Международное право в правовых системах в широком смысле. 20 страница

--------------------------------

<1> Лукашук И.И. Глобализация и международное право // Международное право - International Law. 2001. Июнь. Спец. выпуск. С. 23 - 24.

Признать возможность ограничения суверенитета государства, а следовательно, и существование несуверенных государств - значит вернуться к уровню развития международного права двухсотлетней давности, когда можно было говорить о цивилизованных и нецивилизованных народах и государствах. Более того, говорить об ограничении суверенитета государства в современную эпоху кажется некорректным в контексте общепризнанного принципа суверенного равенства государств, имеющего характер нормы jus cogens, отклонение от которой ни индивидуально, ни по соглашению субъектов международного права недопустимо. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. гласит, что все государства пользуются суверенным равенством, под которым понимается в том числе юридическое равенство и право пользоваться правами, присущими полному суверенитету.

Считаем обоснованным мнение А.А. Моисеева о том, что появление утверждений об ограничении суверенитета происходит "по причине ошибочного приравнивания суверенитета, являющегося неотъемлемым и сущностным качеством государства, к суверенным правам государства, которые называются суверенными только потому, что они государственные" <1>.

--------------------------------

<1> Моисеев А.А. Критика концепции относительного государственного суверенитета // Московский журнал международного права. 2007. N 3. С. 22.

В XVI в. Ж. Боден отождествлял суверенитет с комплексом прав, проистекающих из него, и относил к ним: право законодательства; право войны и мира; право назначения высших должностных лиц; право верховной юрисдикции; право на верность и повиновение; право помилования; право чеканки монеты; право налогообложения <1>. Однако суверенитет не состоит из комплекса прав, и об этом говорил еще профессор И.Д. Левин <2>, а является их основанием, выражая и характер их осуществления.

--------------------------------

<1> См.: Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 76 - 77.

<2> См.: Левин И.Д. Суверенитет. С. 74.

Именно свойство суверенитета позволяет государству осуществлять присущие ему внутренние и внешние функции, обеспечивает его право- и дееспособность как по смыслу внутреннего права, так и с точки зрения права международного, порождает его права и обязанности. А вот содержание этих суверенных прав и обязанностей, по нашему мнению, находится в прямой зависимости от многих факторов: внутренней стабильности, отражающейся на уровне политического, экономического и социального развития государства в целом; от характера международных отношений государства, степени его интеграции в международное сообщество. Эти факторы и сказываются на объеме прав суверенного государства, который может быть в ряде случаев ограничен, и наглядный тому пример - ограничение юрисдикции.

Как известно, ограничение юрисдикции государства возможно как в пределах его территории, так и вовне. Внутренние изъятия из-под юрисдикции государства пребывания касаются лиц, обладающих иммунитетом по международному праву. Кроме того, юрисдикция государства может быть ограничена исходя из приоритета международной юрисдикции.

Например, в доктрине международного права сегодня уделяется много внимания международной юрисдикции, в том числе работе международных трибуналов ad hoc по бывшей Югославии и по Руанде и функционированию Международного уголовного суда. Трибуналы имеют особый правовой статус, вытекающий из их учреждения на основе Резолюций Совета Безопасности ООН в качестве подведомственных органов Совета. Как следствие этого, они действуют в рамках Резолюций Совета, обязательных для стран - участниц ООН. При этом статуты трибуналов исходят из приоритета юрисдикции Трибунала над национальными судами: он может официально просить национальные суды передать производство по делу в соответствии с Уставом. Иначе говоря, национальная юрисдикция может быть ограничена юрисдикцией трибуналов.

Римский статут Международного уголовного суда, который вступил в силу в 2002 г., создает иную модель уголовной юрисдикции, которая не согласуется ни с существующими моделями национальной юрисдикции, ни с существующей юрисдикцией в рамках международных трибуналов ad hoc. Речь идет о принципе дополнительности (комплементарности), который устанавливает, что юрисдикция МУС вводится в том случае, когда национальные правовые системы не могут или не желают осуществлять юрисдикцию. В качестве критерия, определяющего неспособность государства осуществить судебное преследование, отмечается полный либо существенный развал или отсутствие судебной системы, когда государство не имеет возможности вести судебную процедуру (ст. 17). Предполагает ли отсутствие возможности реализации юрисдикции ее ограничение? Полагаем, что, да. Однако это не означает, что временное отсутствие судебной системы в государстве автоматически влечет лишение его суверенности.

