Забезпечення прозорості власності щодо ЗМІ та запобігання концентрації ЗМІ: стандарти ЄС та Ради Європи

КИЇВ – 2007

ЗМІСТ

1. Вступ……………………………………………………………………………………..
2. Забезпечення прозорості власності щодо ЗМІ та запобігання концентрації ЗМІ: стандарти ЄС та Ради Європи.........................................................................................
3. Визначення домінуючого становища на ринку.............................................................
4. Поняття контролю за діяльністю суб’єкта господарювання та поняття пов’язаних осіб......................................................................................................................................
5. Обмеження часток іноземних власників у статутному капіталі ЗМІ..........................
6. Способи забезпечення прозорості власності на ЗМІ в країнах Європи......................
7. Механізми запобігання концентрації ЗМІ в країнах Європи.......................................
8. Висновки і пропозиції......................................................................................................

Створення цієї публікації стало можливим завдяки підтримці Міжнародного фонду "Відродження" та Офісу з питань демократичних і соціальних перетворень, Бюро по країнах Європи та ННД Агентства США з міжнародного розвитку в рамках Контракту № 121-A-00-03-00004-00 з Інтерньюз Нетворк. Висловлені тут погляди належать авторам та необов’язково відображають точку зору Агентства США з міжнародного розвитку або Міжнародного фонду "Відродження"

МІЖНАРОДНИЙ ФОНД „ВІДРОДЖЕННЯ”	АГЕНТСТВО З МІЖНАРОДНОГО РОЗВИТКУ США

Запобігання концентрації ЗМІ та забезпечення прозорості відносин власності щодо ЗМІ: досвід країн Європи та пропозиції для України

Вступ

Стаття 10 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод закріплює право кожного на свободу вираження поглядів, що включає свободу дотримуватись своїх поглядів, одержувати та передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Втілення цього положення в життя, серед іншого, передбачає існування широкого спектру незалежних і автономних ЗМІ, які відображають розмаїття поглядів та думок.

Одним з прямих наслідків розвитку телекомунікаційних технологій та глобалізації ринку послуг стала концентрація власності у сфері ЗМІ. Загалом вважається, що концентрація ЗМІ не сприяє забезпеченню плюралістичності ЗМІ. По-перше, злиття компаній часто передбачає скорочення витрат і, відповідно, персоналу, що створює загрозу для редакційної свободи. По-друге, концентрація може створити передумови для закриття ринку для інших учасників, і, відповідно, виникнення на ринку монополій та олігополій. Зрештою, концентрація ЗМІ дозволяє їхнім власникам активно впливати на суспільну думку (як через політичні, так і економічні інструменти). Саме тому створення певних механізмів обмеження концентрації власності щодо ЗМІ цілком відповідає положенням частини другої статті 10 Європейської конвенції, яка дозволяє обмежувати здійснення свобод формальностями, умовами, обмеженнями або санкціями, які є необхідними у демократичному суспільстві. Запобігання надмірній концентрації ЗМІ неодмінно передбачає встановлення реальних власників ЗМІ, зв’язків між різними суб’єктами ринку – адже без відповідної інформації застосування норм конкурентного законодавства суттєво ускладнюється. Саме тому, поряд з рекомендаціями щодо запобігання концентрації ЗМІ, в ряді документів Ради Європи рекомендується забезпечувати прозорість власності стосовно ЗМІ.

На сьогодні законодавство більшості країн Європи так чи інакше забезпечує прозорість власності на засоби масової інформації. Як мінімум, на законодавчому рівні забезпечується доступ зацікавлених суб’єктів до даних реєстрів підприємств та організацій; інформацію про структуру власності багатьох ЗМІ, створених у формі акціонерних компаній, можна отримати із фінансових звітів, оприлюднення яких передбачено законодавством про цінні папери та фондовий ринок. Ряд країн Східної Європи пішли у напрямі забезпечення прозорості ЗМІ ще далі, передбачивши обов’язковість оприлюднення інформації про структуру власності ЗМІ не лише в офіційних виданнях, але і в своєму ефірі або на сторінках власних газет. Аналогічні процеси відбуваються і в сфері регулювання концентрації ЗМІ – на сьогодні лише в поодиноких країнах Європи концентрація ЗМІ регулюється загальними положеннями антимонопольного законодавства, в той час як у переважній більшості інших країн запроваджено механізми запобігання вертикальній, горизонтальній або перехресній концентрації саме для медійного ринку.

