История пенсионной реформы в России 4 страница

Любое политическое решение имеет свои плюсы, минусы и свою цену. Российские старики уже давно получают маленькие пенсии, поэтому решения правительства об их повышении социально оправданны. Но чем это обернется для пенсионной системы, бизнеса и работающих поколений? Программа совершенствования пенсионной системы предполагает увеличение пенсионной нагрузки на работодателей. Для финансирования возрастающих пенсионных расходов было принято решение о повышении тарифов отчислений в ПФР. Несмотря на общую политику по снижению налогового бремени на бизнес в период экономического кризиса, решения правительства о повышении пенсионных отчислений остаются в силе, но лишь отложены до 2011 года. Бизнес же не соглашался с необходимостью больше платить в пенсионную систему даже в экономически благополучные годы, не говоря о кризисной ситуации[58]. Именно поэтому нельзя исключать, что даже если пенсионные взносы будут повышены, фактические поступления в ПФР не вырастут из-за возврата к неформальным платежам и задолженности по уплате взносов. Справится ли с возросшей пенсионной нагрузкой федеральный бюджет, зависит от глубины и продолжительности экономического кризиса в России.
В 2008 году были приняты решения об ускоренном повышении базовых частей пенсии и введении системы дополнительных пенсионных накоплений по принципу «тысяча на тысячу»[59]. Работнику предоставлено право в дополнение к тем деньгам, которые платит за него в ПФР работодатель, перечислять на свой именной накопительный счет не менее 2 тыс. рублей в год. Федеральный бюджет увеличит сумму накоплений на такую же величину, но не более 12 тыс. рублей в год. Дополнительный взнос на счет работника может сделать и работодатель. Все это направлено на увеличение будущей пенсии. Система начала действовать в октябре 2008 года и рассчитана на 15 лет, в течение первых пяти лет (до 2013 года) в нее могут вступать все желающие. Бюджет обязуется перечислять дополнительные средства на счета работников на протяжении 10 лет с момента их вступления в эти отношения. Предусмотрена также более щедрая государственная поддержка тех, кто решил участвовать в формировании дополнительных накоплений, отложив выход на пенсию.
Пенсионное будущее России

Вот уже 14 лет пенсионная реформа находится в эпицентре обсуждения, и идет восьмой год ее реализации. Какой «пенсионный багаж» накоплен страной за это время?
Проведенный анализ показал, что за исключением 1997–1998 и 2001–2002 годов пенсионная реформа не была приоритетом государственной политики. В начале экономических реформ это было оправданно: на повестке стояли более насущные проблемы, без решения которых пенсионная система существовать не могла. Однако принципиально ситуация не изменилась и позднее. До сих пор о пенсионной реформе вспоминают преимущественно в контексте компенсации каких-то иных проблем: будь то реформа социальных льгот или новый экономический кризис.
Проблемы в самой пенсионной системе также рассматриваются в основном как отражение общеэкономических проблем. Ни у власти, ни у экспертного сообщества, ни у населения не сложилось единой позиции в отношении необходимости реформирования самой системы и его критериев. Почти за два десятилетия так и не выработано социально приемлемой и экономически реалистичной модели пенсионной системы. В результате в ней сохраняются признаки категориальности советской системы с ее разным обеспечением для различных групп, присутствует риторика о связи пенсии с заработком и трудовыми заслугами и де-факто сохраняется перераспределение доходов в пользу бедных слоев населения. По сути, борьба с крайними формами бедности – это единственная успешно реализуемая функция российского пенсионного обеспечения.
Отсутствие целостности в представлениях о фактическом устройстве пенсионной системы создает серьезные препятствия для ее развития в будущем. Отдельные элементы, заимствованные из разных пенсионных моделей и хорошо работающие внутри них, вступают друг с другом в противоречие. Так, категориальность постоянно провоцирует расширение льгот отдельным группам пенсионеров. Наличие универсальной базовой части пенсии в составе трудовых пенсий, цель которых – отражать страховой вклад человека, создает конфликт между перераспределением доходов и поддержкой бедных, с одной стороны, и усилением страховых принципов – с другой. В такой ситуации чужеродным элементом оказалась накопительная компонента, развитие которой пока не приостановлено, но и не получает поддержки.
В результате на протяжении почти всего рассматриваемого периода пенсионная реформа в России буксует, а пенсионная политика состоит в основном из мер тактического реагирования на изменившиеся социально-экономические условия. По сей день актуальны проблемы советской пенсионной системы: множественность различных схем пенсионного обеспечения и соответственно непрозрачность правил назначения и расчета пенсии; низкий фактический возраст назначения пенсий; отсутствие у населения личной ответственности за пенсионное будущее; высокая зависимость системы от бюджетных средств. Такой букет проблем создает высокие риски для будущего пенсионной системы России в условиях масштабного финансово-экономического кризиса и набирающего обороты старения населения. За семь лет реализации пенсионная реформа не завоевала признания у ее участников, поэтому с такой легкостью сейчас обсуждается в экспертных и политических кругах возможность отказа от накопительной составляющей[60].
В сравнении с очевидными успехами, достигнутыми страной за период ее независимости в сугубо экономических сферах, ситуация в пенсионной системе не может не вызывать тревоги. Последние два года показали, что власти осознали кризис в пенсионной сфере, но пока нет оснований говорить о начале следующего этапа в развитии российской пенсионной реформы. Чтобы он наступил, необходим целостный подход к вопросам пенсионного обеспечения и его реформирования, новые решения старых проблем.

