Європейська Комісія: порядок формування

Європейська Комісія (ЄК) - провідний інститут Європейських співтовариств і Європейського Союзу. Комісія втілює в собі наднаціональне початок в європейському будівництві. Якщо Європейська Рада та Рада покликані при здійсненні завдань і цілей європейської інтеграції стояти на сторожі обліку та узгодження національних інтересів, то Європейська Комісія, як, втім, і Європейський парламент, і Суд ЄС, покликані відображати і захищати інтереси європейської інтеграції від яких би то ні було посягань на юрисдикцію і повноваження ЄС і Союзу з боку держав-членів. Про це, зокрема, говорять і установчі договори, згідно з якими Комісія виконує функції сторожа європейської законності, домагаючись неухильного здійснення постанов як первинного, так і вторинного права.

Характеризуючи правовий статус Комісії, її нерідко порівнюють з урядом у суверенних державах. Це твердження вірне лише частково. Дійсно, Комісія грає вирішальну роль в управлінні справами Співтовариств і певною мірою Союзу. Під її керівництвом працює розгалужений адміністративний апарат. Комісія має власну розпорядчої владою. Вона є розпорядником кредитів по бюджету. Комісія грає дуже важливу роль у здійсненні законодавчого процесу. Все це, безумовно, зближує Комісію з таким інститутом, як уряд у суверенних державах. Разом з тим ні за способом формування, ні за характером здійснення своїх повноважень Комісія не є аналога національному уряду. Це підкреслюється і тим фактом, що Комісія ніде в офіційних документах не іменується носієм виконавчої влади, а її повноваження по виконанню рішень здійснюються переважно на основі делегування з боку Ради.

1. Порядок формування

Порядок формування Комісії зазнав істотних змін з створенням Європейського Союзу. Призначення Голови та членів Комісії здійснюється державами-членами Європейського Союзу. Зустрічається іноді твердження, що призначення здійснюється Радою, неправильно. Звичайно, організаційні структури Ради можуть бути використані при вирішенні даного питання, але, тим не менш, формально рішення виносить не Рада. Призначення здійснюється на основі угоди між державами-членами і тільки за умови досягнення консенсусу. Кандидатури на заміщення місць у Комісії пропонуються державами-членами. Всього станом на кінець 1999 р. в Комісію входило 20 членів. П'ять держав - Великобританія, Німеччина, Іспанія, Італія і Франція - мали по два місця, а решта 10 - по одному місцю. У назване число членів Комісії входить і її Голова. Відповідно до Договору про Європейський Союз формування всього складу Комісії повинно передувати досягнення угоди щодо кандидатури Голови Комісії. Практика підтверджує, що навіть заперечення однієї з держав-членів Союзу проти висунутої кандидатури виключає можливість призначення (так було, наприклад, в 1994 щодо кандидатури бельгійського прем'єр-міністра Деана). Висунута кандидатура представляється на схвалення Європейського парламенту. Схвалений Парламентом кандидат спільно з урядами держав-членів бере участь у підборі кандидатур, запропонованих до призначення до складу членів Комісії. Висунуті таким чином кандидати спільно з Головою вже як колегіального органу представляються Парламенту, який повинен винести своє судження. У разі схвалення з боку представницького органу уряди держав-членів за їх спільною згодою виробляють офіційне призначення Комісії, і вона приступає до виконання своїх обов'язків.

Нині діюча Комісія сформована в липні 1999 р., і її склад затверджено у вересні. Очолив Комісію колишній глава італійського уряду Романо Проді.