Оскільки процес концентрації ЗМІ протягом останніх років стає пан-європейським явищем, впровадження механізмів забезпечення прозорості власності щодо ЗМІ та запобігання їх надмірній концентрації набуває для України вагомого значення.

Забезпечення прозорості власності щодо ЗМІ та запобігання концентрації ЗМІ: стандарти ЄС та Ради Європи

Основою політики Ради Європи щодо забезпечення прозорості власності на ЗМІ та запобігання надмірній концентрації в медійній сфері є два документи – вже згадувана Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод (стаття 10) і Європейська конвенція про транскордонне телебачення. Так, стаття 10-біс Європейської конвенції про транскордонне телебачення вимагає від сторін-учасників Конвенції „всіма можливими засобами виключити можливість порушення плюралізму засобів масової інформації стосовно програмних послуг, що транслюються або ретранслюються мовником, фізичною або юридичною особою, що підпадає під юрисдикцію даного Учасника Конвенції”. Стаття 6 цієї ж Конвенції передбачає, що інформація про телерадіомовника має надаватись компетентним органам учасників Конвенції, що забезпечують трансляцію, на їх вимогу, і як мінімум має включати ім’я, найменування, місце проживання/місцезнаходження, статус мовника, структуру, цілі і порядок фінансування програм, які транслюватимуться мовником або які він має намір транслювати.

На базі положень цих документів Радою Європи було напрацьовано ряд рекомендацій щодо забезпечення прозорості ЗМІ та обмеження концентрації в медійній сфері.

Серед таких рекомендацій насамперед слід відзначити Рекомендацію № R (94) 13 від 22 листопада 1994 року Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам „Про заходи забезпечення прозорості засобів масової інформації”, яка закріпила 6 основних принципів забезпечення прозорості ЗМІ: 1) доступ суспільства до інформації про ЗМІ; 2) обмін інформацією щодо прозорості ЗМІ між органами влади держав; 3) розкриття інформації під час видачі ліцензії на право мовлення; 4) розкриття інформації органам регулювання у сфері телебачення і радіомовлення після видачі ліцензії; 5) закріплення в законодавстві повноважень органів, відповідальних за забезпечення прозорості ЗМІ; 6) закріплення в національному законодавстві положень, що зобов’язують друковані ЗМІ розкривати певні дані у відносно широкому діапазоні та з достатнім рівнем деталізації змісту таких даних. Більш детально зміст цих принципів розкрито у Таблиці 1.