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Подробнее о пенсионном обеспечении в СССР и его проблемах см.: Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М.Э. Дмитриева, Д.Я. Травина. СПб.: Норма, 1998. С. 44–46; Захаров С., Рахманова Г. Демографический контекст пенсионного обеспечения: история и современность // Современные проблемы пенсионной системы: комментарии экономистов и демографов / Под ред. Т. Малевой. М., 1997. С. 32–59; Синявская О.В. Человек и государство в российской пенсионной системе // Pro et Contra. Т. 6. 2001. № 3. С. 47–62.

[2] Здесь приводятся экспертные оценки. По закону выплата пенсий рабочим и служащим обеспечивалась государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, образуемых из взносов предприятий, учреждений, организаций и колхозов без каких-либо вычетов из заработной платы. Тарифы отчислений на цели пенсионного обеспечения в законе не были установлены.

[3] Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М.Э. Дмитриева, Д.Я. Травина. С. 44.

[4] По данным медицинских обследований, проведенных в конце 1970-х – начале 1980-х годов, примерно 80% пенсионеров первого пенсионного пятилетия (мужчины в возрасте 60–64 лет, женщины 55–59 лет) и значительная часть пенсионеров второго пятилетия являются полностью или частично трудоспособными людьми. (См.: Микульский К.И., Роговин В.З., Шаталин С.С. Социальная политика КПСС. М.: Политиздат, 1987. С. 218).

[5] Finding the Balance: Financing and Coverage of Social Protection in Europe / Ed. by W. van Ginneken. Occasional papers on social security. Geneva: ISSA, 1996. P. 137.

[6] Из выступления М. Можиной на «круглом столе» в ИСЭПН РАН // Общественные науки и современность. 1994. № 6. С. 16. См. также: Баскаков В.Н., Баскакова М.Е. О пенсиях для мужчин и женщин. М., 1998. С. 22–23.

[7] Тенденции социокультурного развития России. 1960–1990 гг. / Отв. ред. И.А. Бутенко, К.Э. Разлогов. М., 1996. С. 209.

[8] Соловьев А.К. Финансовая система государственного пенсионного страхования в России. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 15.

[9] Гайдар Е.Т. Аномалии экономического роста // Е.Т. Гайдар. Сочинения в двух томах. Т. 2. М.: Евразия, 1997.

[10] Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года № 2122-1.

[11] Эта норма закона была введена лишь в конце 1992 года. До этого из-за тяжелого экономического положения в стране максимальная пенсия не могла превышать двух минимальных размеров пенсии. (См.: Закон «О досрочном введении в действие закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» от 3 апреля 1992 года и Закон «О повышении государственных пенсий в Российской Федерации» от 21 октября 1992 года).

[12] Вне пенсионной системы оставались лишь никогда не работавшие женщины в возрасте 55–59 лет и мужчины в возрасте 60–64 лет, так как для назначения социальных пенсий требовался возраст, на 5 лет превышающий официальный пенсионный возраст.

[13] В начале 2000-х годов пенсии вне всеобщей системы государственного пенсионного обеспечения, по оценкам Всемирного банка, получали от 2 млн до 6 млн человек. (См.: Реформа системы пенсионного обеспечения в России: структура и реализация / Всемирный банк. М.: Весь мир, 2003. С. 72).

