Співвідношення прокурорського нагляду з іншими видами державної діяльності. Повноваження, правові акти, тактика та методика прокурорського нагляду.

Як відомо, прокуратура України становить єдину систему (ст. 121 Конституції України) і в Основному Законі їй виділено окремий розділ VII, що розміщений між розділами, присвяченими органам виконавчої влади та правосуддю. При цьому в Конституції зазначено конкретні покладені на прокуратуру функції і що організація і порядок діяльності її органів визначаються Законом про це.

Таким чином, Конституція виключає будь-яку альтернативу у виконанні функцій, покладених на єдину систему прокуратури і не відносить прокуратуру в цілому і її системні органи до будь-яких гілок державної влади, хоча вони наділені владними повноваженнями. Прокуратура України має самостійний конституційний статус в системі державного механізму. А це не означає, що система органів прокуратури, її структурні підрозділи виконують свої функції ізольовано, без взаємозв’язків з іншими державними органами, з органами місцевого самоврядування та самоорганізації населення.

Існує чимало загальнодержавних завдань, виконання яких покладено не тільки на органи прокуратури, на прокурорський нагляд, а й на інші структури. Візьмемо лише ті, що зазначені в Конституції України. Загальним для всіх органів законодавчої, виконавчої та судової влади є те, що вони свої повноваження здійснюють у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6), тобто для всіх гілок державної влади діє принцип законності, за дотриманням якого в межах своєї компетенції здійснює нагляд прокуратура. Верховна Рада України є не тільки єдиним органом законодавчої влади, вона здійснює парламентський контроль ще й за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункти 13, 33 ст. 85 Конституції України), має право створювати тимчасові спеціальні та слідчі комісії (ст. 89).

Кабінет Міністрів України окрім інших важливих завдань забезпечує виконання Конституції й інших законів України, актів Президента України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, здійснює заходи щодо забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю (пункти 1,2,7ст. 116).

Місцеві державні адміністрації на відповідній території теж забезпечують виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян (пункти 1,2 ст. 119). До відання Автономної Республіки Крим теж належить участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки.

Гарантом же державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина Конституцією України (ст. 102) визнається Президент України як глава держави. Але ці дуже важливі повноваження Президента є занадто декларативними, особливо щодо гарантування прав і свобод кожної людини і громадянина. Тому необхідно створити певний надійний механізм для діяльності Президента як гаранта в межах ст. 102 Конституції України, а також для виключення можливих зловживань з його боку і так званих допоміжних органів і служб, які створює Президент (п. 28 ст. 106 Конституції). Ми навели лише ті конституційні положення, що по суті збігаються із завданнями прокуратури, прокурорського нагляду. А це створює реальну конституційну базу для взаємозв’язку, взаємодії прокуратури з іншими органами законодавчої, виконавчої, судової влади та самостійної президентської діяльності та іншими органами, що здійснюють владні повноваження. Наприклад, співвідношення з Верховною Радою України ґрунтується на тому, що діяльність її не входить в об’єкт прокурорського нагляду (ст. 1 Закону України «Про прокуратуру». Це положення не повинно поширюватися на діяльність апарату Верховної Ради України, де можуть прийматися незаконні управлінські рішення, порушуватися права і законні інтереси працівників апарату та інших осіб, що можуть поновлюватися не тільки судом, а й законним прокурорським наглядом.

Принципові стосунки між прокуратурою і Верховною Радою України ґрунтуються також на тому, що парламент приймає закони, а Генеральний прокурор і підпорядковані йому прокурори здійснюють нагляд за додержанням і правильним їх застосуванням (ст. 1 Закону України «Про прокуратуру»). Верховна Рада України на законодавчому рівні встановлює організацію і порядок діяльності самих органів прокуратури, а також дає згоду Президенту України на призначення на посаду Генерального прокурора України, може висловити йому недовіру, що має наслідком його відставку (ст. 122 Конституції).

Генеральний прокурор України має право звернутися до Верховної Ради України з поданням про надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту народного депутата України.