Голова та члени Комісії мають задовольняти цілий ряд вимог. Перш за все, всі вони повинні складатися у громадянстві Європейського Союзу. Кожна держава-член Союзу має бути представлено не менш як одним, і не більше ніж двома своїми громадянами. Ці останні повинні володіти високою професійною кваліфікацією, практичним досвідом і здійснювати свої функції виключно в інтересах Співтовариств і Союзу. У цих цілях при підборі кандидатів до складу Комісії особливу увагу надається підтвердження незалежності цих кандидатів, які не можуть і не повинні отримувати вказівок від свого уряду або діяти відповідно до інструкцій свого уряду. Звичайно, на практиці така абсолютна і повна незалежність членів Комісії недосяжна, тим більше що можливість нового призначення після закінчення строку повноважень залежить, перш за все, від національного уряду. Тим не менш, у всій своїй діяльності члени Комісії зобов'язані керуватися інтересами інтеграційних об'єднань і забезпечувати досягнення тих цілей і завдань, які сформульовані в установчих договорах. Члени Комісії, або, як вони часто іменуються, комісари, повинні утримуватися від здійснення яких би то не було актів і дій, що суперечать характером виконуваних ними обов'язків. Внутрішній регламент Комісії робить особливий наголос на доброчесний, скромне поведінку і підтверджує несумісність цієї посади з іншими оплачуваними або навіть неоплачуваними посадами. Чесність і добропорядність ставиться в обов'язок членам Комісії не тільки в період офіційного виконання ними посадових обов'язків, а й по догляду у відставку. Порушення цих зобов'язань, констатируемое Судом ЄС, до якого можуть звернутися Рада чи Комісія, може тягти за собою примусову відставку члена Комісії або позбавлення його права на пенсію або на інші пільги і привілеї, пов'язані із здійсненням цієї посади (мова йде, зокрема, про деякої різновиди судового імунітету).

Підтвердженням високого професіоналізму найчастіше на практиці служить попередня кар'єра призначуваного члена Комісії. За загальним правилом місця в Комісії займають колишні глави національних урядів і колишні міністри, які мають значний досвід політичного керівництва та адміністративного управління. На жаль, звичайно, далеко не завжди відповідний досвід є гарантією належної кваліфікації або дотримання правил добропорядного управління. Політична криза, що вибухнула в березні 1999 р. і пов'язаний з цілою серією скандальних викриттів діяльності окремих членів Комісії, що викликав, в кінцевому рахунку, її колективну відставку, показав, що відповідні зобов'язання виконуються аж ніяк не всіма членами Комісії у повній відповідності до вимог установчих актів. Досить нагадати, що, наприклад, Едіт Крессон, що була комісаром, відповідальним за людські ресурси, і займала в минулому пост прем'єр-міністра Франції, була звинувачена у фінансовий зловживаннях (що втім, не було підтверджено офіційно) і невиправдане фаворитизмі (її особистий дантист був призначений радником комісара, хоча ні по своїй кваліфікації, ні за родом діяльності ніяким досвідом у сфері управління людськими ресурсами не мав, зате він регулярно отримував більш ніж високу заробітну плату з казни Європейських співтовариств.)

Комісія та її члени призначаються строком на 5 років. Дострокова вакансія заміщується в тому ж порядку, в якому проводиться призначення членів Комісії при її формуванні. Новопризначений член Комісії виконує свої обов'язки аж до закінчення загального терміну повноважень даного складу ЄК. Вакансія може мати місце у випадку хвороби або смерті члена Комісії, при добровільній відставці та складання повноважень, а також у результаті примусової відставки. Рішення про примусову відставку, пов'язане з порушенням обов'язків члена Комісії, приймається Судом ЄС, який діє за пропозицією Ради чи Комісії. Кожен член Комісії очолює певний напрям діяльності і керує роботою відповідних адміністративних служб. Член Комісії має свій власний апарат, який утворює його кабінет, члени якого підбираються та призначаються особисто самим комісаром з його розсуд. Однак такого роду призначення не повинні суперечити ані критеріям професійної кваліфікації, ані вимогам моралі.

Йде у відставку, член Комісії може бути призначений повторно. В історії ЄС прикладів цього досить багато. Відомі також і випадки, коли колишній Голова після закінчення своїх повноважень ставав членом Комісії. Наступність складу - звичайне правило функціонування Комісії. Однак після кризи 1999 р. тільки четверо з колишнього складу Європейської Комісії були призначені на новий строк.

2. Відповідальність комісії

Одне з важливих положень установчих договорів, що визначають статус Комісії та зближують останню зі статусом національних урядів, полягає у встановленні інституту парламентської відповідальності Комісії. Рішення про відмову в довірі Комісії приймається Європейським парламентом за ініціативою його депутатів. Проект резолюції осуду, внесений в Бюро Парламенту, повинен бути поставлений на голосування не раніше ніж через 3 дні після його представлення. Подібний термін, досить, втім, поширений в усіх демократичних державах, надається зазвичай для проведення необхідних консультацій зацікавленими сторонами, так само як для обговорення, якщо це передбачено у Правилах процедури, в комісіях і комітетах Парламенту.

