Глава 2. Анализ деятельности органов исполнительной власти по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних в городе Москве

Правовые основы деятельности органов исполнительной власти по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних (на примере Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав)

Право является эффективным регулятором социального развития, всех общественных отношений, включая те, которые складываются в сфере предупреждения преступности. Правовое регулирование упорядочивает, вводит в правовое русло процессы предупреждения преступности, обеспечивает гарантии прав и свобод человека, оптимальное сочетание прав и интересов личности, общества и государства. Бороться с преступностью можно лишь на правовом поле, иначе беспредел, вседозволенность, нарушение прав личности и другие издержки.

Криминологическая профилактика в соответствии с ее комплексным характером осуществляется множеством субъектов (государственных и негосударственных, специализированных и неспециализированных), представляющих собой целостную систему.

Система субъектов профилактики[18] представляет собой совокупность органов и организаций, деятельность которых полностью или в определенной части связана с решением задач предупреждения преступлений. Здесь должны быть названы органы, представляющие все ветви государственной власти, а также общественные институты и негосударственные структуры, обладающие профилактическим потенциалом.

Органы законодательной власти в роли субъектов профилактики должны обеспечить формирование правовой базы предупреждения преступлений. Органы судебной власти имеют прямое отношение к решению задач профилактики преступлений. Предупреждение преступности осуществляется судами не только путем уголовного, но и административного, а также гражданского судопроизводства.

Органы исполнительной власти составляют важнейшие элементы системы профилактики преступлений. Они призваны осуществлять контроль за исполнением законодательства, и поэтому предупреждение правонарушений отнюдь не является чуждой для них сферой деятельности. Кроме того, в их структуру входят контролирующие и правоохранительные (за исключением прокуратуры) органы, непосредственно выполняющие обязанности по выявлению правонарушений и реагированию на них, устранению их причин и условий. Президент РФ, Правительство РФ, большинство федеральных министерств и ведомств, администрация и правительства субъектов РФ и органы специальной компетенции составляют костяк специализированной системы профилактики; для них предупреждение преступлений является одной из основных функций (органов внутренних дел, налоговой полиции, ФСБ, таможенной службы и др.). Возможности реализации профилактического потенциала органов исполнительной власти в значительной мере зависят от точности определения их правового статуса и степени осознания ими своего места и роли в предупреждении преступлений.

Фундаментальное значение для правового регулирования мер предупреждения преступности имеет ряд положений Конституция Российской Федерации[19]. В статье 2 Конституции закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Отсюда устанавливается обязанность государства по их соблюдению и защите. Детализация в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные в ней гарантии их осуществления, средства защиты, допустимые ограничения устанавливают статус личности, из которого должны исходить все государственные и общественные органы, в том числе осуществляющие деятельность по предупреждению преступлений. В частности, при проведении профилактической работы недопустимо умаление достоинства личности (ст. 21), никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35). Для организации и осуществления профилактики основополагающее значение имеет ст. 52 Конституции РФ, согласно которой права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, а государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Важные положения об охране прав личности содержатся в ряде правовых актов, Признанных Россией: Всеобщей декларацией прав человека, Руководящих принципах в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, Международном пакте о гражданских и политических правах, Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью. Анализ этих документов позволяет выявить главные принципы на которых должна строить предупредительная работа: законность, гуманность, справедливость, демократизм, научная обоснованность.

Правовой основой предупредительной работы для правоохранительных органов служат федеральные законы и другие нормативные правовые акты, определяющие их функции и полномочия.

Значение уголовного права для правового регулирования предупреждения преступности заключается в том, что его нормами очерчен круг деяний, совершение которых карается уголовным законом. Оно устанавливает определенный режим для осужденных, а также порядок освобождения от уголовной ответственности и наказания. Существенными элементами этого режима являются правоограничения для указанных лиц, которые служат основанием для предупредительной работы. Важное значение имеют положения закона о необходимой обороне, о добровольном отказе от совершения преступления, о применении принудительных мер медицинского характера к алкоголикам и наркоманам.

