Переход к системе национального имущества.

С моей точки зрения, единственно возможный путь, который может вывести государственный корабль из предаварийного состояния - выправить нетерпимое положение с человеческим капиталом страны. Для решения этой задачи следовало бы использовать наш огромный природно-ресурсный потенциал и оставшуюся пока в руках государства часть производственного капитала. Надо сделать так, чтобы этот стратегический фактор оказался в плотной «сцепке» с главными функциями государства, в первую очередь, с его безопасностью, которая напрямую зависит от системы жизнеобеспечения его граждан. Для этого необходимо, чтобы оценка эффективности работы сырьевого и промышленного секторов экономики, а также правительственных акций по их реформированию определялись, главным образом, по вкладу этих секторов в развитие здоровья и образования нации, в активную демографическую политику, во всестороннюю поддержку подрастающего поколения, в развитие народного предпринимательства, сохранность потенциала природной среды. Именно в эти сферы и должна быть направлена львиная доля рентного дохода и дохода от хозяйственной эксплуатации государственного имущества.

Крупномасштабную институциональную программу, нацеленную на реализацию этой задачи, мы называли Концепцией управления национальным имуществом»[7]. Основными ее слагаемыми являются: закрепление за обществом прав титульного или верховного собственника национального имущества; система социального дивиденда; механизмы публичного управления общественными доходами; налогозамещающий механизм рентных платежей.

Конституционное закрепление за обществом как своего рода юридическим лицом высшего ранга прав верховного владельца территориальных и других природных ресурсов страны: земельных угодий, пресной воды, воздушного пространства, лесов, полезных ископаемых, дикой фауны и флоры, включая ресурсы континентального шельфа, создало бы операциональную основу для предоставления всем членам общества равных прав на получение определенной части доходов от используемых природных ресурсов. Это явилось бы содержательным наполнением принципа равенства стартовых возможностей для всех. Материальной реализацией верховных владельческих прав общества на то, что в России от Бога, могло бы стать обращение рент от использования природных ресурсов в общественные доходы, аккумулируемые в системе общественных финансов. Это сумма рентных доходов, образующаяся после оплаты услуг всех остальных факторов производства, составляет чистый доход общества, в котором все его члены имели бы равную долю. Она может стать материальной основой их гражданского статуса, то, что получило название социального дивиденда.

Итак, проблема присвоения рентного дохода обществом, а через него и всеми его членами, из чисто экономической превращается в проблему конституционного развития государства, превращения его, по существу, в гражданское общество. Решение этой проблемы могло бы послужить той объединяющей силой, которая способна сплотить все слои общества, позволит почувствовать сопричастность каждого к общему делу – развитию своей страны, нашей России.

В системе национального имущества задействованы два субъекта собственности – государство и общество. Между ними необходимо провести четкое разграничение. Объектом государственной собственности, в нашей постановке, является государственное (казенное) имущество – казенные предприятия и организации, государственная инфраструктура, пакеты акций и другие финансовые активы, права пользования которыми переданы государством предприятиям коммерческого сектора. Доходы от использования государственного имущества пополняют государственную казну (бюджет страны). Эти доходы формируются из налогов и сборов, отчислений от прибылей предприятий и организаций, получивших права на пользование и управление государственным имуществом в коммерческом обороте. Доходы от государственного имущества расходуются на выполнение государственных функций: содержание госаппарата, оборону и безопасность, поддержание и развитие государственной, в том числе и социальной, инфраструктуры, обеспечение занятости и создание новых рабочих мест, обслуживание государственного долга, а также на сохранение и воспроизводство основного капитала, принадлежащего государству.

Объектом общественной собственности в системе национального имущества выступают природные ресурсы страны. Доходы от его использования формируются за счет рентных платежей и расходуются на выполнение общественных функций: удовлетворение важнейших социально значимых потребностей – здоровье и образование, социальная помощь малоимущим слоям населения, а также на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы страны и сохранение окружающей природной среды.

Итак, в нашей постановке, система управления национальным имуществом включает две компоненты – природные ресурсы и государственные активы. Первая формирует систему общественных финансов, вторая является составной частью действующей бюджетной системы. В рамках первой системы за счет природной ренты формируются два внебюджетных фонда: социального дивиденда (ФСД) и воспроизводства минерально-сырьевой базы и охраны окружающей среды (ФВПР). Поток доходов от государственных активов в рамках бюджетной системы формирует целевой фонд занятости, создания новых рабочих мест и поддержки малого бизнеса (ФЗРМ). Таким образом, общественные финансы выделяются в самостоятельную систему, получающую подобающий ей гражданский статус и управление, наподобие управления финансовыми ресурсами в системе внебюджетного Пенсионного фонда.

