По действующему административному законодательству 3 страница

Таким образом, из анализа рассмотренных выше признаков приходим к выводу о том, что в правовом (узком) понимании система административных наказаний представляется как относительно самостоятельная и устойчивая в структуре административного принуждения упорядоченная по критерию сравнительной суровости совокупность видов административных наказаний, взаимодействие и взаимосвязь которых обусловлены единством функционального назначения административного наказания в административно-наказательной политике государства.

В самом общем смысле правовая значимость системы административных наказаний обусловлена прежде всего адекватностью ее понимания как законодателем, так и правоприменителем. Обязательность такого понимания публично-правовых конструкций, чем является и система административных наказаний, означает и недопустимость условного подхода к ее определению, поскольку в противном случае система административных наказаний лишалась бы какого бы то ни было смысла и правового значения.

В данной формулировке система административных наказаний в ее юридическом измерении предстает не столько в пространственном или одномоментном действии, сколько в действии длящемся, продолжительном и устойчивом (преемственном) <1>. Нынешнее состояние и содержание системы административных наказаний выражают, как указывалось ранее, достигнутый уровень правового развития Российского государства. Средства административно-карательного принуждения в их системном сочетании

являются, в свою очередь, показателем эффективности административно-наказательной политики государства, экономичности, адаптивности и взаимосвязанности мер административного воздействия.

--------------------------------

<1> Динамическая модель системы приветствуется многими учеными. Например, В.Д. Могилевский замечает, что для "системы характерна множественность состояний, что является отражением ее динамизма, многоальтернативности развития" (Могилевский В.Д. Указ. соч. С. 56).

Содержательное единство и многообразие элементов, их диалектическая согласованность надлежаще обеспечивают необходимость справедливого и гуманного распределения бремени негативных последствий административных наказаний, во всяком случае, с учетом значимости тех ценностей, которые государство призвано охранять в соответствии с легитимной волей общества. Для законодателя это облегчает выбор административных наказаний для отдельных противоправных деяний соответственно их значению для правового порядка. Отсюда следует, что система административных наказаний ограничивает субъективное усмотрение правоприменителя при определении виновному административного наказания обусловленными видами, их размерами и сроками, чем очерчивается административно-властная дискреция при применении административного наказания. К тому же административно-правовое значение системы административных наказаний для правоприменителя заключается и в создании возможности исполнять возлагаемую на него законом обязанность соразмерять наказуемость с обстоятельствами отдельного правонарушения, делая возможным выбор адекватного вида административного наказания в пределах, установленных санкцией статьи КоАП РФ, определяющей состав такого правонарушения.

§ 2. Классификация административных наказаний:

основания и содержание

Известное разнообразие видов административных наказаний и наличие существенных различий между ними касаются не только содержания, характера каждого вида наказания, но и условий и порядка их применения, а самое главное, весьма различной степени их репрессивности. Именно это требует упорядочения и совершенствования в направлении как унификации административных наказаний, так и их основательной классификации не только в праве, но и в науке административного права.

Между тем вопрос о классификации административных наказаний является одним из главных при рассмотрении проблемы института административного наказания. К сожалению, действующий КоАП РФ, как и прежнее административно-деликтное законодательство, не дает единой классификации существующих административных наказаний. Хотя в юридической литературе эта проблема непрестанно обсуждается, но по ней еще нет достаточной определенности. Причиной тому явились как имевшая место в недавнем прошлом разрозненность административно-деликтного регулирования, так и то, что каждый автор, исследовавший этот вопрос, вносит в классификацию свои критерии и основания, непосредственно не предусмотренные административно-деликтным законом.

В юридической литературе предложено несколько вариантов классификации административных наказаний.

О.М. Якуба одна из первых классифицирует административное взыскание на три группы "в зависимости от того, каким правам и интересам нарушителя (моральным, имущественным, личным) причиняет лишения и страдания то или иное взыскание" <1>:

--------------------------------

<1> Цит. по: Шергин А.П. Указ. соч. С. 168.

1) неимущественные взыскания, носящие характер морального воздействия (предупреждение, общественное порицание);

2) имущественные и денежные взыскания (штраф, конфискация);

3) взыскания, обращенные на личность нарушителя (исправительно-трудовые работы, административный арест, лишение свободы, высылка и ссылка, отстранение от должности, временное лишение профессиональных прав, лишение звания, лишение награды <1>).

--------------------------------

<1> См.: Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972. С. 72.

Определенная ценность данной классификации при всей ее условности признавалась многими административистами <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Веремеенко И.И. Указ. соч. С. 82 - 101; Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 356.

