Тема 4: Конституционная регламентация референдума и избирательного права в государствах Европы.

В большинстве европейских конституций имеется институт референдума. К ним относятся конституции Греции, Ирландии, Италии, Албании, Молдовы, Польши, Словакии, Словении, Франции, Хорватии. В конституциях ряда государств используется выражение "всенародное голосование" (Австрия, Беларусь, Лихтенштейн, Люксембург, Венгрия, Латвия). Наряду с этим в отдельных конституциях встречаются такие термины, как "совещательный референдум" (Финляндия, Швеция), "народный опрос" (Австрия, Германия), "обязательный" и "факультативный" референдум (Швейцария).

По мнению монографии «Конституционное право государств Европы» под редакцией А.В. Ковачева, с овещательный (консультативный) референдум, характерный для скандинавской конституционной модели и упоминаемый конституциями Финляндии и Швеции, так же, как и обязательный, связан с выявлением воли избирателей. Однако вынесенное им решение не является обязательным для государственных органов, обладает исключительно моральной силой, содействуя выяснению преобладающей позиции избирателей по конкретному вопросу.

Народный опрос также представляет собой форму изучения общественного мнения рекомендательного характера. Однако иногда он может нести элемент обязательности. Например, согласно конституционным нормам ФРГ, в стране применяется два вида народного голосования: собственно референдум, имеющий обязывающий (решающий) характер, и народный опрос, который является по существу консультативным референдумом, однако влекущим определенные правовые последствия. Так, если референдум назначается для утверждения федерального закона, регулирующего новое деление федеральной территории, то народный опрос осуществляется с целью предварительного выяснения мнения населения заинтересованных территорий по предлагаемому федеральным законом изменению статуса отдельных земель или их частей. По результатам народного опроса конституцией предусмотрено принятие в течение двух лет федерального закона, учитывающего мнение граждан соответствующих территорий (ст. 29).

Обязательный (контрольный, решающий) референдум отличается от факультативного. Это различие заключается в том, что основания для его проведения четко определены конституцией и не предполагают каких-либо дополнительных условий. Иными словами, конституция в этом случае устанавливает, что решение по определенному кругу вопросов должно быть принято исключительно путем референдума.

Осуществление факультативного референдума предполагает определенные, зафиксированные конституцией условия, при наступлении которых он проводится. Например, для "запуска" процедуры референдума требуется предложение определенного числа депутатов парламента либо выдвижение народной инициативы по соответствующему вопросу. В ст. 140 Конституции Швейцарии ее присоединение к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам должно быть предметом обязательного референдума. Эта статья, озаглавленная "Обязательный референдум", содержит и другие конкретные вопросы, составляющие исчерпывающий перечень, по которым референдум обязателен, причем отсутствуют какие-либо дополнительные условия, которые могли бы потребоваться для его проведения.

В то же время ст. 141 "Факультативный референдум" предусматривает условия, необходимые для осуществления этого вида референдума. Так, для вынесения на народное голосование определенных международно-правовых договоров, в частности, являющихся бессрочными и не подлежащих денонсации, предусматривающих вступление в международные организации, вводящих многостороннюю унификацию права, необходимо выдвижение требования об этом 50 тысячами избирателей или восемью кантонами.

Согласно конституциям европейских государств участвовать в референдуме могут лица, наделенные активным избирательным правом. В случаях, когда условия приобретения активного избирательного права различаются в зависимости от вида представительного или иного выборного органа, общим правилом является предоставление права участия в референдуме лицам, которые имеют право избирать нижнюю палату парламента. Это обусловлено тем, что такое право распространяется на максимальное количество граждан. Конституционные формулы по этому вопросу различны. Наиболее часто встречаются общие формулировки, согласно которым правом участия в референдуме обладают граждане, имеющие избирательное право (право голоса) - конституции Беларуси, Венгрии, Литвы, Лихтенштейна, Македонии, Польши, Словении, Хорватии.

Нередко в конституциях имеется положение, что в голосовании на референдуме участвуют "избиратели, наделенные правом голоса" (Дания, Люксембург, Украина, Швеция), или граждане, включенные в избирательные списки (Армения, Молдова). Португальская конституция содержит норму о "гражданах, зарегистрированных в качестве избирателей". Конституции Австрии, ФРГ, Ирландии, Италии фиксируют положение о предоставлении права участия в референдуме гражданам, имеющим право избирать нижнюю палату парламента: Национальный Совет (Австрия), Бундестаг (ФРГ), Палату представителей (Ирландия), Палату депутатов (Италия). В государствах с однопалатными парламентами встречаются такие же нормы (Латвия, Словакия).