При голосуванні застосовується особливо ускладнена процедура. Для того щоб рішення про осудження Комісії було прийнято, необхідно, щоб за нього проголосувало не менше 2 / 3 всіх що беруть участь у голосуванні за умови, що на засіданні Парламенту присутні більшість спискового складу депутатів. Вперше реальна загроза застосування цієї процедури виникла в 1999 р. у зв'язку із звинуваченнями, висунутими на адресу ряду членів Комісії, в несумлінному управлінні і фінансових зловживаннях. Конкретно таке звинувачення висувалося проти окремих членів, а не Комісії в цілому. Однак політична відповідальність Комісії носить солідарний характер, і відповідно на голосування може бути поставлено питання лише про відмову в довірі всієї Комісії в цілому. Щоправда, в березні 1999 р. справа до офіційного голосування в Парламенті не дійшло. Підтримка проекту резолюції осуду з боку провідних парламентських комітетів призвела до того, що Комісія прийняла рішення про колективну відставку, не чекаючи самого акту голосування в Парламенті.

Хоча формально прийняття резолюції осуду не відбулося, можна, проте, вважати, що в даному випадку мало місце вперше в історії Європейських співтовариств і Союзу безпосереднє застосування інституту парламентської відповідальності, що спричинило за собою відставку і заміну Комісії. Цей факт сам по собі може бути оцінений двояко. З одного боку, він свідчить про те, що далеко не все гаразд у функціонуванні одного з провідних інститутів Співтовариств та Союзу та в управлінні їхніми справами. Не випадково в ході мала місце дискусії зверталося, зокрема, увагу на те, що Комісія здійснює недостатній контроль за діяльністю апарату, за професійним чиновництвом, дії якого не завжди належним чином спрямовуються і контролюються комісарами. З іншого боку, те що подія розглядається як певний крок на шляху демократизації Співтовариства і Союзу, який знайшов своє вираження у зростанні ролі Парламенту та його контролю за діяльністю Комісії. У якійсь мірі має заповнити той "дефіцит демократії", про який дуже наполегливо пишуть і говорять критики євробюрократи, що звертають увагу на надмірну бюрократизацію апарату Співтовариств і Союзу, відсутність належного контролю і недостатню активність у цій області представницького органу. Подібне посилення парламентського контролю за діяльністю Комісії, поряд з використанням інших форм контролю за діяльністю Комісії та його апарату, наприклад фінансового або з боку омбудсмена, представляється особливо важливим і необхідним, оскільки саме Комісія здійснює найбільш важливі і значні повноваження в справі управління справами Співтовариств, а створення Європейського союзу привело до того, що Комісія все більше бере участь у здійсненні певних повноважень у рамках другої і третьої опор Союзу.

3. Повноваження Комісії

Стаття 155 (н.н. ст. 211) Договору про ЄС виділяє чотири головних повноваження Європейської Комісії. По-перше, вона забезпечує здійснення установчих договорів, так само як і інших нормативно-правових актів, прийнятих інститутами ЄС на виконання і застосування останніх. По-друге, вона висловлює рекомендації і дає висновок з усіх питань, що становлять предмет установчих договорів. По-третє, Комісія має власну розпорядчої владою, а так само бере участь у прийнятті рішень іншими інститутами, насамперед Радою і Парламентом. По-четверте, Комісія забезпечує виконання рішень, прийнятих Радою в рамках його компетенції, виконання яких покладається на Комісію.

У тих випадках, коли Комісія покликана забезпечити реалізацію установчих договорів, нормативно-правових актів та інших рішень, прийнятих на їх основі, вона здійснює практично двояку функцію. З одного боку, Комісія всією своєю діяльністю в рамках установчих договорів та на виконання їх приписів організовує і спрямовує діяльність Європейських співтовариств. Під її безпосереднім початком знаходиться розгалужений адміністративний апарат, що включає майже 16,5 тис. професійних чиновників, що перебувають у штаті Європейської публічної служби. Вона відає матеріальними ресурсами Співтовариств і Союзу, є розпорядником кредитів по бюджету, а, отже, має всі необхідні матеріальними ресурсами, які використовуються для досягнення цілей і вирішення завдань, що стоять перед Співтовариствами та Союзом. З іншого боку, Комісія виконує не менш важливу функцію контролю за дотриманням зобов'язань за установчими договорами та виконанням приписів вторинного права державами-членами. У зв'язку з цим Комісія наділена виключно важливим правомочием звертати увагу і вказувати державам-членам на невиконання або недостатньо повне виконання ними зобов'язань, встановлених установчими договорами або нормами вторинного права.