Критически анализируя представленную О.М. Якубой классификацию административных взысканий, А.П. Шергин предлагает свой (более упрощенный) вариант классификации по способу воздействия административных взысканий на правонарушителей и делит последние на две группы:

1) административные взыскания, связанные с исправительно-трудовым воздействием на правонарушителя (исправительные работы, административный арест, административное выселение тунеядцев);

2) административные взыскания, не связанные с исправительно-трудовым воздействием на правонарушителя (предупреждение, штраф, конфискация, изъятие имущества, лишение определенных прав) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 12.

Критикуя классификации, предложенные О.М. Якубой и А.П. Шергиным, как не дающие "всесторонней правовой характеристики тем или иным мерам административной ответственности" <1>, несколько иной способ их деления на виды предлагал И.А. Галаган. Меры административной ответственности он считал правильным делить:

--------------------------------

<1> Галаган И.А. Указ. соч. С. 231.

1) по способу и формам их воздействия на личность виновного: на меры психологического характера (предупреждение, общественное порицание); меры, связанные с ущемлением трудовых и иных прав и интересов граждан (лишение прав на управление транспортными средствами, прав охоты и рыболовства, землепользования); меры имущественного характера (изъятие домовладения и автомобиля, приобретенных на нетрудовые доходы, конфискация незаконных орудий лова и охоты, предметов мелкой спекуляции, а также всех иных предметов, пользование, пересылка, хранение которых воспрещены законом; штраф, исправительные работы); меры, оказывающие физическое воздействие (арест);

2) по месту в системе административных взысканий: на основные и дополнительные;

3) по степени тяжести правовых последствий;

4) по процессуальному порядку их применения и исполнения: на меры, применяемые и исполняемые в административном порядке, и меры, применяемые и исполняемые в судебном порядке <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 233 - 236.

Более подробная классификация административных взысканий была дана представителями саратовской школы административистов. Административные взыскания они группировали:

1) в зависимости от субъекта их установления: на взыскания, устанавливаемые любым органом, наделенным правом нормотворчества в области административной ответственности (от местных советов народных депутатов и их исполкомов до Верховного Совета СССР); взыскания, устанавливаемые только высшими органами власти Союза ССР и союзных республик; взыскания, устанавливаемые только высшими органами власти СССР;

2) по характеру воздействия на субъект ответственности: на взыскания морально-правового характера (предупреждение); имущественные взыскания (штраф, возмездное изъятие, конфискация, исправительные работы); взыскания, связанные с лишением специальных прав, предоставленных гражданину (лишение прав охоты, управления, выдворение за пределы СССР); взыскание, связанное с кратковременным лишением свободы (административный арест);

3) по самостоятельности применения: на основные и дополнительные;

4) по распространимости на субъектов правонарушений определенного объема санкций: на взыскания общей распространимости (применяемые ко всем гражданам, иностранным гражданам и лицам без гражданства); взыскания специальной распространимости (применяемые к должностным лицам, военнослужащим и т.п.); взыскания особой распространимости (выдворение за пределы СССР, применяемое только к иностранным гражданам и лицам без гражданства);

5) по способу определения объема санкции: на относительно-определенные; абсолютно-определенные; альтернативные или кумулятивные;

6) по ряду других признаков: порядку обжалования; времени воздействия на нарушителя (кратковременные и длящиеся) и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. С. 104 - 106.

С позиций ныне действующего административно-деликтного законодательства взгляд на классификацию мер административной ответственности претерпел незначительные изменения, причем в той части, в какой система административных наказаний пополнилась новыми разновидностями мер.

Например, А.Б. Агапов предлагает различать административные наказания по следующим критериям:

1) по способам установления - вводимые: федеральным законом (возмездное изъятие, конфискация, лишение специального права, административный арест, административное выдворение и дисквалификация); законом субъекта РФ (предупреждение, административный штраф);

2) по процессуальным особенностям назначения: назначаемые судьей; другими должностными лицами (органами) административной юрисдикции;

3) по правовым последствиям применения: ограничивающие правомочия собственника (административный штраф, возмездное изъятие и конфискация); предусматривающие ограничение неимущественных прав (предупреждение, лишение специального права, административный арест, административное выдворение и дисквалификация) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. С. 85 - 86.

