Проблема эффективности предоставления льгот по налогу на добавленную стоимость

Сегодня более 40% доходов консолидированного бюджета России поступает за счет налога на добавленную стоимость. В связи со столь существенной фискальной значимостью этого налога любые потери в его поступлениях могут сыграть существенную роль в процессе исполнения государственного бюджета. В то же время, поскольку российская экономика на сегодняшний день ориентирована преимущественно на косвенное обложение, преимущественно в виде НДС, налицо необходимость учета регулирующей функции данного вида налогов. В частности, вероятна необходимость снижения ставок косвенных налогов, чье отрицательное влияние на производителя проявляется непосредственно - через процесс переложения налогов в условиях кризиса и опосредованно - через слишком резкое снижение потребления. В условиях тенденции к уменьшению налоговой нагрузки на производителей через снижение налоговых ставок возникает потребность нейтрализации бюджетных потерь, связанных с таким снижением.
Одним из наиболее перспективных направлений реформирования системы взимания НДС, по нашему мнению, является пересмотр состава налоговых льгот по данному налогу. Дело в том, что большинство льгот по НДС, в отличие от льгот по прямым налогам, носит мнимый по отношению к налогоплательщикам характер. Предоставляя льготу по налогу для одних налогоплательщиков, бюджет возмещает потери за счет других, приобретающих товары (работы, услуги), реализация которых освобождена от уплаты НДС или продавцы которых освобождены от его уплаты, принимают на себя обязательства по уплате налога на свою добавленную стоимость; налога на добавленную стоимость, созданную предприятием-продавцом; налога по приобретению предприятием продавцом товаров и услуг для своих производственных нужд, включенного в себестоимость реализованной продукции и налога на налог. При этом налог на добавленную стоимость теряет свой экономический смысл, одновременно переставая быть нейтральным к производителям и приобретая каскадный эффект. Собственно основной причиной неэффективности льгот по НДС является то, что любое отступление от единого правила формирования цепочки уплаты-возмещения НДС деформирует и схему работы этого налога и меняет направление его воздействия на экономические процессы, причем далеко не всегда в желаемую сторону.
Применение большого числа налоговых льгот связано также с увеличением издержек налогоплательщиков по уплате налога, связанных с необходимостью ведения раздельного учета по облагаемым и необлагаемым операциям, а также издержек государства по взиманию налога и контролю за правильностью его исчисления и уплаты.
Следует подчеркнуть, что с момента начала своего функционирования российская система НДС впитала в себя максимальное количество льгот, когда-либо использовавшихся в мировой практике. Среди них как общепризнанные, так и специфические, присущие только нашей системе, причем многие из них настолько туманно определены законодательно, что существует большая вероятность возможности безнаказанного безосновательного пользования льготой.
Согласно отчетам прогнозно-аналитического отдела Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга в 1996 г. сумма недопоступлений в бюджетную систему с территории Санкт-Петербурга в связи с предоставлением льгот по НДС составила 3 536 млн руб. или 62,7% суммы поступившего налога и 38,5% суммы налога, рассчитанного без учета льгот, в 1997 г. - 8 206 млн руб. или 101,4% от суммы поступившего налога, в первой половине 1999 г. - 7 036 млн руб. или 126,5% от суммы поступившего налога. Для сравнения отметим, что потери от льгот по налогу на прибыль за аналогичные периоды не превышали 30% от суммы поступившего налога. Ни по одному другому налогу кроме НДС государство не несет столь больших потерь от льгот как в абсолютном, так и в относительном выражении, причем при наблюдаемом росте суммы недоплачиваемого НДС количество плательщиков, использующих льготы, до смешного малы. В 1998-1999 гг. льготами по НДС на территории города пользовалось около 8% плательщиков этого налога, при этом потери от предоставления льгот столь небольшой группе экономических субъектов существенно превысили сумму налога, полученного в бюджет.
Основные потери бюджета связаны с применением следующих видов льгот: экспорт (недопоступление 25,7% от суммы полученного налога); обороты страховых и банковских организаций (34,5%); операции, связанные с обращением валюты, денег и ценных бумаг (28,5%); медицинские услуги и продукция (17,5%).
Предлагаем для чистоты анализа вывести из состава льгот обороты по экспорту, обороты страховых и банковских учреждений, обороты казино и игровых автоматов, поскольку они по своему экономическому содержанию как таковыми льготами не являются. Экспорт облагается по нулевой ставке в целях избежания двойного налогообложения, а освобождение от НДС банков, страховых организаций, игровых автоматов и казино связано с тем, что они уплачивают по повышенной ставке налог на прибыль. В результате фильтрации получим потери бюджета от льгот в первом полугодии 1999 г. в 3 672 млн руб., то есть 66% от поступившего в бюджет налога, что по-прежнему представляет собой достаточно существенную цифру.
На основании вышеперечисленного считаем целесообразным сокращение ряда льгот, в том числе носящих мнимую социальную направленность, до минимума, особенно принимая во внимание то, что пользуется каждой из них не более 1% плательщиков налога. Такое количество выгодоприобретателей (повторимся, что выгодность льгот можно подвергнуть сомнению) не оправдывает столь огромные потери бюджета наряду с захламлением налогового законодательства и нарушением действия механизма НДС.
Пользуясь опытом западных стран, предлагаем заменить ряд льгот социальной направленности в виде полного освобождения от налога, в частности льготы, оговариваемые подпунктами л, н, п, у, ф пункта 12 Инструкции №39 ГНС РФ, обложением по пониженной ставке (10%). Эта мера позволит не только уменьшить потери бюджета, но и сделает организации, реализующие вышеперечисленные товары, работы и услуги, плательщиками НДС, то есть предоставит им право на возмещение сумм налога, уплаченных поставщикам, и избавит от необходимости включать эти суммы в себестоимость. Полностью предлагается отменить льготы, устанавливаемые следующими подпунктами пункта 12 Инструкции № 39 ГНС РФ: в, г, з, м, с, т, х, ч, щ, ы, ю. В совокупности вышеперечисленные меры могли бы сократить потери от льгот по НДС до 30-35% суммы полученного налога. Так, по данным первого полугодия 1999 г. за счет такого сокращения льгот могло быть дополнительно получено около 1500 млн руб.
Очевидно, что отмена льгот, имеющих социальную направленность, вызовет широкий протест общественности, в связи с чем может быть целесообразно ввести систему прямого субсидирования малодоходных слоев граждан (например, дифференциация тарифов на жилищные, коммунальные, транспортные, образовательные и медицинские услуги) в совокупности с более эффективной системой стимулирования через подоходное налогообложение. В данной ситуации важно понять, что любые льготы по НДС, в том числе и социальные, связаны с существенными потерями не только для бюджета, но и для общества, и отмена большинства из них должна сделать возможным уменьшение налоговой нагрузки на население за счет понижения ставок налога. К сожалению, вторая часть Налогового кодекса РФ, вступающая в силу с 1 января 2001 г., не содержит практически никаких прогрессивных изменений относительно льгот по НДС. Список льгот остается приблизительно аналогичным действующему до сих пор, лишь небольшая часть из них переведена под обложение по нулевой ставке. Таким образом, вопрос реформирования концепции взимания НДС в направлении расширения налоговой базы за счет сокращения льгот по-прежнему остается не решенным.

Дата добавления: 2015-07-17