Миссия местного самоуправления

Современная проблематика управления, в том числе общественно-территориального (муниципального), осложняется тем, что по отношению к общественно-территориальной системе могут одновременно выстраиваться конкурирующие фокусы управления, осуществляться перехват управления, инициироваться «кризис управления». В последнее время дискутируются вопросы введения «внешнего управления» по отношению к муниципальным образованиям, которых не справились с управлением. Но эту проблему нельзя обсуждать только как аппаратную, как передачу полномочий из одного органа в другой. Это не решит проблему построения позиции муниципального управления. По отношению к слабой позиции муниципального управления позиция «внешнего управления» может выстроиться не в форме «антикризисного управляющего», а в виде доминирования экстерриториальных целей, которые захватывают территориальные ресурсы: других интересантов – вертикально-интегрированных холдингов, «московского капитала», «коридоров развития», аутсорсинга и пр.

Само по себе наличие внешних целей по отношению к территории и реализация их на территории муниципального образования не является угрозой. Угрожающей эта ситуация становится в том случае, если у общественно-территориальной системы нет собственных целей. Внешние цели превращают территорию в материальный ресурс своей деятельности. Собственные территориальные цели приводят к капитализации территории (наращиванию всех видов капитала – финансового, человеческого, символического и т.д.). В этом общественно-территориальном целеполагании и собирании общественно-территориальной целостности и состоит миссия местного самоуправления. В противном случае потенциал территории России и ее общества будут исчерпаны в качестве ресурса внешними центрами управления.

Главный дефицит муниципальных образований – это дефицит целей. Именно в этом парадокс сегодняшней России – это одна из богатейших по природным запасам и по общему интеллектуально-культурному уровню страна. А по экономическим показателям она соответствует развивающимся странам.

Что такое территориальное планирование

Ответ на вопрос, что такое территориальное планирование, зависит от целей, в контексте которых строится понятие. Цель данного раздела учебного пособия – построить такое представление о территориальном планировании, в котором есть позиция муниципального управления. Поэтому, в данном разделе дано не описательное представление того, что сейчас реализуется как территориальное планирование. Развернуты нормативные представления о том, что должно реализовываться как территориальное планирование в системе муниципального управления.

Территориальное планирование – это процесс, который включает:

– постановку целей по отношению к общественно-территориальной целостности (территории, поселению, городу), которые определяют направленность территориальных изменений;

– построение «онтологической картины будущего» - соответствующей целям профессиональной модели территориальной системы в будущем («схемы территориального планирования»);

– построение последовательности ресурсно обеспеченных действий (мероприятий), с помощью которых эта модель будет реализована (программы реализации).

Кооперативная структура территориального планирования

Согласно Градостроительному кодексу положение о территориальном планировании муниципального образования должно включать в себя цели и задачи территориального планирования. Технология территориального планирования сложилась в эпоху директивного государственного целеполагания. И производство документов территориального планирования было организовано как массовое. «Типовое» проектирование – не причина однообразной среды городов, а следствие реализации целей, которые были едины для всей территории страны. Генеральные планы городов были массовым продуктом, как обувь фабрики «Скороход». При этом в советское время у людей была возможность пойти в ателье или к «частнику» и сделать индивидуальный заказ. Человек имел возможность пошить обувь на заказ, мог выйти в позицию заказчика, в которой он заказывает индивидуальную услугу в соответствии с его целями, потребностями и материальными возможностями. По отношению к генпланам у социалистических городов такой возможности не было[83].

Сейчас Градостроительный кодекс предоставил муниципальному управлению статус и функции Заказчика документов территориального планирования. Содержательное наполнение этих функций, освоение муниципалитетами функции заказчика – условие развития деятельности территориального планирования.

Позиция муниципального управления в кооперации реализуется:

– в постановке целей управления территориальными процессами;

– в выработке рамочных требований (контуров, принципов) к результату деятельности профессионалов – к «схеме территориального планирования», как к одному из инструментов управления территориальными процессами;

– в организации кооперации;

– в правовом и организационном обеспечении реализации документа территориального планирования.

Позиция профессионального планировщика реализуется:

– в разработке профессионального содержания схемы территориального планирования с учетом целей управления территорией, идеальных моделей, нормативных требований и профессиональных знаний;

– в коррекции целей управления территорий из позиции профессионального знания.

Рамки целеполагания профессионала:

– Планировочные ограничения.

– «Ресурсы» в экономгеографическом понимании.

– Ресурсы градостроительной деятельности.

– Идеальные модели, принципы и концепции развития. Например, идеальное представление о «постиндустриальном городе», о качестве городской среды, принцип устойчивого развития и т.д.

– Градостроительные проблемы: расхождение между идеальным и реальным состоянием инженерных инфраструктур, нормативным и реальным состоянием жилого фонда и т.п.

– Действующие санитарные и гигиенические нормативы и «экологические проблемы», как расхождения между нормативным и реальным состоянием.