Таблиця 1. Шість принципів забезпечення прозорості ЗМІ

Принципи	Зміст
Принцип 1. Доступ суспільства до інформації про ЗМІ	· члени суспільства повинні мати доступ до певної основної інформації про ЗМІ з тим, щоб мати можливість скласти власну думку для оцінки інформації, ідей та поглядів, що поширюються ЗМІ · забезпечення доступу суспільства до такої інформації має здійснюватись з дотриманням балансу між забезпеченням прозорості власності щодо ЗМІ та принципом свободи торгівлі і промисловості, захисту даних і комерційної таємниці, конфіденційності джерел інформації ЗМІ та редакційної таємниці
Принцип 2. Обмін інформацією щодо прозорості ЗМІ між органами влади держав	· органи влади, які збирають дані щодо прозорості ЗМІ, повинні мати право передавати такі дані аналогічним органам інших держав-членів в межах, визначених національним законодавством та міжнародними договорами, учасниками яких є обидві держави · передача відповідної інформації повинна надаватись органам влади інших країн за наявності прямої або очевидної згоди осіб, яких вона стосується, підстави такої передачі мають визначатись у законі, а надання інформації – здійснюватись на підставі офіційних запитів, в яких вказано причини запиту · передача інформації має здійснюватись з урахуванням положень Конвенції про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру від 28 січня 1981 року та положень Європейської конвенції про отримання за кордоном інформації та свідчень адміністративного характеру від 15 березня 1978 року.
Принцип 3. Розкриття інформації в процесі ліцензування	· національне законодавство може включати положення, які зобов’язують претендентів на отримання ліцензії на право мовлення, надавати органам ліцензування широкий, але конкретизований перелік даних, який може включати три категорії інформації: 1) інформація про осіб та органи, які є учасниками відповідної компанії та ступінь їхньої участі (що може включати імена, найменування, адресу/місцезнаходження, організаційно-правову форму/національність/професію, фінансовий стан, персональний склад керівних органів, угоду про засади розподілу капіталу, гарантії поіменної реєстрації акцій, форма внесків (майно, кошти, нематеріальні активи), інформацію про осіб, які, хоча і мають незначні частки у статутному капіталі, однак можуть суттєво впливати на діяльність мовника через найнятий персонал, закуплене устаткування, нематеріальні внески у формі виробництва програм); 2) інформація про характер і ступінь зацікавленості таких осіб і органів в інших ЗМІ або підприємствах ЗМІ, у тому числі про інтереси в інших секторах економіки (розкриття інформації про інвестиції в інші ЗМІ, капіталовкладення в інші медійні галузі або капіталовкладення, які дозволяють впливати на діяльність інших ЗМІ (рекламні компанії, компанії, що здійснюють виробництво програм або їх розповсюдження); 3) інформація про інших осіб і органи, які імовірно можуть здійснювати суттєвий вплив на програмну політику компанії мовлення шляхом надання їй певних ресурсів (інформація про заплановані джерела фінансування (аналіз такої інформації дозволяє говорити про фінансову життєздатність компанії), інформація про джерела закупівлі технічних засобів, оплати праці штату, інформація про постачальників суттєвих пакетів програм, інформація про ділові стосунки учасників або компанії в цілому з іншими компаніями, що працюють в інших галузях тощо)
Принцип 4. Розкриття інформації після отримання ліцензії	· прозорість власності може бути забезпечена шляхом закріплення в законодавстві положень, які покладають на мовників обов’язки надання органам ліцензування інформації про зміну даних, що надавались на етапі подання документів для отримання ліцензії на право мовлення, у тому числі – інформації, покликаної забезпечити прозорість власності
Принцип 5. Закріплення в законодавстві повноважень органів, відповідальних за забезпечення прозорості ЗМІ	· завдання і повноваження органів, що здійснюють контроль за прозорістю власності ЗМІ, мають бути чітко визначені в законодавстві · відповідні органи мають бути наділені повноваженнями і засобами, необхідними для здійснення покладених завдань, при цьому мають дотримуватись права і законні інтереси мовників · у разі необхідності відповідні органи повинні мати можливість використовувати допомогу інших органів і служб, а також залучати експертів · органи, які на етапі ліцензування отримують від мовників інформацію, покликану забезпечити прозорість власності, можуть надавати частину такої інформації певним сегментам суспільства, якщо консультування з ними може бути необхідною для виконання їхніх обов’язків
Принцип 6. закріплення в національному законодавстві положень, що зобов’язують друковані ЗМІ розкривати певні дані у відносно широкому діапазоні та з достатнім рівнем деталізації змісту таких даних	· прозорість друкованих ЗМІ може бути забезпечена шляхом закріплення у національному законодавстві положень, які зобов’язуватимуть власників ЗМІ розкривати певні дані у достатньо широкому обсязі та з достатнім рівнем деталізації змісту таких даних: 1) дані, які характеризують осіб або органи, які є учасниками видавничої компанії та ступінь участі таких осіб у такій компанії; 2) дані про інтереси видавничої компанії та її учасників в інших ЗМІ; 3) дані про осіб, які імовірно можуть здійснювати суттєвий вплив на редакційну політику друкованих ЗМІ; 4) дані про політичну орієнтацію ЗМІ; 5) дані про фінансові результати видавця і про розповсюдження його продукції.
Джерело: Рекомендація № R (94) 13 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам „Про заходи забезпечення прозорості засобів масової інформації” (прийнята Комітетом Міністрів 22 грудня 1994 року на 521-й сесії заступників міністрів)