Генеральний прокурор України, його заступники мають право брати участь у засіданні Верховної Ради України та її органів. За Генеральним прокурором залишається також право бути невідкладно прийнятим Головою Верховної Ради України. Окрім того, Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік інформує Верховну Раду України про стан законності.

Існує відповідне співвідношення прокуратури, прокурорського нагляду з президентською діяльністю. Відомо, що Конституція України не віднесла владу Президента ні до однієї з відомих гілок влади, приділивши йому окремий розділ V. Чинний Закон України «Про прокуратуру» діяльність Президента України, його укази, що можуть не відповідати законам України, вивів з об’єктів прокурорського нагляду. Зі змінами до Закону від 12.07.2001 року стаття 10, яка мала назву «Повноваження Генерального прокурора України щодо правових актів вищих органів державної влади, які суперечать закону», була замінена статтею, присвяченою координації діяльності по боротьбі зі злочинністю. Таку новелу розцінюємо як крок назад відносно забезпечення принципу верховенства права.

Законом про прокуратуру Укази Президента не віднесені й до предмета прокурорського нагляду, тобто на прокуратуру не покладається обов’язок наглядати за тим, щоб їх додержувалися. Але з цього необхідно зробити виключення щодо тих указів Президента, які приймалися в порядку «правотворчого делегування», «попереднього санкціонування». Йдеться про те, коли Верховна Рада України надавала Президентові право як виняток на певний період приймати укази з питань, віднесених до компетенції парламенту. Такі Укази можна включати в коло законів в їх широкому розумінні, за додержанням котрих прокурор повинен здійснювати нагляд.

Співвідношення прокуратури з Президентом України ґрунтується також на тому, що згідно зі ст. 122 Конституції України Президент за згодою Верховної Ради України призначає на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади.

Президент також присвоює працівникам прокуратури класні чини державного радника юстиції України, державного радника юстиції 1, 2, 3-го класів (ст. 47 Закону України «Про прокуратуру»). Президент України встановлює розміри надбавок до посадових окладів за класні чини та вислугу років працівникам органів прокуратури.

Органи виконавчої влади також перебувають у певному співвідношенні з прокурорським наглядом, особливо в період, коли прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. Систему органів, за діяльністю чи бездіяльністю котрих здійснюється прокурорський нагляд зазначено в ст. 1 Закону України «Про прокуратуру». Починається ця система з Кабінету Міністрів України і включає також інші органи виконавчої влади, державного й господарського управління та контролю тощо. У Законі цій галузі нагляду приділяється окрема глава 1 розділу III.

Таким чином, об’єктом прокурорського нагляду є застосування законів органами виконавчої влади, а також відповідні письмові акти органів управління. Це означає, що прокурори в межах своєї компетенції мають право при виявленні порушень закону опротестовувати акти Прем’єр-міністра, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів АРК, міністерств та інших органів виконавчої влади, їх посадових осіб тощо. Загалом же повноваження прокурорів при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд), не є владно-розпорядчими (ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).

Слід зазначити, що нормативні акти органів виконавчої Влади, в тому числі й Кабінету Міністрів України, не входять у предмет прокурорського нагляду, якщо вони не є актами правотворчого делегування або попереднього санкціонування. Кабінет Міністрів своєю компетенцією забезпечує виконання прийнятих постанов, розпоряджень та інших актів. Окрім того, Кабінет Міністрів України вирішує деякі питання стосовно фінансового та матеріального забезпечення органів прокуратури. Це теж впливає на зміст співвідношень прокуратури з органами виконавчої влади, а також на принцип незалежності прокурорського нагляду.

Прокуратура має ще певні стосунки і з органами судової Влади, правовий зміст яких обумовлений насамперед Конституцією України та кодексами, що регулюють правосуддя як державну діяльність по нагляду і вирішенню цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних справ, де беруть участь прокурори.

Прокурори підтримують державне обвинувачення в суді; представляють інтереси громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; здійснюють нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах (ст. 121 Конституції України).

Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь в судовому процесі, визначаються Законом України «Про прокуратуру» (гл. 3) та відповідними процесуальним законодавством.

Співвідношення прокурора з судом ґрунтується на тому, що суд не залежить від прокуратури, а прокуратура — від суду, хоча вони виконують по суті однакові завдання щодо виконання вимог законів, сприяння забезпеченню законності, правопорядку та захисту прав і законних інтересів громадян — кожен своїми методами і формами.