Что касается возможности ограничения национальной юрисдикции за пределами государственных границ, то для наглядности еще раз обратимся к уже упомянутому решению Постоянной палаты международного правосудия по судну "Лотос". В этом решении отмечается, что во всех правовых системах фундаментальным принципом является территориальный характер уголовного закона, но не менее верно и то, что все или почти все эти системы распространяют свою юрисдикцию на преступления, совершенные за пределами данного государства, причем они это делают способами, которые в разных государствах различны. Принцип территориальности уголовного закона не является, следовательно, безусловным принципом международного права и никоим образом не совпадает с территориальным суверенитетом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хименес де Аречага Эдуардо. Указ. соч. С. 272.

Профессор Э.Х. Аречага пишет: "Государство не может законным образом применять свое законодательство или осуществлять юрисдикцию, если оно никак не связано с возникшими на иностранной территории правоотношениями, которые оно намерено регулировать..." <1> Иначе говоря, если интересы государства каким-то образом затронуты или субъектом правоотношения выступает гражданин этого государства, оно может претендовать на осуществление юрисдикции (соответствующие положения об осуществлении экстратерриториальной юрисдикции содержатся во многих международных договорах). Другое дело, что в пределах своей территории государство может воспользоваться этим правом на юрисдикцию в полном объеме, а за ее пределами - в ограниченном либо не воспользоваться вовсе.

--------------------------------

<1> Документ ООН A/45/594 от 9 октября 1990 г. // http://www.un.org./russian/peace/pko/doc/a45-594.html.

Поэтому вряд ли можно согласиться с позицией Н.Б. Пастуховой, которая относит Сомали, Афганистан, Либерию, Гаити, ДРК, Анголу, Сьерра-Леоне и ряд других стран к "падающим" государствам, поскольку суверенитет их de facto ограничен в ходе миротворческих операций ООН <1>. Проведение любой миротворческой операции ООН, помимо Устава, основано на соответствующей Резолюции Совета Безопасности, многосторонних конвенциях и специальном соглашении, заключаемом между ООН и принимающим государством. В таком соглашении подтверждается международный характер Операции по поддержанию мира, а государство-участник и сама Организация берут на себя определенные обязательства. При этом государство проведения операции передает контингенту ООН лишь функцию поддержания мира, безопасности и правопорядка на отдельной части своей территории, но оно не становится при этом несуверенным.

--------------------------------

<1> См.: Пастухова Н.Б. О многообразии подходов к трактовке и пониманию суверенитета // Государство и право. 2007. N 12. С. 81.

Также нельзя утверждать, что, например, Германия, Франция или любое другое государство ЕС - это не суверенные образования, а государства с ограниченным суверенитетом, поскольку проведение их экономической и иной сферы политики, входящей в компетенцию Евросоюза, напрямую зависит от регламентов и директив Совета ЕС. Подобное высказывание в свете значения, которое имеет международное общение европейских государств, кажется как минимум некорректным.

Утверждения об ограничении государственного суверенитета проистекают также, на наш взгляд, из ошибочного отождествления государства как такового с высшими органами государственной власти, являющимися признаком государства: "Именно государство в целом как официальный представитель всего общества, а не его отдельная составная часть в виде государственной власти или любой иной его составной части, а точнее признака или свойства, наделяется суверенитетом" <1>.

--------------------------------

<1> Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. N 1. С. 192 - 193.

Одним из прав государства, обоснованных его суверенитетом, является возможность регулирования общественных отношений при помощи издания нормативных правовых актов, и добиваться их соблюдения посредством применения механизма принуждения, иначе говоря осуществлять юрисдикцию. Юрисдикция государства может быть в ряде случаев ограничена, что не дает оснований говорить об ограничении суверенитета.