В Рекомендації R (99) 1 Комітету Міністрів Ради Європи про заходи щодо сприяння плюралізму ЗМІ від 19.01.1999 р. країнам-учасницям Ради Європи рекомендовано вжити низку заходів, спрямованих на запобігання концентрації ЗМІ: 1) розглянути питання про впровадження законодавства, яке має на меті запобігти або протидіяти концентрації, що може загрожувати плюралізму ЗМІ на національному, регіональному та місцевому рівнях; 2) вивчити можливість встановлення порогів, спрямованих на обмеження впливу однієї компанії або групи в одному або декількох секторах ЗМІ, які б враховували, наприклад, максимальну кількість користувачів або ж базувались на прибутках/доходах відповідних компаній (у той же час, в процесі вивчення можливості встановлення згаданих бар’єрів державам-учасникам рекомендовано зважати на розмір медіа-ринку та рівень доступних на ньому ресурсів); 3) відмовитись від подальшого надання ліцензій на право мовлення компаніям, частка яких на ринку вже досягла максимального дозволеного рівня; 4) розглянути можливість створення спеціальних керівних органів у сфері ЗМІ, наділених повноваженнями протидіяти злиттю чи іншим операціям концентрації, що загрожують плюралізму ЗМІ, або надати відповідні повноваження вже створеним органам регулювання телебачення і радіомовлення; 5) привернути увагу антимонопольних органів держав-учасників до проблем забезпечення плюралізму ЗМІ в процесі розгляду угод про злиття або інших операцій, пов’язаних з концентрацією в секторі ЗМІ; 6) розглянути питання про вжиття конкретних заходів у випадку, коли вертикальна інтеграція (контроль за ключовими елементами виробництва, мовлення, поширення й відповідна діяльність однієї компанії або групи) може бути шкідливою для плюралізму ЗМІ.

Ряд положень, закріплених у цій Рекомендації, було розвинуто також в Рекомендації Комітету Міністрів державам-членам щодо плюралізму медіа та розмаїття медіа-контенту Rec(2007)2 від 31 січня 2007 року та Декларації Комітету Міністрів про захист ролі медіа в демократії в контексті концентрації ЗМІ від 31.01.2007 р.

Положеннями цих документів країнам-членам Ради Європи рекомендовано: 1) розглянути питання про затвердження правил, спрямованих на обмеження впливу, який окрема особа, компанія або група можуть мати в одному або кількох медіа-секторах, а також про гарантування достатньої кількості різноманітних засобів масової інформації; 2) забезпечити доступ суспільства до таких видів інформації про існуючі ЗМІ як інформація про фізичних чи юридичних осіб, що беруть участь у структурі ЗМІ, та про характер і обсяг відповідної участі цих осіб або органів у відповідній структурі, і, якщо можливо, про кінцевих бенефіціарів такої участі; інформація про характер та обсяг участі, яку мають зазначені вище особи та органи в інших ЗМІ або в медіа компаніях, навіть в інших секторах економіки; інформація про інших осіб, які можуть здійснювати значний вплив на програмну політику або редакційну політику; інформація про заходи підтримки, надані ЗМІ; інформація про процедуру, яка застосовується стосовно права на відповідь або оскарження; 3) провести розмежування між здійсненням контролю над ЗМІ та прийняттям рішень стосовно контенту ЗМІ та здійсненням політичної влади або впливу; 4) запровадити такі регулятивні засоби з метою гарантування повної прозорості медіа власності, якщо це можливо та враховуючи характеристики кожного ринку ЗМІ, з тим, щоб запобігти такому рівню медіа концентрації, який міг би становити ризик демократії чи ролі ЗМІ в демократичних процесах; 5) забезпечити належне оснащення і фінансування суспільних ЗМІ, які можуть зробити внесок у врівноваження ризику зловживання можливостями ЗМІ в ситуації сильної медіа концентрації; 6) заохочувати розвиток некомерційних ЗМІ, що може стати ще одним шляхом для підтримки розмаїття незалежних каналів для поширення інформації та вираження думок, особливо для тих соціальних груп, на яких рідко зосереджуються “звичайні” ЗМІ.

