Дел об административных правонарушениях

Продолжающаяся реформа законодательства, направлен-

ная на совершенствование и укрепление судебной системы,

оказывает определенное воздействие и на органы прокура-

туры, что выражается в изменении их отдельных полномо-

344 Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

чий, причем эти изменения не всегда влекут за собой огра-

ничение прав прокуроров.

Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть

осуществляется посредством конституционного, граж-

данского, административного и уголовного судопроиз-

водства. Современное законодательство не предусматри-

вает участие прокурора лишь в конституционном

судопроизводстве. Основные вопросы участия прокуроров в

рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах

общей юрисдикции и арбитражных судах) были рассмотре-

ны в предыдущих параграфах настоящей главы.

В последнее время учеными и практиками достаточно

много внимания уделяется вопросу создания администра-

тивных судов, главной функцией которых должно являться

разрешение споров между органами и должностными лица-

ми, наделенными властными полномочиями, с одной сторо-

ны, и субъектами (физическими и юридическими лицами),

в отношении которых данные полномочия осуществляются

(должны осуществляться), — с другой. Как известно, такие

споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и

арбитражными судами (соответственно по правилам гл. 25

«Производство по делам об оспаривании решений, дей-

ствий (бездействия) органов государственной власти, орга-

нов местного самоуправления, должностных лиц, государ-

ственных и муниципальных служащих» ГПК РФ и гл. 24

«Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных право-

вых актов, решений и действий (бездействия) государствен-

ных органов, органов местного самоуправления, иных орга-

нов, должностных лиц» АПК РФ). Прокуроры при

рассмотрении судами дел таких категорий в последние годы

участвуют достаточно активно.

К числу законодательных нововведений, безусловно, сле-

дует отнести нормы Кодекса Российской Федерации об ад-

министративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

№ 195-ФЗ1, который в значительной мере по-новому опре-

деляет место прокурора в процессе реализации механизма

привлечения правонарушителей к административной ответ-

ственности, в том числе при рассмотрении судами дел об

'СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

12.7. Участие в рассмотрении дел об административных... 345

административных правонарушениях. Прежде всего необхо-

димо отметить, что процедура рассмотрения судами дел об

административных правонарушениях не имеет отношения к

рассмотренному выше понятию «административное судо-

производство». Отождествлять ее с гражданским судопро-

изводством также неверно, поскольку основанием для рас-

смотрения собственно гражданских дел в судах общей

юрисдикции и арбитражных судах являются исковые заявле-

ния и заявления, в то время как основанием для рассмотре-

ния судами дел об административных правонарушениях в

рассматриваемом нами случае является вынесенное уполно-

моченным на то прокурором (его заместителем) постанов-

ление о возбуждении производства по делу об администра-

тивном правонарушении.

При этом необходимо отметить, что вынесение таких по-

становлений не относится к числу наиболее широко распро-

страненных актов прокурорского реагирования, хотя в пос-

ледние годы число их неизменно растет1. В определенной

мере сдерживающим фактором здесь выступала ст. 25 Зако-

на о прокуратуре, которая допускала вынесение прокурором

мотивированного постановления о возбуждении производ-

ства по делу об административном правонарушении в слу-

чае совершения административно наказуемых деяний лишь

должностными лицами.

Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ значитель-

но расширил диапазон деятельности прокуроров в сфере

преследования лиц, совершивших административные про-

ступки. Так, ст. 28.4 КоАП РФ прямо допускает вынесение

прокурором указанных постановлений при выявлении про-

ступков, наказуемых в соответствии с 19-ю статьями КоАП

РФ, причем субъектами правонарушений в некоторых из

них выступают не только должностные лица (более широ-

кое, чем в Законе о прокуратуре, толкование этого понятия

дано в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ), но и граждане и

юридические лица.

1 Если в 2001 г. по постановлениям прокуроров было привлечено к

административной ответственности 31 935 лиц, то за 2002 г.— уже

38 248 правонарушителей.