§ 4. Международная юрисдикция и наднациональность:

вопросы соотношения

В современном мире все более очевидной становится тенденция роста взаимозависимости государств в различных областях, возрастает количество вопросов, которые можно решить только коллективно, а значит, в рамках международных объединений. Профессор Института межкультурных и международных связей Бременского университета М. Цюрн в этой связи отмечает, что национальному государству сегодня отводится новая роль в более широком международном аспекте, когда межправительственные институты, транснациональные НПО и наднациональные организации берут на себя ряд функций, которые прежде были свойственны национальному государству. Масштаб достижения целей государственности сместился с национального на международный уровень, будь то в рамках таких крупных регионов, как Европа, либо квазиглобальных структур типа ВТО <1>. Еще в 1950-е годы профессор М. Буркуэн писал: "В то время как функционирование международного права основывалось раньше на действиях государств, в настоящее время оно в значительной мере опирается на международные организации, такие как ООН и многочисленные специализированные учреждения, которые группируются вокруг ООН" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Цюрн М. Границы национально-государственного управления // Международные организации в процессе трансформации // International Politic. 2001. N 5. С. 52 - 55.

<2> Bourquin M. L'Humanisation du droit des gens. "Etudes en l'honneur de G. Scelle". Vol. I. Paris, 1950. P. 48.

Учитывая стремительный процесс глобализации и усиление роли международных межправительственных организаций, считаем уместным поставить вопрос о содержании и сущности юрисдикционной компетенции этих образований.

По мнению С.В. Черниченко, юрисдикцией обладает любой субъект международного права. Соглашаясь в целом с таким выводом, хотелось бы сделать оговорку: исходя из особенностей и "многоуровневости" международной правосубъектности, юрисдикция присуща только тем субъектам международного права, которые имеют возможность не только определять правила поведения и создавать нормы права, но и обеспечивать их соблюдение, поскольку практическая реализация юрисдикции нередко связана с задействованием механизма принуждения. Иначе говоря, как замечает сам С.В. Черниченко, "она характерна для тех (субъектов), кто имеет властные полномочия" <1>. Например, Г. Оппенгейм определяет юрисдикцию следующим образом: "Это термин, который описывает пределы правовой компетенции государства или иной регламентирующей власти (например, Европейского союза) на то, чтобы создавать нормы права, применять их и принуждать лиц к их исполнению" <2>. Поэтому считаем, что к субъектам международного права, обладающим таким свойством, как юрисдикция, сегодня относятся государства, государствоподобные образования и международные межправительственные организации.

--------------------------------

<1> Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. Т. II. С. 111.

<2> Цит. по: Lowe V. Jurisdiction / Ed. bay M.D. Evans. International Law. 2nd ed. Oxford, 2006. P. 337.

Если рассматривать юрисдикцию как возможность регулирования отношений между субъектами при помощи обязательных нормативно-правовых предписаний и способность обеспечивать их соблюдение, то юрисдикция международных организаций может быть рассмотрена с нескольких основных позиций.

Во-первых, каким образом организация осуществляет свою правотворческую функцию и какими юридическими свойствами обладают нормы, издаваемые институтами либо органами международных организаций в пределах ее компетенции?

Во-вторых, какими полномочиями по урегулированию взаимоотношений между государствами-участниками и текущему управлению наделены основные органы международных организаций и каков механизм обеспечения издаваемых ими нормативно-правовых актов?

И наконец, в-третьих, насколько юрисдикционная компетенция международной организации сопоставима с государственной юрисдикцией и возможно ли утверждать о приоритете международной юрисдикции?

Каждый из поставленных вопросов требует всестороннего и глубокого осмысления, однако ответы на них невозможно получить без рассмотрения признаков наднациональности в деятельности современных международных организаций.