Прокурори безпосередньо не здійснюють нагляду за діяльністю суду. Але за ними залишається право внесення апеляційного, касаційного і окремого подання на вироки, рішення, ухвали і постанови судів (ст. 37). Таке право прокурорів не є зазіханням на незалежність правосуддя, бо остаточне рішення все ж таки залишається за органами судової влади. При розгляді справ у суді та постановленні судових рішень прокурор повинен сприяти виконанню вимог закону про всебічне, повне й об’єктивне провадження справ в судах.

Прокуратура має певні відносини і з Конституційним Судом України, з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та іншими органами. Ця проблема більш детально викладена в літературі.

Таким чином, прокурорський нагляд має свою специфіку, але не відокремлений від законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, а також інших видів державної діяльності, з якими має законом встановлені стосунки.

Для виконання завдань прокурорського нагляду та здійснення функцій, покладених на єдину систему прокуратури України, прокурори наділені відповідними повноваженнями, які конкретизовані щодо окремих напрямів і галузей прокурорського нагляду і мають різний характер. Наприклад, якщо йдеться про нагляд у сфері розслідування злочинів чи при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженнями особистої свободи громадян, то в цих випадках повноваження прокуратури носять владно-розпорядчий характер. Вказівки прокурора є обов’язковими для виконання. Такий характер повноважень пов’язаний з тим, що в даних правовідносинах можуть виникати необхідність в рішучому і невідкладному втручанні прокурора з тим, щоб припинити порушення прав, свобод людини або попередити їх. При здійсненні загального нагляду та участі прокурорів в судах їх повноваження не є владно-імперативними, розпорядчими, оскільки при цих правовідносинах прокурор не адмініструє, а суд є незалежним і створює самостійну судову гілку влади.

Повноваження включають як права, так і юридичні обов’язки, а в сукупності вказують на можливість і необхідність діяти певним чином. «Необхідне» і «можливе» в діяльності прокурора нерозривно пов’язані між собою. Існує формула, що немає прав без обов’язків, а обов’язків — без прав. Прокурор повинен використовувати свої права з тим, щоб належно виконати свої обов’язки і вирішити поставлені перед ними завдання, захистити режим законності. Але законодавець, визначаючи повноваження прокурора, як правило, не проводить, на жаль, чіткого поділу на права і обов’язки, а дає лише перелік дій, котрі він виконує. У такому разі прокурор в кожному конкретному випадку вирішує, як йому діяти — «повинним» чи «можливим» чином. Але в будь-якому разі він несе відповідальність за службову бездіяльність, особливо тоді, коли наступили негативні наслідки. Наприклад, прокурор не усунув слідчого від подальшого ведення досудового слідства, а слідчий продовжував порушувати закон і це призвело до тяжких наслідків. При такій ситуації до відповідальності може бути притягнутий не тільки слідчий, а й прокурор. І посилання прокурора на те, що він користувався своїм правом щодо усунення слідчого від слідства, не може звільняти його від відповідальності. Таким чином, за конкретних обставин права прокурора можуть переростати в його обов’язок діяти належним чином.

Повноваження прокурора з певною мірою умовності за своїм призначенням можна класифікувати на організаційно-розпорядчі; з виявлення можливих порушень законності; з реагування на викритті порушення; з попередження можливих порушень законності.

Повноваження прокурора здійснюються в певних формах і з допомогою конкретних правових актів, що мають силу юридичних актів, які породжують, змінюють, припиняють правові відносини.

Акти прокурорського нагляду можуть мати вигляд конкретних дій, наприклад участь прокурора у провадженні досудового розслідування, у розгляді судами справ; вимога від посадових осіб і громадян усних або письмових пояснень щодо порушень закону. При розгляді справ у судах прокурор вправі робити заяви, висловлювати доводи, міркування, свої думки, заявляти клопотання тощо.

Правовими актами прокурора є також його письмові акти, а також рішення резолютивного характеру.