– Эталоны, образцы, прототипы проектных решений и т.д.

Таким образом, квалификация профессионала-планировщика состоит в том, чтобы построить идеальную модель наилучшего состояния территориальной/городской системы, исходя из градостроительных норм и правил, закономерностей градостроительного развития.

Позиция «пользователя». Это позиции, которые имеют собственные проекты и обеспечивают разворачивание на территории процессов деятельности и своей деятельностью захватывают материал территории. Это позиции, деятельность которых изменяет и преобразует территорию. В пределе – это позиции, которые создают территорию как материальное воплощение результатов деятельности. Они держатели целей и ресурсов деятельностей на территории. Они имеют собственные деятельностные объективные представления («схемы») территории. Эти деятельностные схемы территории объективны по факту: они подтверждаются реализацией целей. Держатели территориальных целей и ресурсов деятельности должны начать пользоваться «Схемой территориального планирования» – иными словами, на ней полагать цели деятельности. Таким образом, реализация «документа территориального планирования», материальное воплощение «картины будущего» в действительность происходит в процессах пользования. Позиция пользователя участвует в территориальном планировании, оценивая реалистичность, задавая действительность реализации документа территориального планирования. Агенты деятельности, которые осуществляют территориальные изменения, должны быть включены в кооперацию территориального планирования, «встать на позицию» пользователя документа территориального планирования.

Позиция пользователя задает требования к инфраструктурам деятельности, в том числе к инфраструктурам реализации документа территориального планирования.

Позиция «потребителя» – жители территории/поселения, горожане, трудящиеся, представители бизнеса, производства, посетители и пр., которые обеспечивают процессы потребления на территории. Несмотря на некоторую непривычность использования термина «потребитель» по отношению к территории, он точно отражает суть дела. Как производство товара или услуги сегодня не может существовать без потребителя, который выбирает именно этот товар, поддерживая тем самым производство, так и житель территории/города поддерживает поселение своим решением жить именно в этом месте, трудящийся – довольствоваться предложением на территориальном рынке труда, посетитель – выбрать именно эту территорию для временного пребывания. Позиция «потребителя» в кооперации территориального планирования задает территорию как конструкцию потребительских качеств.

Позиция «потребителя» дифференцируется на «типы потребителей». Каждый «тип» задает определенное качество территории. Например, тип «житель» – качество территории в аспекте условий воспроизводства жизни, тип «трудящийся» – качество территориального рынка труда и т.д.

Обратите внимание на то, что представители бизнеса и промышленности могут занимать как позицию потребителя, так и позицию пользователя. Позицию потребителя они занимают тогда, когда фиксируют требования к качеству городской/территориальной среды для воспроизводства деятельности. Позицию пользователя они занимают тогда, когда у них есть собственные проекты, которые создают другое качество среды и их нужно втянуть в процесс территориального планирования, чтобы, во-первых, учесть их проектные намерения, и, во-вторых, чтобы они принимали решения на схеме территориального планирования.

Как отдельную нужно выделять позицию территориальной самоорганизации. Эта позиция по отношению к задачам территориального планирования объединяет «пользователя» и «потребителя». Как позиция «пользователя» (агента деятельности) она формирует механизмы вос/производства жизни/деятельности. Как позиция «потребителя» – включается в процессы воспроизводства/производства. Территориальная хозяйственная самоорганизация[84], потребительская кооперация, воспроизводство культуры как «образа жизни», постиндустриальные схемы производства – эти организованности формируют условия деятельности, человеческий капитал деятельности и потребителя продуктов деятельности.

Позиция политика. Территориальное планирование – это всегда политика. Полагание целого, на реализацию которого должны быть направлены общественные ресурсы, это политическое действие. Политическое пространство, в котором возможно построение политики территориального планирования, задается наличием нескольких (минимум двух) конкурирующих версий целого («картин будущего») общественно-территориальной системы и конкурентных направлений использования одних и тех же территориальных ресурсов. Множатся факты, когда документ территориального планирования, разработанный при одном составе муниципального управления, отвергался новым, пришедшим на смену составом. Новые муниципальные управляющие вносили существенные коррективы, а если откорректировать невозможно, заказывали новый документ. Поэтому в кооперацию территориального планирования необходимо включать позицию политика.

Политические позиции в территориальном планировании создают пространство коммуникации и дискуссии по отношению к разным направлениям изменений общественно-территориальной системы. И муниципальный управляющий должен знать, какими оппозициями задается плацдарм политического взаимодействия. Постсоветское общество в целом, и муниципальный управляющий, в частности, должны осваивать культуру политической коммуникации – культуру, предполагающую, что есть другая позиция, и она имеет право на существование.

Таким образом, территориальное планирование – это деятельностная кооперация вышеозначенных позиций. Далее будет показано, что построение такой кооперации для задач территориального планирования муниципального образования – одна из составляющих построения системы муниципального управления.

Рисунок 5.1.2. Кооперативная структура процесса территориального планирования

Дата добавления: 2015-07-18