Идея наделения универсальной международной организации элементами надгосударственности и создание в ее рамках наднационального, "всемирного" правительства активно развивалась в трудах зарубежных ученых начала и середины прошлого столетия: Г. Лаутерпахта, Г. Кельзена, И. Кунца, Д. Анцилотти, Ф. Джессепа, Г. Шварценбергера и многих других. Например, П. Ройтер утверждал, что отличительной чертой международной организации является то, что в области права она обладает своей собственной волей, отличной от воли государств-членов <1>. Г. Лаутерпахт писал, что только под защитой и через посредничество такой всеобщей организации, облеченной подавляющей и принудительной силой для создания, утверждения и применения норм международного права, последнее может преодолеть имеющиеся в нем в настоящее время несовершенства <2>. Реализация данной идеи некоторым ученым виделась в реформировании Организации Объединенных Наций и наделении ее главных органов законодательными, исполнительными и судебными полномочиями по аналогии с органами государственной власти.

--------------------------------

<1> Reuter P. International Institutions. London, 1958. P. 215.

<2> См.: Оппенгейм Л. Международное право. М., 1948. Т. I. Полутом 1. С. 340.

Эти планы и их реалистичность неоднократно подвергались сомнению и резкой критике в трудах советских ученых-международников: Г.И. Тункина, Д.Б. Левина, Л.А. Моджорян, Н.А. Ушакова, Г.И. Морозова и многих других. Например, Г.И. Тункин, один из основателей отечественной доктрины международного права, признавая в целом неуклонный рост влияния международных организаций на все сферы и области международных отношений, категорически отвергал идеи о создании всемирного государства в виде универсальной наднациональной организации. "Нет никаких оснований считать, - писал он, - что международные организации могут превратиться в подобие государственной власти и будут выполнять те же или сходные функции в создании и обеспечении соблюдения норм международного права, какие выполняют органы государственной власти в отношении национального права" <1>.

--------------------------------

<1> Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 274.

Критикуя существующую концепцию наделения международной организации собственной "волей", Г.И. Морозов вместе с тем признавал наличие волевого элемента в ММПО, отмечал его сложную структуру и дал следующее определение: "Специфический волевой элемент ММПО - сложное выражение государственных позиций членов организации" <1>.

--------------------------------

<1> Морозов Г.И. Международные организации: некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 120 - 122.

Негативное отношение в советской доктрине к понятию и содержанию наднациональности во многом мотивировалось тем, что любые наднациональные механизмы ограничивают суверенные права государства, кроме того, антагонистические настроения в отношении капиталистических стран во многом объяснялись условиями холодной войны.

Смягчение международной напряженности, изменение геополитической ситуации и тенденции глобализации явились причиной пересмотра взглядов российских ученых на возможность наднационального правового регулирования. Так, Е.А. Шибаева писала: "Реальности международной жизни таковы, что только одно увеличение количества действующих международных органов само по себе не в состоянии обеспечить решение глобальных проблем. Для этого нужны не только количественные, но и качественные изменения. Необходим качественный прорыв в характере международно-правового регулирования, связанного с глобальными проблемами. Такой прорыв мы видим в придании международным организациям универсального характера элементов наднациональности или, другими словами, в создании или преобразовании уже существующих органов, юрисдикционная компетенция которых включала бы их право принимать решения обязательного характера по всем (а не только внутриорганизационным) вопросам международного сотрудничества, действующих на территории государства-члена без трансформации" <1>. Таким образом, Е.А. Шибаева связывала наднациональность прежде всего с возможностью принятия обязательных для государств-членов решений органами организации во внешнем аспекте, имеющими прямое действие на их территории.

--------------------------------

<1> Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 83.

Сегодня в отечественной доктрине отсутствует устоявшееся определение наднациональности. А.С. Фещенко, один из первых российских ученых, занимавшийся данной проблемой, определяет наднациональность как "совокупность полномочий (юридически закрепленных или подразумеваемых), которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имеют приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции стран-членов, включая возможность принятия обязательных для них решений" <1>. М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова считают, что основной характеристикой наднациональности является приоритет компетенции международной организации по отношению к компетенции ее членов в определенных областях, ранее относившихся к сфере осуществления их суверенных прав и добровольно переданных международной организации <2>. Испанский юрист М. Медина вкладывает в содержание наднациональности способность организации разрабатывать общие нормы и частные решения, обязательные для подданных государств-членов <3>. А.Э. Толстухин выделяет четыре основных признака наднациональности: 1) наднациональная власть является иерархически более высокой по сравнению с государственной властью; 2) власть эта должна быть независимой от государств-членов; 3) волеизъявление наднациональной организации должно иметь нормативную силу и прямое действие на территории государств-членов; 4) институты организации должны иметь возможность самостоятельно расширять пределы своей компетенции <4>. И наконец, в одном из последних исследований надгосударственность определяется как правовое качество международной организации, позволяющее ей, в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой, принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства <5>.