Значение уголовно-процессуального законодательства для правового регулирован предупреждения преступлений определяется прежде всего тем, что оно обязывает органы дознания, следователя, прокурора, а также суд принимать по уголовным делам меры для выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений путем внесения представлений, частных определений.

Что касается уголовно-исполнительного права, то весь процесс исполнения наказаний направлен на предупреждение преступности, рецидива преступлений. В этой связи особое значение имеют нормы закона, устанавливающие порядок освобождения из мест лишения свободы, трудовое и бытовое устройство освобожденных, цели, основания и порядок наблюдения за ними, административный надзор и ряд других.

Важную роль в правовом регулировании предупреждения преступлений играют нормы административного права, предусматривающие основания и порядок осуществления мер административного предупреждения, пресечения и наказания за совершение административных проступков. Заметную профилактическую функцию выполняют административно-правовые меры борьбы с пьянством, мелким хулиганством, проституцией, наркоманией, нарушениями порядка пребывания иногородних и иностранцев, организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий.

Характер сложной, многогранной предупредительной деятельности таков, что в ней находят применение нормы и других отраслей права. Это нормы гражданского, а также трудового, земельного, финансового и других отраслей права.

Главным нормативным актом, регулирующим деятельность органов власти по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних в Российской Федерации, является Федеральный Закон от 24 июня 1999 г.(ред. 14.10.2014) № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[20]. Применение этого закона на практике обеспечивается принятием на федеральном уровне специальных программ, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации. Так, например, 25 августа 2000 г. было принято постановление № 625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 годы», среди которых важное место занимает «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (2001-2002 годы)». Профилактические функции реализуют не только нормативные акты, направленные непосредственно на профилактику преступности несовершеннолетних, но и акты в сфере образования, социальной защиты, оказания медицинской и психологической помощи, трудоустройства. Традиционное общесоциальное предупредительное воздействие оказывают нормы уголовного права.

Учитывая, что в соответствии с Конституцией РФ (ст.72, ч.1, п.Б), обеспечение законности, правопорядка относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, на местном уровне принимаются законы и иные нормативные акты, регулирующие вопросы борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Нужно отметить, что законодательство многих субъектов Российской Федерации в этой сфере опережает развитие федерального законодательства, как по уровню затрагиваемых вопросов, так и по соответствию происходящим в обществе изменениям.

Какова складывающаяся на основании рассматриваемого Федерального Закона система борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Прежде всего, объектами мер ее воздействия являются несовершеннолетние, находящиеся в социально опасном положении вследствие безнадзорности, беспризорности, нахождения в обстановке, не соответствующей требованиям воспитания или содержания, а также вследствие совершения правонарушений или антиобщественных действий (ст.1 закона). Субъектами этой системы (ст.4 закона) являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы и учреждения социальной защиты населения, образования, по делам молодежи, здравоохранения, внутренних дел, опеки и попечительства и службы занятости. Несколько слов необходимо уделить каждому из этих названных субъектов профилактики.

Для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних создана и активно работает Правительственная Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Постановление от 6 мая 2006 г. N 272 «О правительственной Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Комиссия) является координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Основными задачами Комиссии являются:

а) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанной с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;

б) выработка согласованных подходов к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;

в) выработка предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, а также организационно-методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере;

г) организация проведения на федеральном уровне межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем, связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также с защитой их прав;

д) информирование Правительства Российской Федерации о деятельности Комиссии, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, об адекватности и эффективности мер, принимаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере деятельности.

Комиссия для выполнения возложенных на нее задач осуществляет следующие функции:

а) принимает участие в разработке и проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов и федеральных целевых программ, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции Комиссии;

б) изучает деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанную с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, информирует в установленном порядке руководителей указанных органов исполнительной власти о необходимости принятия мер по устранению выявленных недостатков, осуществляет контроль за их устранением;

в) осуществляет подготовку информационно-аналитических материалов об организации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, а также о причинах, порождающих указанные безнадзорность и правонарушения, и при необходимости выезжает на места;

г) обобщает и распространяет положительный опыт работы органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

д) организует проведение комплексных межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, в том числе по выявлению несовершеннолетних и их семей, находящихся в социально опасном положении, и организации индивидуальной профилактической работы с ними, а также по привлечению к ответственности лиц, вовлекающих подростков в антиобщественную и преступную деятельность;

е) взаимодействует с общественными объединениями и иными организациями, а также со средствами массовой информации в решении проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;

ж) привлекает в установленном порядке должностных лиц и специалистов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научно-исследовательских и образовательных учреждений, общественных объединений и иных организаций для оказания практической помощи органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также для выработки предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию деятельности указанных органов и организаций, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защитой их прав;

з) осуществляет контроль за выполнением решений Комиссии.