Не менее развернутый подход к классификации административных наказаний предложен Д.Н. Бахрахом. Административные наказания он группирует:

1) по последствиям их применения: на оказывающие исправительно-воспитательное воздействие (штраф, административный арест, дисквалификация); создающие невозможность совершения других правонарушений (конфискация, возмездное изъятие, лишение специального права);

2) по степени самостоятельности (автономности): на основные; основные и дополнительные;

3) по содержанию карательного воздействия: на морально-правовые (предупреждение); имущественного характера (штраф, возмездное изъятие, конфискация); ограничивающие личные свободы (административный арест, административное выдворение); организационные (лишение специального права, дисквалификация);

4) по субъекту применения: на применяемые только в судебном порядке (возмездное изъятие, конфискация, лишение специального права, административный арест, дисквалификация); применяемые судьями (судами) и государственными органами, их должностными лицами (предупреждение, штраф и административное выдворение за пределы Российской Федерации);

5) по субъекту ответственности: применяемые как к физическим, так и к юридическим лицам (предупреждение, штраф, возмездное изъятие, конфискация); применяемые исключительно в отношении физических лиц (лишение специального права, административный арест, административное выдворение, дисквалификация);

6) по уровню правового установления: на установленные централизованно (все административные наказания); установленные децентрализованно (предупреждение, штраф);

7) по длительности состояния наказанности: на единовременные, разовые (предупреждение, штраф, конфискация, возмездное изъятие, административное выдворение); длящиеся, растянутые во времени (лишение специального права, административный арест, дисквалификация) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административная ответственность (часть общая): Учеб. пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004. С. 49 - 50; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. С. 39 - 40.

Перечень выработанных в административно-правовой литературе других подходов к классификации административных наказаний можно излагать и дальше, однако их разница не столь значительна и за некоторыми изменениями сохраняет вышеперечисленные подходы.

Представленные выше классификации (как и все классификации в общем) носят условный характер и имеют право на существование. Не оспаривая правильности выбора авторами тех или иных классифицирующих признаков и соответствующих им результатов классификации, полагаем полезным для наиболее полного выявления характерных (универсальных, значимых) черт административных наказаний, без знания которых немыслима их практическая направленность, классификацию их по нескольким критериям с учетом прежде всего следующих требований <1>.

--------------------------------

<1> Как верно отмечает М.И. Байтин, "научная и практическая ценность классификации... зависит от обоснованного выбора ее критериев" (Байтин М.И. Указ. соч. С. 241). См. также: Бабаев В.К., Байтин М.И. Классификация советских правовых норм // Нормы советского права. Проблемы теории. Саратов, 1987. С. 156 и след.

Во-первых, всякая классификация должна признавать в основе объективного характера формирования целостной системы соответствующих институтов системно-правовые связи с учетом формально-логических принципов дифференциации взаимосвязанных элементов. Во-вторых, классификация как философская категория не

может не учитывать необходимость диалектического применения парных философских категорий целого и части, общего и особенного <1>. В-третьих, классификация одного уровня не может проводиться на основе разнопорядковых с точки зрения устойчивости, логически зависимых критериев с тем, чтобы не допустить полное тождество, совпадение фактических результатов классификации <2>. В-четвертых, классификация должна давать исчерпывающее (максимально объемлющее) представление о характере и особенностях классифицируемого явления <3>. И в-пятых, классификация должна иметь прикладной характер (так называемая прикладная оправданность критериев, уровней и форм классификации соответствующих институтов <4>). Применительно к административным наказаниям их классификация должна служить правоприменителю и иметь практическую значимость, в том числе и для совершенствования законодательства. "Необходимость такой вряд ли вызывает сомнение, ибо она, - указывает А.П. Шергин, - помогает оттенить характерные черты тех или иных взысканий, глубже исследовать механизм их воздействия на правонарушителя" <5>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Керимов Д.А. Указ. соч. С. 85 - 126, 200 - 229.

<2> В философской литературе по данному поводу (в зависимости от степени существенности оснований деления, подразделения) различаются естественная и искусственная классификации. Та классификация, в основание которой положены существенные признаки, из которых вытекают максимум производных, называется естественной. Если же в классификации используются несущественные (производные от существенных) признаки, то такая классификация считается искусственной (подробнее об этом см.: Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев и др. С. 257).

<3> В связи с этим показательным является мнение А.П. Коренева по вопросу классификации административно-правовых норм: "Классификацию нельзя проводить по одному, пусть даже важнейшему, признаку, ибо это приведет к искусственному ограничению всего многообразия административно-правовых норм, не отразит всего их разнообразия. Необходимо учитывать более или менее общие, более или менее важные признаки" (Коренев А.П. Указ. соч. С. 37).

<4> См.: Коняхин В.П. Теоретические основы построения общей части российского уголовного права. СПб., 2002. С. 169.

