайную комиссию (ВЧК), пока в 1922 г. она не была преобразована в органы Главного политического управления.

Положение о прокурорском надзоре было при­нято 28 мая 1922 г.. В нем нашли отражение такие основополагающие прин­ципы, как централизация и единоначалие органов прокурорско­го надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вы­шестоящим, независимость органов прокуратуры от местных органов власти. Однако организационно органы прокуратуры не представляли собой самостоятельного государственного ор­гана: прокуратура входила в качестве отдела в наркомюст РСФСР; народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокуро­ром республики.

Начиная с 1926 г. органы прокуратуры, по существу, посте­пенно приобрели монопольное право производства предвари­тельного расследования преступлений.

До 1933 г. органы прокуратуры входили в состав Верховного Суда СССР. Утвержденное 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР определило новый правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подот­четен ему, а также его Президиуму. Помимо этого Прокурор СССР был подотчетен и СНК СССР. В теоретическом плане это обеспечивало независимость Прокурора СССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.

В Конституции 1936 г. впервые было введено понятие «выс­ший надзор за точным исполнением законов». Причем преро­гативой осуществления этого надзора и соответствующими полномочиями обладал только Прокурор СССР.

В годы Великой Отечественной войны в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г., объя­вившим военное положение, работа как военных, так и террито­риальных органов прокуратуры была перестроена на военный лад.

В послевоенное время работники Прокуратуры СССР, про­куратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по масшта­бам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими террито­риях СССР.

Высококвалифицированные прокуроры и следователи при­нимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по I октября 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступай Р. А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины, а затем назначенный на пост Генерально­го прокурора СССР. На Нюрнбергском судебном процессе с ак­тивным участием Прокуратуры СССР была разоблачена сущ­ность фашизма. Главные военные преступники понесли заслу­женное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге и поныне служит грозным предостере­жением для агрессоров любого масштаба.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Требовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сель­ском хозяйстве, на транспорте.

С учетом важного государственного и политического значе­ния деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния органов прокуратуры на обес­печение законности в государстве Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял Закон СССР «О присвоении Прокуро­ру СССР наименования Генерального прокурора СССР».

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 мая 1955 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли весомый вклад в развитие законодательной основы ор­ганизации и деятельности советской прокуратуры. Согласно их нормам осуществление высшего надзора за точным и единооб­разным исполнением законов было возложено на органы про­куратуры, тогда как Конституция 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР.

В 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР», заме­нивший Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. Последним общесоюзным законодательным актом, относя­щимся к сфере регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры СССР». Современный этап в истории развития отечественной про­куратуры знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзо­ра, определения его направлений, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распространен на ОРД. Впервые на уровне закона получили разрешение вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников, порядок их привлечения к уголовной ответственности.

Таким образом, можно выделить три этапа в развитии отече­ственной прокуратуры:

1-й этап — с января 1722 г. по октябрь 1917 г. — возникно­вение и развитие прокуратуры Российской империи;

2-й этап — с мая 1922 г. по январь 1992 г. — советский пе­риод становления и развития прокуратуры СССР и РСФСР;

3-й этап — с принятия 17 января 1992 г. Верховным Сове­том РФ Закона о прокуратуре РФ до настоящего времени. Этот период совпал с периодом построения в России правового го­сударства, где прокуратура Российской Федерации реализует функцию специального правоохранительного и правозащитно­го органа государства.

Дата добавления: 2015-07-26