Комиссия имеет право:

а) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций информацию по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

б) образовывать рабочие группы;

в) заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии, и принимать соответствующие решения;

г) привлекать при необходимости к работе Комиссии специалистов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научно-исследовательских и образовательных учреждений, общественных объединений и иных организаций.

Комиссия образуется в составе председателя, 2 заместителей председателя, членов Комиссии и ответственного секретаря. Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации и не должен превышать 26 человек (в ред. Постановления Правительства РФ от 08.01.2009 N 3).

Организация деятельности Комиссии осуществляется в соответствии с планом работы Комиссии. План работы составляется на год на основании поступивших предложений от членов Комиссии, рассматривается на заседании Комиссии и утверждается ее председателем.

Заседание Комиссии проводится под руководством председателя Комиссии либо его заместителя (по поручению председателя) не реже одного раза в полгода и считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины ее членов.

Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов, оформляются протоколами, которые подписываются председательствующим на заседании.

Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, представители которых входят в ее состав.

Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляется Министерством внутренних дел Российской Федерации. Комиссия имеет бланк со своим наименованием. Работа Комиссии регулируется нормативными документами:

1. Федеральный закон №120 "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24.06.1999 г.

2. Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав от 03.07.1967 г.

Вспомогательными элементами профилактики преступности несовершеннолетних являются органы опеки и попечительства и органы служб занятости. Эти элементы профилактики названы вспомогательными, так как их деятельность в профилактике носит преимущественно распорядительно-контрольный характер, не связанный с содержательной работой с несовершеннолетним и (или) его семьей.

Центральным органом, координирующим деятельность министерств и ведомств по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних, положение о которой было утверждено постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав».

В систему профилактики преступности несовершеннолетних также входит и прокуратура РФ, которая в соответствии со ст.1,8,10 и другими статьями Федерального Закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» во-первых, осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних, а во-вторых, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних.

Таким является общий обзор системы органов, осуществляющих профилактику преступности несовершеннолетних.

Чем еще регулируется деятельность органов власти по борьбе с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 217 утверждены правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием.

В области первоочередных мер законодательного регулирования государственной политики в отношении семьи и детства необходимо:

- Предусмотреть изменения в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[21] в части разработки механизма направления подростков в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей, а также внести изменения, предусмотрев обязательность работы с несовершеннолетними, оказавшимися в социально-опасном положении, в учреждениях органов социальной защиты (сегодня дети, совершившие административные правонарушения, остаются на улице, без помощи государства);

- Принять федеральный закон об основах государственной молодежной политики, предусматривающий формирование новых эффективных механизмов социализации детей и молодежи в условиях рыночных отношений;

- Вернуться к разработке законопроекта о профилактике насилия в семье и обществе;

- Разработать законодательную основу формирования ювенальной юстиции и введения института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации;

- Предусмотреть в Уголовном кодексе Российской Федерации повышение уголовной ответственности за нравственное растление, сексуальное совращение и эксплуатацию несовершеннолетних;

- Заключить международные договоры со странами СНГ по вопросам сотрудничества в области обеспечения прав беспризорных детей.

Таким образом, на сегодняшний день в России нет ни одной государственной структуры, ответственной за социально-психологическое состояние семьи. Между многочисленными ведомствами, занимающимися вопросами детей, отсутствует четко налаженная взаимосвязь. Нет какого-либо координационного центра, в обязанности которого входили бы разработка и осуществление стратегии деятельности государства в интересах детей.

Дата добавления: 2015-07-10