[14] Тариф отчислений для большей части работодателей в 1991 году составлял 20,6% фонда оплаты труда, в 1992 году – 31,6%. С 1993 года и до перевода страховых платежей в ПФР в составе ЕСН тариф сохранялся на уровне 28%. При этом некоторые категории работодателей и занятых (сельхозпроизводители, фермерские хозяйства, адвокаты и пр.) имели право платить взносы по пониженному тарифу.

[15] Закон «Об индексации доходов и сбережений граждан в РСФСР» от 24 октября 1991 года № 1799-1.

[16] Указ Президента РФ «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации» от 2 марта 1992 года № 210 и подготовленные в развитие этого указа Методические рекомендации Минтруда России по расчетам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации от 10 ноября 1992 года.

[17] В результате минимальную пенсию по старости на 1 января 1992 года получали 11,7 млн человек, на 1 января 1993 года – 6,5 млн.

[18] Указ Президента РФ «О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни» от 27 октября 1993 года № 1766.

[19] В ноябре 1993 года минимальная пенсия по старости составляла 14 620 рублей, компенсационная выплата – 11 700 рублей. Компенсационная выплата была повышена до 19 700 рублей в феврале 1994 года, а минимальная пенсия – до 19 000 рублей – лишь в мае того года.

[20] Можина М.А. Уровень жизни: дифференциация и бедность // Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: Аспект-Пресс, 1995. С. 153.

[21] Доля получателей пенсии при неполном стаже и безработных достигла максимума в 1995 году, но и тогда она не превышала 2% среди пенсионеров по старости (данные Министерства труда РФ, форма-94 СОБЕС).

[22] Оценки ПФР, приведенные в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 года.

[23] Например, на выплату социальных пенсий, некоторых пенсий по инвалидности и т.п.

[24] См.: Люблин Ю.З. Задачи реформы пенсионной системы // Пенсия. 1997. № 1; Люблин Ю.З., Роик В.Д. Российская пенсионная реформа: проблемы, противоречия, перспективы // Человек и труд. 1999. № 2. С. 25–27; Тучкова Э.Г. Формирование системы пенсионного обеспечения в России (правовые проблемы) // Пенсионная система в России: оценка специалистов / Под. ред. В.Н.Баскакова, А.С. Орлова // Пенсия. 1999.

[25] Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» от 7 августа 1995 года № 790.

[26] Используемое в российской терминологии понятие «страховых принципов» в пенсионном обеспечении по смыслу аналогично пришедшим из англоязычной литературы терминам «система с установленным размером взносов» и «актуарно нейтральная» система. В обоих случаях речь идет о зависимости размера пенсии от взносов, уплаченных в пенсионную систему за весь период трудовой деятельности.

[27] Аббревиатура EET (Exempted – Exempted – Taxed) описывает налогообложение пенсионных систем, в которых объектом налогообложения выступают только пенсионные выплаты.

[28] Подробнее см.: Обзор экономической политики за 1997 год. Бюро экономического анализа. М., 1998. С. 151–155.

[29] Малева Т.М., Васин С.А., Голодец О.Ю., Бесфамильная С.В. Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной политики. М., 1999. С. 87, 106–113.

[30] Там же.

[31] Указ Президента РФ «О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации» от 15 апреля 1996 года № 550.

[32] Эта новация была введена Законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21 июля 1997 года № 113-ФЗ.

[33] Пенсионная реформа в России: причины, содержание, перспективы / Под ред. М.Э. Дмитриева, Д.Я. Травина. С. 245–247.

[34] Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 года № 463.

[35] Средства, находящиеся на условно-накопительном счете в момент обращения человека за пенсией, делятся на ожидаемое количество месяцев получения пенсии, которое определяется оценками продолжительности жизни на пенсии. Например, если продолжительность жизни на пенсии 60-летнего мужчины равна 14 годам, то размер его пенсии будет равен частному от деления «пенсионного капитала» на 168 месяцев. При увеличении продолжительности жизни знаменатель будет расти, значит, тот же самый «пенсионный капитал» будет обеспечивать меньший размер пенсии. При расчете накопительной пенсии числитель увеличивается также на ожидаемую годовую доходность пенсионных накоплений.

[36] Начало внедрения накопительной системы планировалось на 2000 год с внесения на именные накопительные счета 1% зарплаты, к 2009 году эту ставку намечалось поднять до 7%.

[37] Закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1998 год» от 30 мая 2001 года № 68-ФЗ.