--------------------------------

<1> Фещенко А.С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций // Советский ежегодник международного права, 1987. М., 1988. С. 170.

<2> См.: Костенко М.Л., Лавренова Н.В. К вопросу о наднациональности и особенностях права ЕС // Европейская интеграция: правовые проблемы. М., 1992. С. 44.

<3> Medina M. Las organizaciones internacionales. Madrid, 1976. P. 236.

<4> См.: Толстухин А.Э. О наднациональном характере Европейского союза // Московский журнал международного права. 1997. N 4. С. 16 - 17.

<5> См.: Моисеев А.А. Суверенитет государства в международном праве: Учебное пособие. М., 2009. С. 362.

Несмотря на некоторую противоречивость приведенных определений, ряд элементов наднациональности выделяется всеми авторами, и один из них касается возможности органов организации принимать юридически обязательные для государств решения, иначе говоря, осуществлять предписывающую юрисдикцию.

Создание норм международного права самими субъектами - это одно из проявлений международной правосубъектности, один из неотъемлемых элементов международно-правового статуса и международной организации <1>. Польский профессор К. Скубишевский отмечал, что участие международных организаций в правотворческой деятельности колеблется от вспомогательных функций при формировании норм государствами до выработки самой организацией обязательных правил, в том числе таких, которые носят характер правовых норм <2>. Иными словами, осуществляется такая деятельность в двух основных направлениях: 1) когда нормы создаются организацией при участии других субъектов международного права (государств или организаций); и 2) когда организация сама определяет правила поведения в качестве нормы права. При этом собственно нормотворческая деятельность международной организации будет в тех случаях, когда в результате ее непосредственного волеизъявления рождается нормативный акт, т.е. акт, содержащий нормы права <3>.

--------------------------------

<1> См.: Усенко Е.Т. Совет экономической взаимопомощи - субъект международного права // Советский ежегодник международного права, 1979. М., 1980. С. 34 - 35.

<2> Skubiszewski K. Uchwaly prawotorcze organizacji miedzynarodowych. Poznan, 1965. S. 11.

<3> См.: Малинин С.А. О правотворческой деятельности межгосударственных организаций // Советский ежегодник международного права, 1971. М., 1973. С. 177.

В 60 - 80-е годы прошлого века, после появления на международной арене большого количества специализированных учреждений ООН, в доктрине международного права возникли споры по поводу юридической природы принимаемых ими нормативных актов - регламентов и актов, носящих иное название (стандарты, рекомендации, технические правила и т.д.). Анализируя процесс принятия решений в рамках ИКАО, ВМО, ВОЗ, МОТ, других организаций, многие зарубежные юристы обозначали эту деятельность как "наднациональную" или "квазизаконодательную" <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шибаева И.А. Международно-правовые формы организации и деятельности специализированных учреждений ООН // Советский ежегодник международного права, 1964 - 1965. М., 1966. С. 103.

В то же время отечественные ученые настаивали на согласительной природе этих норм: "Акты, разрабатываемые и принимаемые в рамках ММПО, имеют различный характер, общим для них является то, что такие конвенции и регламенты представляют собой разновидности многосторонних международных договоров" <1>.

--------------------------------

<1> Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966. С. 105.