346 Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

Более того, ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает, что при

осуществлении надзора за соблюдением Конституции

РФ и исполнением законов, действующих на террито-

рии Российской Федерации, прокурор вправе возбудить

дело о любом другом административном правонаруше-

нии, ответственность за которое предусмотрена на-

стоящим КоАП РФ или законом субъекта РФ. Таким об-

разом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь

законодательный массив, устанавливающий ответствен-

ность за совершение административных правонарушений

для любой из названных категорий правонарушителей.

Вместе с тем не следует упускать из виду норму п. 2 ст. 21

Закона о прокуратуре, согласно которой при осуществлении

надзора за исполнением законов органы прокуратуры не

должны подменять иные государственные органы, т.е. вы-

несение прокурором постановления о возбуждении произ-

водства по делу об административном правонарушении в

обычных условиях (кроме прямо закрепленных за прокуро-

ром в КоАП РФ отдельных составов административных

правонарушений) является мерой исключительной, когда

уполномоченное на то должностное лицо органа государ-

ственной власти (органа административной юрисдикции)

не в состоянии (не может или не хочет) по тем или иным

причинам инициировать процедуру привлечения к админи-

стративной ответственности соответствующего правонару-

шителя.

В этой связи парадоксальным следует признать тот факт,

что ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающая ответственность

за невыполнение законных требований прокурора, вытека-

ющих из его полномочий, установленных законом, не отне-

сена к числу тех, преследование за нарушение которых яв-

ляется прямой обязанностью прокурора. В самом деле, кто

как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения

своих законных требований тем или иным субъектом и при-

нять соответствующие меры (вынести постановление) в от-

ношении того, кто препятствует реализации им своих пол-

номочий?

Одна из ключевых новелл КоАП РФ — включение про-

курора в число участников производства по делам об адми-

нистративных правонарушениях, тогда как КоАП РСФСР

12.7. Участие в рассмотрении дел об административных... 347

1984 г. рассматривал прокурора как фигуру исключительно

надзирающую. И хотя функция надзора за законностью при

производстве по делам об административных правонаруше-

ниях в целом сохранена за прокурором ст. 24.6 КоАП РФ, на

деятельность судов при рассмотрении таких дел она не рас-

пространяется.

Часть 2 ст. 25.11 КоАП РФ, определяющей круг полно-

мочий прокурора как участника рассматриваемого произ-

водства, предусматривает, что прокурор извещается о мес-

те и времени рассмотрения дела об административном

правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а

также дела об административном правонарушении, воз-

бужденного по инициативе прокурора. Таким образом,

КоАП РФ строго очерчивает круг дел, к участию в рассмот-

рении которых допускается прокурор, однако в нем не

содержится нормы, прямо обязывающей прокурора уча-

ствовать в рассмотрении дел в случае получения им упомя-

нутого извещения. Вместе с тем отсутствие соответствую-

щего извещения не является препятствием для участия

прокурора в рассмотрении дел, возбужденных по его ини-

циативе (путем вынесения постановления), в том числе и в

судах.

Поскольку дела об административных правонарушениях,

совершенных несовершеннолетними, не относятся к подве-

домственности судов, то участие прокуроров в судах при

рассмотрении дел об административных правонарушениях

ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих

производств, отнесенных к подведомственности судов. С

учетом наметившихся тенденций законодательного укреп-

ления судебной власти КоАП РФ значительно расширил

диапазон дел об административных правонарушениях, рас-

сматриваемых судьями. Кроме того, он существенно раздви-

нул рамки понятия «судья» в производстве по делам об ад-

министративных правонарушениях, и под «судьей» теперь

понимаются судьи районных судов и гарнизонных военных

судов (что имело место и в КоАП РСФСР), а также судьи

арбитражных судов и мировые судьи. При этом помимо со-

ставов правонарушений, закрепленных за перечисленными

категориями судей в ст. 23.1 КоАП РФ, прокуроры в случае

вынесения ими соответствующих постановлений могут уча-

348 Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

ствовать также в рассмотрении мировыми судьями дел об

административных правонарушениях, ответственность за

которые установлена законами субъектов РФ, если такие

дела прямо отнесены к подведомственности этих судей.

Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотре-

нии судами дел об административных правонарушениях,

прежде всего с учетом разнообразия областей обществен-

ных отношений, в рамках которых совершаются правонару-

шения (непосредственно КоАП РФ определяет 17 самостоя-

тельных направлений), а также различного статуса судей,

уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хо-

телось бы несколько слов уделить вопросам компетенции

прокуроров.

Прежде всего это касается возбуждения прокурором по-

становлений в отношении юридических лиц и индивиду-

альных предпринимателей, решения по которым в силу ч. 3

ст. 23.1 КоАП РФ должны приниматься судьями арбитраж-

ных судов. Дело в том, что ч. 2 ст. 202 АПК РФ четко уста-

новлено, что производство по делам о привлечении к адми-

нистративной ответственности возбуждается судьями

арбитражных судов на основании заявлений органов и дол-

жностных лиц, уполномоченных в соответствии с феде-

ральным законом составлять протоколы об администра-

тивных правонарушениях. Таким образом, прокурор в

настоящее время не вправе инициировать в арбитражном

суде соответствующее рассмотрение дел об административ-

ных правонарушениях. Попытку сгладить сложившуюся не-

стыковку в нормах КоАП РФ и АПК РФ предпринял Пленум

Высшего Арбитражного Суда РФ, который в п. 15 своего

Постановления от 27 января 2003 г. № 3 «О некоторых воп-

росах, связанных с введением в действие Кодекса Россий-

ской Федерации об административных правонарушениях»1

ориентирует арбитражные суды принимать к рассмотрению

заявления прокурора с прилагаемыми к ним постановлени-

ями о возбуждении производства по делу об администра-

тивном правонарушении2, допуская при этом обращения с

1 Вестник ВАС. 2003. № 3.

2 По нашему мнению, этот вопрос нужно разрешать только путем

внесения соответствующих корректив в ст. 202 АПК РФ, поскольку по-

становления Пленума ВАС РФ не могут подменять собой нормы законов.

12.7. Участие в рассмотрении дел об административных... 349

заявлениями в том числе и со стороны прокуроров (замести-

телей прокуроров)городов и районов1.

Что касается направления постановлений в суды общей

юрисдикции, включая гарнизонные военные суды и миро-

вых судей, то здесь каждый прокурор (его заместитель),

вынося постановление о возбуждении производства по делу

об административном правонарушении в сфере своей ком-

петенции (например, транспортный — при выявлении нару-

шений таможенных правил), направляет его согласно уста-

новленной КоАП РФ подсудности. При этом участие в

судебном разбирательстве у судьи районного суда или у ми-

рового судьи любого прокурора территориальной или спе-

циализированной прокуратуры (кроме военной) является

логичным.

Вместе с тем ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ закрепляет в под-

судность судей гарнизонных военных судов все составы пра-

вонарушений, которые должны рассматриваться районными

судьями, если они совершены военнослужащими либо

гражданами, призванными на военные сборы. Здесь возни-

кает коллизия, поскольку большинство таких составов (что

вытекает из анализа соответствующих норм) может быть

совершено названными специальными субъектами вне пре-

делов мест дислокации соответствующих воинских подраз-

делений и вне связи с выполнением обязанностей военной

службы, а значит, выявить их могут с большей степенью

вероятности территориальные или иные (транспортные,

природоохранные) прокуроры. С точки зрения правил раз-

граничения компетенции прокуроров, вынесение террито-

риальным или иным специализированным (кроме военного)

прокурором постановления о возбуждении производства по

делу об административном правонарушении в отношении,

например, военнослужащего, и последующее его участие в

разбирательстве под председательством судьи гарнизонного

военного суда выглядит не вполне правильным.