Важнейшим для любого референдума является вопрос о "пороге" участия в нем граждан. Наибольший процент участия является условием максимально полного и точного выявления воли избирателей, представляющих народ как источник государственной власти. В целом ряде государств конституционная регламентация по данному вопросу исходит из необходимости участия в референдуме большинства внесенных в избирательные списки или зарегистрированных избирателей. В этом случае референдум считается состоявшимся. В Италии, Македонии, Латвии, Польше, Португалии, Словакии, Хорватии "кворум" для проведения референдума представляет собой не менее 50% соответствующих лиц. Другие конституции оставляют вопрос о "кворуме" открытым. Так, отсутствуют предписания о нижнем пороге участия в конституциях Испании, Австрии, Дании, Ирландии.

Как правило, решение на референдуме считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей. Такой подход характерен для многих конституций, в частности, Литвы, Польши, Ирландии, Армении, Италии, Латвии, Словении, Хорватии, Эстонии. Какое большинство требуется в каждом конкретном случае, относительное или абсолютное, зависит от наличия или отсутствия условия о нижнем "пороге" участия и от того, каков этот "порог".

В европейских конституциях имеются различные формулы о большинстве. Наиболее часто встречается запись, согласно которой вопрос референдума считается решенным положительно, если за него проголосовало большинство или более половины граждан, обладающих избирательным правом, при условии, что в голосовании приняло участие большинство или более половины избирателей. Так, в Словакии результаты референдума считаются действительными, если в нем участвовало более половины избирателей, имеющих право участвовать в голосовании, и если решение было принято большинством более половины голосов участвовавших в референдуме (ст. 98).

Если порог участия не определен и речь идет об относительном большинстве, то может устанавливаться определенный минимум голосов для достижения такого большинства. Так, согласно Основному Закону Германии, для положительного решения вопроса необходимо большинство поданных голосов, составляющее не менее четверти голосов избирателей, пользующихся правом выборов в Бундестаг. В Армении вынесенный на референдум проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее, чем одна треть граждан, включенных в избирательные списки (ст. 113).

Чем важнее вопрос, выносимый на референдум, тем больше вероятность установления требования не просто абсолютного, но квалифицированного большинства. Так, положение ст. 1 Конституции Литвы о том, что она является независимой демократической республикой, может быть изменено референдумом, если за это выскажется не менее трех четвертых граждан Литвы, обладающих избирательным правом (ст. 148). Большинство в две трети голосов требуется согласно Основному Закону ФРГ для изменения границ отдельных земель (ст. 29.3).

Вопросы, по которым согласно европейским конституциям возможно проведение референдума, могут быть сгруппированы следующим образом. Первая, наиболее распространенная группа вопросов, касается принятия или полного либо частичного пересмотра конституции и актов парламента. Это:

- принятие нового Основного закона;

- полный или частичный пересмотр Основного закона;

- принятие законодательного акта;

- изменение либо отмена законодательного акта.

Вторая группа вопросов (встречающаяся в конституциях редко) - о доверии органу или должностному лицу. Например, по Конституции Лихтенштейна 1921 г. 1500 граждан с правом голоса или четыре общины могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска Ландтага (ст. 48). В Австрии предусматривается отстранение от должности Президента путем народного голосования по требованию Федерального Собрания, основанному на решении Национального Совета. В случае отрицательного голосования Президент считается вновь избранным, а Национальный Совет распускается (ст. 60 п. 6). Подобные вопросы в качестве предмета референдума представляют собой скорее исключение, чем правило.

Третья разновидность вопросов, выносимых на референдум, связана с разрешением разногласий между конституционными органами власти. Так, по Конституции Швейцарии в случае, когда между палатами парламента существуют расхождения по вопросу о полном пересмотре Конституции, вопрос выносится на референдум (ст. 193).

Четвертая группа - это важные международно-правовые вопросы, в частности: утверждение международно-правовых договоров, существенно затрагивающих основные права граждан; вступление в международные организации (как правило, наднационального характера); определение принадлежности той или иной территории к определенному государству. В качестве иллюстрации достаточно вспомнить о референдумах 70-х годов XX столетия об отношении к Общему рынку, референдумах последнего десятилетия о возможности присоединения к Европейскому Сообществу новых членов.

Дата добавления: 2015-07-10