<5> Шергин А.П. Указ. соч. С. 167.

Таким образом, исходя из предварительного анализа представленных в науке административного права классификационных подходов к институту административного наказания, наиболее удовлетворяющими изложенным требованиям представляются такие критерии классификации административных наказаний, как: правомочность по их установлению; характер их воздействия на субъект административного правонарушения; их юридическая значимость; особенности статуса субъекта административного правонарушения. Другие критерии классификации административных наказаний не совсем удобны и затруднительны в понимании в силу неопределенности положенной в их основу терминологии (например, исправительно-трудовое воздействие), что закономерно приводит к излишне громоздким (чрезмерно дробным) и несогласующимся результатам. Кроме того, многие из таких результатов имеют привлекательность лишь в теоретическом смысле либо ввиду своей противоречивости не позволяют реализовать себя в действующем законодательстве, что снижает их практическую ценность в не меньшей степени. К тому же некоторые из классификационных подходов утратили свое значение ввиду правовой реформы в сфере административно-деликтных отношений.

Следовательно, понятен выбор законодателем лишь трех классификационных критериев, причем один из них (юридическая значимость административных наказаний) признан в КоАП РФ непосредственно, а два других (правомочность по установлению административных наказаний и особенности статуса субъекта административного

правонарушения) вытекают из смысла ряда положений указанного Кодекса. Такой же критерий классификации административных наказаний, как характер их воздействия на субъект административного правонарушения, не получил как непосредственного, так и косвенного закрепления в КоАП РФ, но широко известен, как было показано выше, доктрине административного права. Остановимся на каждом из них подробнее.

Правомочность по установлению административных наказаний как критерий их классификации вытекает из системного рассмотрения ч. 2 ст. 1.1, п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 1.3 и ч. ч. 1 и 3 ст. 3.2 КоАП РФ. Формула такой классификации получила следующий вид: в результате размежевания полномочий Российской Федерации и полномочий субъектов РФ по предметам их совместного ведения в области законодательства об административных правонарушениях федеральный законодатель определил исчерпывающий перечень видов административных наказаний и полномочия по их установлению. Часть 3 ст. 3.2 КоАП РФ выделяет те из них, которые могут быть установлены только КоАП РФ: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности. Стало быть, законами субъектов РФ об административных правонарушениях могут быть установлены только такие административные наказания, как предупреждение и административный штраф <1>. Иными словами, результаты данной классификации можно представить в виде двух групп:

--------------------------------

<1> Такой подход традиционен для отечественного законодателя. Эти два вида административных наказаний используются в законодательстве субъектов РФ на протяжении уже многих лет. Однако о допустимости установления субъектами РФ каких-либо исключений из правового статуса личности критическая позиция высказывалась ранее.

1) административные наказания, которые могут быть установлены только КоАП РФ (федеральным законодателем);

2) административные наказания, которые могут быть установлены законами субъектов РФ об административных правонарушениях (региональным законодателем).

Другой критерий классификации административных наказаний - характер их воздействия на субъект административного правонарушения - позволяет определить характер причиняемых административными наказаниями ограничений, а точнее, их общецелевую нагрузку. В большей степени характер воздействия административных наказаний на субъектов административных правонарушений выражает тот смысл, который государство вкладывает в них, исходя из интересов прежде всего административного преследования. Иными словами, данный классификационный подход дает ответ на вопрос о том, какую пользу для себя государство извлекает из возможности применения тех или иных видов административных наказаний. В контексте государственно-властной деятельности это обстоит таким образом: при дифференциации законодателем и индивидуализации правоприменителем мер административной ответственности последние соотносятся с характером соответствующих административных правонарушений, личностью виновного и других обстоятельств совершения указанных правонарушений с точки зрения оценки их адекватности и эффективности для достижения целей административно-карательного воздействия. Приложение данного критерия к перечисленным в ст. 3.2 КоАП РФ видам административных наказаний позволяет разделить их на три группы:

1) административные наказания морально-правового характера (предупреждение);

2) административные наказания имущественного характера (административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения);

3) административные наказания неимущественного характера (лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности).

Третий критерий классификации административных наказаний - их юридическая значимость - позволяет выявить виды административных наказаний с учетом качества их избирательного воздействия на виновного, целей экономии карательных мер на основе жесткого соотношения их суровости в соответствии с общей логикой построения системы административных наказаний. По этому критерию административные наказания законодатель делит на две группы:

1) основные административные наказания (предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности);

2) основные и дополнительные административные наказания (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства).