Правові акти прокурорського нагляду повинні відповідати певним вимогам і мати такі якості, як законність, обґрунтованість, вмотивованість, переконливість, справедливість, логічність, грамотне й культурне оформлення, спрямованість на високу ефективність.

Ефективність прокурорського нагляду залежить також від тактики й методики прокурорського нагляду. Вперше термін «тактика» мав відношення до військової справи і означав мистецтво підготовки й ведення бою або сукупність заходів і прийомів для досягнення накреслених бойових завдань, мети. Тактика займає підлегле положення щодо оперативного мистецтва і стратегії.

Тактика стосовно прокурорського нагляду — це сукупність засобів і заходів для найбільш ефективного досягнення зазначеної мети при використанні прокурором відповідних завдань і здійсненні функцій, покладених на прокуратуру.

Прокурору постійно у своїй роботі доводиться визначати порядок найбільш доцільного застосування своїх повноважень, використання правових заходів відповідно до кожної конкретної життєвої ситуації. При організації прокурорського нагляду прокурору необхідно вирішити низку питань: з чого почати, в якій послідовності, в який спосіб провести відповідну перевірку, які заходи обрати для реагування на встановлені порушення законів тощо. Таким чином, у кожному випадку прокурор повинен вибрати правильну тактику своїх дій, яка визначає цілеспрямовану лінію поведінки діяльності прокурора стосовно конкретних ситуацій.

Складовими частинами тактики прокурорського нагляду за виконанням законів в основному є тактика перевірки і тактика реагування на порушення законів. Прокурорська перевірка пов’язана з процесом збору, дослідження і оцінкою відповідних матеріалів, у тому числі із залученням спеціалістів. Вибір тактики реагування залежить від рівня суспільної небезпеки правопорушень, їх шкідливих наслідків, поширеності в тому чи іншому районі, характеру причин та умов, що сприяли виявленим порушенням тощо.

Можуть застосовуватися різноманітні тактичні заходи: проведення зненацьких, позапланових перевірок, у тому числі початкових — без участі правопорушників; отримання пояснень спочатку від зацікавлених осіб, а потім від правопорушників; поєднання письмових і усних актів реагування, передбачених законом, а також встановлених практикою, особливо з допомогою засобів масової інформації тощо.

Тактика прокурорського нагляду невід’ємна від методики його проведення. Методика визначає процедуру, порядок проведення різних перевірочних дій і реагування на виявлені правопорушення, що зумовлюються тактикою. Під методикою прокурорського нагляду можна розуміти сукупність методів і прийомів, що застосовуються прокурорами для виявлення, усунення і попередження порушень закону і причин та обставин, що їм сприяли. Метод відносно прийому виступає, як загальне до особливого, тому що є поняттям в даному разі родовим. Наприклад, при методі прокурорська перевірка можна застосовувати такі прийоми: ознайомлення з документами, витребування відповідних пояснень, призначення ревізій тощо. У кожному конкретному випадку методи, прийоми і методику в цілому визначає відповідний прокурор у межах своєї компетенції. Таким чином, методика загалом носить індивідуальний, творчий характер і зумовлюється розумовими, професійними навичками прокурора, використанням методичних посібників, розробок, оглядів, рекомендацій, листів тощо.

У зв’язку з викладеним виникає проблема методичного забезпечення прокурорського нагляду. У цьому беруть участь Національна академія прокуратури України, науково-методична рада при Генеральній прокуратурі України та її відповідні структурні підрозділи, які, як правило, розробляють окремі методики, предметом яких можуть бути керівні накази, вказівки Генерального прокурора України, наприклад про організацію підтримання державного обвинувачення в суді, про здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів, про додержання законів з прав неповнолітніх, про охорону навколишнього середовища, про організацію нагляду за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією, виконавчого провадження, розгляду звернень і прийому громадян в органах прокуратури тощо.

Засвоєнню методик прокурорського нагляду можуть сприяти не тільки методичні посібники, а й проведення відповідних семінарів, обмін досвідом проходження стажування і т. ін., що сприятиме більш ефективному здійсненню функцій, покладених Конституцією України (ст. 121) на єдину систему прокуратури України. Ця проблема потребує окремого висвітлення.

Дата добавления: 2015-07-26