Современный подход к рассматриваемой проблеме изложил в своей работе В.Л. Толстых. Он выделил три основных момента, которые, на его взгляд, не позволяют рассматривать регламенты международных организаций в качестве международных договоров. Во-первых, это порядок принятия регламента, который отличается от процесса заключения международного договора. Во-вторых, В.Л. Толстых пишет, что "если регламент является договором между организацией и отдельным государством, то он должен создавать обязательства только между данными субъектами, однако регламенты создают не столько обязательства такого рода, сколько обязательства между государствами". И в-третьих, в качестве особого рода актов он выделил регламенты, принимаемые в рамках Европейского союза <1>.

--------------------------------

<1> См.: Толстых В.Л. Курс международного права: Учебник. М., 2009. С. 189 - 190.

Неоднозначно оценивается в доктрине также правовая природа актов, принимаемых главными органами ООН - Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности. Например, Г. Лаутерпахт писал, что широкие полномочия, предоставленные Совету Безопасности в области борьбы с ситуациями, создающими угрозу международному миру и безопасности, приближаются в некотором отношении к законодательным полномочиям <1>, а известный французский юрист К. Кольяр отмечал, что, принимая решение в соответствии с положениями гл. VII Устава ООН, Совет Безопасности действует как правительственный орган, как своего рода сверхправительство, которое ответственно за поддержание международного порядка и располагает настоящими полицейскими силами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Оппенгейм Г. Международное право. Т. I. Полутом 1. С. 390.

<2> См.: Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., 1972. С. 295 - 296.

Позиции и тех и других ученых совершенно обоснованны. Действительно, акты, принимаемые большинством международных организаций, носят согласительный характер, поскольку нормы, содержащиеся в них, проистекают из участия государства в конкретном международном договоре. Вступая в то или иное международное объединение, государство должно впоследствии согласовывать практику с обязательствами, взятыми на себя по уставу такой организации. Государства обязаны выполнять принятые в рамках организации акты хотя бы для того, чтобы не лишать смысла цели и задачи организации и само вступление в нее.

С другой стороны, современные реалии диктуют свои условия, а именно для эффективного и четкого реагирования на ситуации, происходящие в эпоху глобализации, организация должна иметь возможность принимать обязательные решения, руководствуясь объективной необходимостью и интересами большинства членов. Другое дело, что принятие таких решений не должно выходить за рамки предметной компетенции организации, и в этой связи справедлива позиция С.В. Черниченко, который отмечает, что, если нарушения прав человека являются следствием международного преступления, связаны с угрозой миру, нарушением мира, актом агрессии, геноцидом, компетенция ООН не должна быть ограничена п. 7 ст. 2 Устава ООН, поскольку в этом случае возникает вопрос о применении мер, предусмотренных гл. VII Устава, и речь идет о делах, которые выходят за рамки внутренней компетенции государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черниченко С.В. Права человека и принцип невмешательства в Уставе Организации Объединенных Наций (некоторые аспекты проблемы) // Советский ежегодник международного права, 1964 - 1965. М., 1966. С. 178 - 179.

Деятельность любой международной организации проявляется в процессе функционирования ее основных и вспомогательных органов, и одним из признаков наднационального характера органа международной организации, по мнению А.Я. Капустина, является его участие в реализации основных функций этой организации <1>.

--------------------------------

<1> Капустин А.Я. Концепция международной организации: современные тенденции и противоречивые толкования // Международное публичное и частное право: проблемы и перспективы: Liberamicorum в честь профессора Л.Н. Галенской / Под ред. С.В. Бахина. СПб., 2007. С. 107.

Еще в 70-е годы прошлого века известный польский ученый В. Моравецкий классифицировал функции международных организаций на регулирующие, контрольные и оперативные. При этом регулирующие функции заключаются "в установлении норм и образцов морального, политического или юридического характера, призванных соответствующим образом формировать поведение участников международных общений", а контрольные функции, по мнению ученого, заключаются в "установлении фактического состояния и его сопоставлении с содержанием норм и образцов с целью приведения в соответствие с ними поведения участников международных отношений" <1>. Исходя из выводов, сделанных нами выше, получается, что осуществление оперативных и контрольных функций международной организации напрямую связано с реализацией ее правоприменительной юрисдикции.

Дата добавления: 2015-10-02