[38] С учетом выплаты ранее задержанных пенсий доходы пенсионеров сократились меньше, чем по официальным данным. Причем в наиболее выигрышном положении оказались пенсионеры регионов, где до кризиса 1998 года был накоплена наибольшая задолженность. После кризиса пенсии стали единственным видом социальных выплат, снижавших уровень бедности.

[39] По сути, это был возврат к интерпретации целей и задач пенсионной реформы середины 1990-х годов, когда ждали, что она прежде всего повысит уровень пенсионного обеспечения (Концепция 1995 года, Программа социальных реформ в РФ на период 1996–2000 годов).

[40] Закон «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ; Закон «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ; Закон «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ; Закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ. Кроме этих законов, институциональный каркас новой пенсионной системы составили действовавшие Закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» от 1 апреля 1996 года № 27-ФЗ и Закон «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ. Первоначально предполагалось включить в этот пакет также законы «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ» и «О профессиональных пенсионных системах в РФ», но они так и не были приняты.

[41] Если средняя продолжительность жизни на пенсии мужчин и женщин превысит 19 лет, на выплату будет расходоваться больше средств, чем имеется в системе. Это приведет к дефициту в ПФР или потребует внести изменения в Закон «О трудовых пенсиях», где фиксируется период получения пенсии. Проще было бы сразу установить в знаменателе формулы расчета пенсии период получения пенсии, равный ожидаемой продолжительности жизни на пенсии в каждом году.

[42] Реформа системы пенсионного обеспечения в России: структура и реализация / Всемирный банк. М.: Весь мир, 2003.

[43] Согласно абсолютному подходу к определению бедности на основании установленной законодательством черты бедности – прожиточного минимума пенсионеры имеют более низкие риски бедности, чем семьи с детьми. Более того, даже после двукратного падения реального размера пенсий в результате кризиса 1998 года из-за начавшейся одновременно выплаты ранее задержанных пенсий падение доходов пенсионеров было менее глубоким, чем это показывает официальная статистика. По мнению экспертов, после кризиса 1998 года пенсии оставались единственным видом социальных выплат, получение которых уменьшало бедность.

[44] Оценки на основе данных о возрастном распределении занятых. Труд и занятость в России. 2005. Стат.сб. М.: Росстат, 2006. С. 58.

[45] По данным РМЭЗа, среди лиц 1967 года рождения и моложе не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4% опрошенных в 2003 году и 31,9% – в 2004 году, в средней когорте – 3,1 и 1,2% соответственно.

[46] Приказ Министерства финансов РФ «Об утверждении стандартов раскрытия информации об инвестировании средств пенсионных накоплений» от 22 августа 2005 года № 107н.

[47] Приказ Министерства финансов РФ «Об утверждении порядка расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений для их отражения в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц» от 18 ноября 2005 года № 140н.

[48] http://www.fcsm.ru/catalog.asp?ob_no=3610

[49] Такой точки зрения придерживалось Министерство экономического развития и торговли. – http://www.newsru.com/money/01dec2006/pension.html

[50] Эта позиция была представлена Министерством здравоохранения и социального развития. – http://www.rg.ru/2007/02/16/zurabov-pensii.html, http://www.kdostatku.ru/art/detail.php?ID=1736

[51] Закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 года № 122.

[52] Гурвич Е.Т. Перспективы российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2007. № 9.

[53] Хольцман Р., Хинц Р. и др. (2005). Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе / Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия.

[54] Гурвич Е.Т. Перспективы российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2007. № 9; Соловьев А.К. и др. Актуарное обоснование совершенствования пенсионной системы // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2006. № 4. C. 24–43; Малева Т.М., Синявская О.В.. Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы. М., 2005.

[55] Катренко В.С. Заключение Счетной палаты РФ на проект Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // Бюллетень Счетной палаты. 2009. № 2. – http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/08-buleten_doc_files-fl-1736.pdf

[56] Там же.

[57] По данным управляющих компаний, даже номинальная годовая доходность обязательных пенсионных накоплений за 2008 год оказалась отрицательной. – http://npf.investfunds.ru/ratings/1/; http://www.fcsm.ru/catalog.asp?ob_no=36685

[58] О позиции РСПП по пенсионной реформе см.: http://www.rspp.ru/Default.aspx?CatalogId=283&d_no=1612

[59] Закон «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» от 30 апреля 2008 года № 56-ФЗ.

[60] Пенсионеров хотят отправить в автономку // Независимая газета. 25 марта 2009 года.

Дата добавления: 2015-07-10