Як і в Рекомендації № R (99) 1, в Рекомендації Rес(2007)2 Комітет Міністрів Ради Європи наголосив на необхідності запровадження порогів медіа-концентрації, однак цього разу увагу країн-членів було також привернуто до проблем горизонтальної концентрації – згідно з Рекомендацією, правила, спрямовані на обмеження впливу одного суб’єкта в одному або декількох медійних секторах повинні враховувати явища не лише вертикальної, але і горизонтальної інтеграції, під якою розуміється злиття компаній одного рівня діяльності. Крім того, увагу країн-членів також було звернуто на необхідність періодичного перегляду встановлених законодавством порогів концентрації з урахуванням реалій технологічного, економічного та соціального розвитку з тим, щоб обмеження концентрації не перешкоджали запровадженню інновацій у сфері ЗМІ.

Що ж стосується забезпечення прозорості власності та обмеження концентрації медіа-власності на теренах Євросоюзу, то на сьогоднішній день органами Євросоюзу не було ухвалено жодного спеціального правового акту у відповідній сфері, що зумовлено неможливістю визначення спільних для всього Євросоюзу підходів до „вимірювання” концентрації на ринку ЗМІ. Протягом 1990-х років Європейською Комісією було розроблено ряд документів, спрямованих на обмеження концентрації в медійному секторі, проте всі вони були заблоковані державами-членами. Серед них зокрема, – Зелена книга щодо плюралізму медіа та медіа-концентрації (1992 р.). У той же час, у зв’язку з негативним впливом концентрації на плюралізм ЗМІ, який спостерігається в окремих країнах Євросоюзу (приміром, в Італії), ініціювання пропозицій щодо обмеження концентрації ЗМІ не припиняється. Так, у 4 вересня 2003 року Європарламентом було схвалено резолюцію про телебачення без кордонів, у якій наголошувалось на необхідності: 1) забезпечення в процесі доопрацювання нової редакції Директиви про транскордонне телебачення балансу між комерційними інтересами мовників та інтересами суспільства у вільному отриманні різноманіття інформації, 2) забезпечення плюралізму медіа в процесі горизонтальної та вертикальної концентрації ЗМІ, 3) включення до нової Директиви про транскордонне телебачення положень, які обмежуватимуть концентрацію медіа-власності і, серед іншого, встановлюватимуть пороги концентрації (п. 36-42 Резолюції). Також у квітні 2004 року Європарламентом було підготовлено Звіт про ризики порушення в ЄС і, зокрема, в Італії свободи вираження поглядів та права на інформацію. Проте, у зв’язку з численними дискусіями держав-членів ЄС навколо нової редакції Директиви про транскордонне телебачення, жодна з цих пропозицій поки що не знайшла закріплення в законодавстві Євросоюзу.

Відповідно, основними документами, які регламентують концентрацію ЗМІ в ЄС є положення статей 85-89 Договору про ЄС, а також Регламент Ради ЄС 139/2004 від 20 січня 2004 року про контроль за концентрацією підприємств (Регламент ЄС про злиття), прийнятий у розвиток положень статей 85-89 Договору про ЄС. Обидва нормативно-правові акти не розглядають медійний ринок як особливий ринок і поширюють на нього ті ж концентраційні обмеження, які встановлено і для інших галузей економіки.

Дата добавления: 2015-10-31