Функции собственника в системе национального имущества отделяются от функций управления этим имуществом. Собственник национального имущества – государство и общество - в основном выполняют роль своеобразного инвестора-рантье, передающего на возмездной основе принадлежащее ему имущество, а более точно, - права на распоряжение и управление этим имуществом для коммерческого использования. При этом мы исходим из того, что чиновник - плохой управляющий, как правило, не несущий материальной ответственности за результаты принимаемых им решений, кроме разве что возможной, но маловероятной потери «своего кресла». Деятельность представителя государства и общества в коммерческих структурах связана с высокими рисками и может принести достаточно большой ущерб государственной казне и обществу. Поэтому управление национальным имуществом должны осуществлять коммерческие структуры или агентства, которые за плату и под свою материальную ответственность представляют интересы государства и общества как собственников национального имущества. А экспертизу условий использования национального имущества, в том числе порядка исчисления ренты, первоначальной цены торгов и других стоимостных параметров, на базе которых производится оценка эффективности использования национального имущества, должна взять на себя абсолютно незаинтересованная в получении того или иного результата экспертизы и независимая от государственных органов власти общественная экспертиза. Функции такого независимого экспертного органа было бы целесообразно возложить на Российскую Академию наук.

Основными правовыми основаниями коммерческого использования той части национального имущества, которая связана с природно-ресурсной компонентой, должны стать аренда (передача имущества во временное владение и пользование) и концессия (предоставление права использования исключительных прав). Преобладающим способом определения пользователя (арендатора или концессионера) – открытые конкурсы. А главными критериями выбора победителя – соблюдение определенных условий эксплуатации (поддержание рыночной стоимости имущества), размер арендной платы (концессионных платежей) и страхование ответственности пользователя.

Помимо аренды и концессии существует еще один механизм получения доходов от национального имущества – рентные платежи за имущество, находящееся в общественной собственности и участвующее в гражданском обороте. Прежде всего, это относится к земельным угодьям.

Примитивное представление о гражданском обороте сводит его к движению товаров. Однако по мере развития рыночных отношений объектами оборота все чаще становятся не вещи, а имущественные права: права требования, права управления, права пользования и т. д. Поэтому общественная собственность на землю не исключает возможности ее свободного оборота. Просто передаваться при этом будет не право собственности на землю, а, например, право пожизненного наследуемого владения. Титул же собственности на землю, а, следовательно, и право на относительную земельную ренту сохраняется за обществом. Формы коммерческого использования государственных активов могут быть более многообразными, включая владение и управление акциями и другими ценными бумагами.

Ядром системы управления национальным имуществом является концепция социального дивиденда. Суть концепции социального дивиденда в том, чтобы механизм общественного расходования природной ренты был ориентирован на институты, обеспечивающие социальную гарантию минимально допустимого уровня жизни и определенного объективными возможностями качества жизни, посредством которых осуществляется мобилизация соответствующих средств для решения ключевых социальные задач с учетом долгосрочной перспективы. Социальный дивиденд мыслится нами не как дополнительный доход, получаемый всеми и каждым в качестве индивидуальных собственников природных ресурсов и расходуемый по личному усмотрению в частном порядке (как, например, это устроено в американском штате Аляска). Социальный дивиденд мы рассматриваем как главный источник социально-стратегической компоненты общественных расходов, т. е. расходов, не только направленных на развитие человеческого потенциала, но и осуществляемых общественно-организованным способом. Это, прежде всего, сферы бесплатного здравоохранения и образования. Иначе говоря, действует принцип: стратегическая компонента расходов на общественное благосостояние – за счет природной ренты. Текущая их компонента – за счет личных доходов от наемного труда и предпринимательской деятельности.

(Настоящий текст является электронной версией статьи академика РАН Львова Дмитрия Семеновича, руководителя секции экономики Отделения общественных наук РАН,

опубликованной в журнале «Свободная мысль - XXI» №12 за 2005 г., с. с.17-31)

[1] Источник: Аналитические материалы, подготовленные группой ученых РАН под руководством

академика В. В.Рундквиста

[2] Источник: проект Глобального экологического фонда: «Сохранение биоразнообразия», выполненный в 2001 году в рамках программы: «Национальная стратегия сохранения биоразнообразия и общественный договор о сохранении живой природы России» (авторы: С. И. Бобилев, А. А. Гусев, В. Н. Данилов-Данильян,

А. С. Мартынов, А. А. Тишков).

[3] см. Львов Д. С., Моисеев Н. Н. Россия в поисках третьего пути // Экономическая газета, 1999, № 27.

[4] Источник: Мир на рубеже тысячелетий. Прогноз развития мировой экономики до 2015 г.» М., 2001, с. 561-565.

[5] Источник: По данным Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.

[6] См. Д. Львов, В. Зотов. Кризис имущественных отношений // Экономическая наука современной России,

2, 2004 г.

[7] Принципиальные моменты Концепции национального имущества разрабатывались автором совместно с В. Г.Гребенниковым, Е. В.Устюжаниной, В. В. Зотовым.

Дата добавления: 2015-07-16