1 Неправомерность данного положения постановления Пленума ВАС

РФ подтверждается ч. 2 ст. 52 АПК РФ, согласно которой правом на об-

ращение в арбитражные суды субъекта РФ обладают Генеральный про-

курор РФ и его заместители, а также прокуроры субъекта РФ и прирав-

ненные к ним прокуроры и их заместители.

350 Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

В этом случае было бы разумным делать отметку в ре-

золютивной части вынесенного прокурором постановления о

необходимости уведомления судьей гарнизонного военного

суда соответствующего военного прокурора о месте и вре-

мени рассмотрения дела или незамедлительное после выяв-

ления нарушения уведомление об этом с передачей матери-

алов проверки соответствующего военного прокурора,

который и будет в свою очередь принимать процессуально

значимые решения. В любом случае обозначенные вопросы

должны найти свое разрешение на уровне ведомственных

документов Генеральной прокуратуры РФ, поскольку в ходе

реализации КоАП РФ могут возникнуть споры о компетен-

ции прокуроров.

Полномочия прокуроров при рассмотрении судами дел

об административных правонарушениях закреплены в об-

щем виде в ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают его право

участвовать в рассмотрении дела об административнол1

правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключе-

ния по вопросам, возникающим во время рассмотрения

дела. При этом участие прокурора в деле, как уже говори-

лось, обусловлено направлением соответствующего поста-

новления в суд. «Прокурором», используя аналогию с рас-

смотрением судами и арбитражными судами гражданских

дел, может выступать любой уполномоченный на то опера-

тивный работник соответствующей прокуратуры, подпада-

ющий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Закона о

прокуратуре, т.е. участниками процесса могут быть, напри-

мер, помощники (старшие помощники) прокурора района и

прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры

субъекта РФ.

В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП РФ содержит тре-

бование о письменной форме их заявления. В числе полномо-

чий прокурора ст. 29.3 КоАП РФ выделяет его право заявлять

отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом основа-

ний. Кроме того, прокурор может заявлять отвод при наличии

на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП РФ защитнику,

представителю, специалисту, эксперту и переводчику.

Что касается права прокурора, участвующего в рассмот-

рении судом дела об административном правонарушении,

давать заключения по вопросам, возникающим во время

12.7. Участие в рассмотрении дел об административных... 351

рассмотрения дела, то, реализуя его, он выступает в роли

представителя надзорного органа, дающего правовую оцен-

ку различным юридическим фактам, что, безусловно, не

презюмирует характер выносимого судьей решения по делу,

но помогает разрешить спорные с юридической точки зре-

ния вопросы, а также не допустить принятие незаконных

решений.

Статья 25.11 КоАП РФ предусматривает право прокуро-

ра приносить протест на постановление по делу об админи-

стративном правонарушении независимо от участия его в

деле. Учитывая иную правовую природу участия прокуро-

ров в рассмотрении судами дел об административных пра-

вонарушениях, нежели это имеет место в уголовном или

гражданском процессе, протест на незаконное решение су-

дей по делам об административных правонарушениях впра-

ве приносить лишь прокурор или его заместитель. Это в це-

лом вытекает из установленной КоАП РФ универсальности

процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах

административной юрисдикции, что подразумевает и еди-

нообразный характер опротестования незаконных решений

судебных и несудебных органов по делам об администра-

тивных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и

норма ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которой про-

тест на незаконный правовой акт приносится только проку-

рором или его заместителем. Хотя постановление судьи по

делу об административном правонарушении нельзя назвать

правовым актом (оно при любых обстоятельствах будет су-

дебным решением, отличным от актов, издаваемых и при-

нимаемых органами представительной и исполнительной

власти), его правовая природа сходна с аналогичными по-

становлениями органов административной юрисдикции.

Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин

«прокурор», но не являющегося прокурором-руководите-

лем, ограничиваются лишь его участием в самом процессе.