Основные административные наказания применяются в отдельности, их нельзя присоединять к другому основному административному наказанию (например, нельзя применять административный арест и дисквалификацию к одному и тому же лицу одновременно), они не сочетаются друг с другом. Так называемая смешанная разновидность административных наказаний рассчитана на реализацию правоприменителем входящих в нее мер административной ответственности при варьировании их применения в качестве либо основных, либо дополнительных. "Смешанное" административное наказание выступает в качестве дополнительного лишь в связке с основным административным наказанием, если такая установлена санкцией статьи Особенной части КоАП РФ; оно играет вспомогательную роль и поэтому не может быть суровее основного <1>. Подразделение административных наказаний на основные и дополнительные имеет практическую значимость, в частности, для целей правильного сочетания различных по карательной и воспитательной направленности мер. Используя только основную меру, орган административной юрисдикции (должностное лицо) считает ее необходимой для исправления виновного; добавляя же дополнительную, он приходит к выводу о ее недостаточности и необходимости усиления такого воздействия.

--------------------------------

<1> "В теории и практике юридической ответственности действуют нашедшие отражение и в законодательстве общие принципы применения основных и дополнительных наказаний, - как пишет А.Л. Кононов, - основанные на началах справедливости, соразмерности, индивидуализации ответственности... Исходя из природы и сущности наказания, дополнительное наказание не может быть более тяжким, чем основное, и не может быть однородным ему, иначе нарушается принцип "non bis in idem" (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2409). Соглашаясь с данной позицией, считаем необходимым отметить, что законодатель при конструировании отдельных санкций Особенной части КоАП РФ не учел требование приоритетной суровости основного наказания над

дополнительным. Признавая важность данной проблемы, считаем необходимым рассмотреть данный вопрос при анализе отдельных видов административных наказаний.

Четвертый критерий классификации административных наказаний - особенности статуса субъекта административного правонарушения - вытекает из системного анализа ст. ст. 2.1, 2.3 - 2.6, 2.10 и 3.2 КоАП РФ. Он позволяет разделить всю совокупность видов административных наказаний по их субъектной направленности с учетом статусных различий субъектов административного правонарушения, характера и степени ущербности их противоправных деяний для охраняемых законом общественных отношений. Из системно-логического толкования ч. ч. 1 и 2 ст. 3.2 КоАП РФ следует, что за совершение административных правонарушений к физическим лицам могут устанавливаться и применяться все девять видов административных наказаний. Пять из них (предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности) могут применяться к юридическим лицам. Установленная административно-деликтным законом субъектная направленность административных наказаний имеет как теоретическую, так и практическую ценность. Причем для законодателя использование такого классификационного критерия дает возможность оценки тех или иных видов административных наказаний с точки зрения адекватности (соответствия, достаточности) их характеристики и суровости целям карательного воздействия на различные по природе своего социально-юридического образования <1> субъекты административных правонарушений.

--------------------------------

<1> В основу понимания природы социально-юридического образования субъекта административного правонарушения вкладываются такие выделяемые теорией права признаки субъекта права, как социальный (выступление в общественных отношениях в качестве обособленного, способного формировать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта социального общения); юридический (признанная правовыми нормами способность быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях) (см.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М., 1982. С. 138 - 139).

Таким образом, рассмотренные выше критерии и результаты классификации административных наказаний дают возможность наиболее полно увидеть содержательную сторону такого многогранного социально-правового явления, как административное наказание. Вместе с тем для характеристики административного наказания как системной категории представленные классификационные подходы имеют в большей степени формальную ценность. Классификация применима там, где есть система, выделение элементов которой не разрушает ее целостность, а, наоборот, усиливает значение и роль связующих ее компонентов. Поэтому классификация должна характеризовать систему, находиться в согласии прежде всего с логикой ее построения, функционирования и развития. Именно эти обстоятельства вызывают необходимость поиска новых классификационных подходов к характеристике системы административных наказаний, что в данном случае имеет решающее значение.

Исходя из вышеизложенного и учитывая рассмотренные в предыдущем параграфе признаки системы административных наказаний, полагаем целесообразным сопоставить общие принципы существования системы и классификации ее элементов. Следовательно, то, что "дает жизнь" самой системе, одновременно выступает средством для установления связей между образующими ее элементами, т.е. детерминирует суть классификации, механизм ее действия. Это подводит, в свою очередь, к выводу о том, что и система, и классификация функционируют по единым "правилам", суть которых - связующий

Дата добавления: 2015-08-17