КоАП РФ существенно усложнил процедуру оспаривания

постановлений по делам об административных правонаруше-

ниях, введя понятия «не вступившее в законную силу реше-

ние» и «вступившее в законную силу решение».Так, в ст. 30.1

КоАП РФ устанавливается подсудность при рассмотрении

судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора

352 Глава 12. Участие прокурора в рассмотрении дел судами

на не вступившие в законную силу решения. При этом выне-

сенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий

суд, т.е. решение мирового судьи должно опротестовываться

в районный суд, а на решение судьи районного суда приносит-

ся протест на имя председателя суда соответствующего

субъекта РФ. Кроме того, в районный суд прокурором опро-

тестовываются решения коллегиального органа, иного орга-

на, созданного в соответствии с законом субъекта РФ.

Принесение протеста в соответствующий суд влечет за

собой необходимость участия прокурора в пересмотре оспа-

риваемого решения. Статья 30.10 КоАП РФ предусматри-

вает, что не вступившее в законную силу постановление по

делу об административном правонарушении и (или) после-

дующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на

это постановление могут быть опротестованы прокурором в

течение десяти суток со дня вручения или получения копии

постановления. Десятидневный срок в случае его пропуска

по уважительным причинам по ходатайству прокурора мо-

жет быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках

участия прокурора в рассмотрении такого протеста он впра-

ве заявлять ходатайства и отводы, а также давать зак-

лючения по возникающим во время рассмотрения протеста

вопросам. При этом под «прокурором» понимается любой

оперативный работник, который включен в перечень ст. 54

Закона о прокуратуре.

Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокуро-

ра опротестовывать вступившие в законную силу постанов-

ления по делам об административных правонарушениях,

решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов.

При этом полномочиями по принесению таких протестов

обладают прокуроры субъектов РФ и их заместители, а так-

же Генеральный прокурор РФ и его заместители. Согласно

ст. 31.6 КоАП РФ судья, вынесший постановление о назна-

чении административного наказания, обязан приостано-

вить его исполнение в случае принесения протеста на всту-

пившее в законную силу постановление по делу об

административном правонарушении до рассмотрения про-

теста, однако это правило не относится к постановлениям о

наложении санкции в виде административного ареста.

В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ постановления

по делам об административных правонарушениях, совер-

12.7. Участие в рассмотрении дел об административных... 353

шенных юридическими лицами или индивидуальными пред-

принимателями, обжалуются в арбитражные суды в соот-

ветствии с арбитражным процессуальным законодатель-

ством. В данном случае речь идет только о тех

постановлениях, которые вынесены в отношении лиц назван-

ной категории несудебными органами и их должностными

лицами. Согласно ч. 2 ст. 207 АПК РФ производство по де-

лам об оспаривании решений административных органов

возбуждается только на основании заявлений юридических

лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных

к административной ответственности. Таким образом,

имеется еще один пробел в АПК РФ, лишающий прокурора

права оспорить в арбитражном суде выявленные в ходе про-

верки незаконные постановления органов административ-

ной юрисдикции, вынесенные в отношении юридических

лиц или индивидуальных предпринимателей.

(?) Вопросы для повторения

1. Каково процессуальное положение прокурора при рассмот-

рении судом уголовных дел?

2. Какова структура обвинительной речи прокурора и от чего

она зависит?

3. В чем заключаются особенности участия прокурора в суде

присяжных заседателей?

4. Каково процессуальное положение прокурора при рассмот-

рении судом гражданских дел?

5. Каково процессуальное положение прокурора в арбитраж-

ном суде при рассмотрении его исковых заявлений?

6. В каких случаях прокуроры обращаются с исковыми заявле-

ниями в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды?

7. Каковы основания обжалования прокурором приговоров,

определений и иных решений судов, обжалования судебных актов

по арбитражным делам?

8. Каковы полномочия прокурора при рассмотрении судами

дел об административных правонарушениях?

ф Задание

Изучите или используйте источники 4, 5, 7, 10, 11, 14, 18, 39,

40,41,45,50,52,67,76,77,93—95, 103, 106, ПО, 114—116, 118,

121, 134, приведенные в Приложении 1.

12 Прокурорский надзор

Дата добавления: 2015-07-26