На практиці, однак, виданню мотивованого висновку, що містить такі зауваження, передують неформальні консультації, що дозволяють зацікавленим сторонам дійти згоди щодо спірного питання, не вдаючись до формалізованих процедур. Якщо згоди не досягнуто Комісія може звернутися з позовом про невиконання зобов'язання до Суду ЄС. Одночасно в своїй позовній заяві вона може просити про накладення штрафних санкцій. Рішення Суду підлягає обов'язковому виконанню.

Амстердамський договір помітно розширив коло застосування санкцій проти порушників європейського права. Він передбачив можливість ініціювання Комісією нових санкцій проти держави-члена, грубо і систематично порушує принципи свободи, демократії, поваги прав людини та основних свобод, так само як і принципи правової держави, тобто принципи, загальні для всіх держав-членів (ст. F- 1 (н.н. ст. 7) Договору про Європейський Союз).

До цієї ж групи повноважень Комісії можна віднести її право на запит та одержання інформації з боку держав-членів на питання, віднесені до відання Співтовариств. Комісія наділена також правом проведення розслідувань та перевірки документів, рахунків та інших матеріалів, в тому числі і безпосередньо на місці, особливо в рамках виконання Договорів про ЄОВС і Євратомом. Вона може проводити розслідування з метою забезпечення дотримання правил конкуренції та захисту фінансових інтересів Співтовариств, передбачених як Договором про ЄС, так і спеціальними регламентами, які належать до повноважень Комісії (див., наприклад, Регламент № 17/62 про повноваження Комісії або Регламент № 4064 / 89, відомий як Регламент з питань концентрації).

Особливу групу складають повноваження Комісії, що передбачають дачу рекомендацій і прийняття висновків, як з ініціативи самої Комісії, так і за запитами інших інститутів в тих випадках, коли це передбачено чинними правовими законами. Рекомендації, які приймаються Комісією, мають звичайно двояке призначення

По-перше, вони можуть містити як виклад програми дій Комісії, так і здійснення певних заходів, що забезпечують функціонування Співтовариств і реалізацію цілей і завдань, які перед ними стоять. Відповідно Комісія досить широко вдається до публікації різного роду "білих" і "зелених" книг, що містять нерідко вельми розгорнуту програму майбутньої законодавчої діяльності або дій, спрямованих на здійснення прийнятих раніше положень. По-друге, такого роду рекомендації, що даються Комісією, повинні в певній мірі орієнтувати держави-члени в тому, що стосується позиції інститутів Союзу з питань, що підлягають врегулюванню в нормативно-правовому порядку або з питань, які безпосередньо не віднесені до відання Співтовариств, але за якими Комісія може займати певну принципову позицію, спираючись, зокрема, на загальні принципи європейського права.

Висновки Комісії можуть бути передбачені безпосередньо процедурою прийняття рішень. Так, наприклад, Комісія дає свої висновки щодо проектів нормативно-правових актів, що розглядаються поряд з Радою Європейським парламентом на різних етапах цього розгляду, або у випадку застосування процедури спільного прийняття рішень. Численні приписи установчих договорів вказують на те, що при вирішенні практично всіх найбільш важливих питань, віднесених до відання Співтовариств, Постанови за якими приймаються Радою, запит думки Комісії та внесення пропозицій з її боку є, як правило, необхідним. Ступінь обов'язковості такого роду висновків залежить безпосередньо від характеру прийнятого акту. Так, якщо приймається висновок з питань, пов'язаних з невиконанням зобов'язань державами-членами, то такого роду висновок має обов'язкову силу. Що ж стосується висновків, які даються Комісією в рамках законодавчої процедури, особливо в тих випадках, коли процедура передбачає кілька читань при проходженні проекту нормативно-правового акта, то думка, викладене Комісією в його висновку, у разі, якщо Рада вважає за потрібне його змінити, вимагає одностайного рішення Ради. Таким чином, внести зміну в позицію з того чи іншого питання Рада практично може лише тоді, коли це вважають за необхідне всі беруть участь у прийнятті рішення держави-члени. На практиці рекомендації та висновки Комісії можуть мати досить суттєве значення у визначенні загальної спрямованості діяльності Співтовариств, а також впливати на функціонування Союзу в тому, що стосується вирішення питання, віднесених до другої і третьої опор.

Одне з найважливіших повноважень Комісії полягає в тому, що саме вона наділена правом законодавчої ініціативи. За загальним правилом усі основні нормативно-правові акти, прийняті Радою або Радою спільно з Парламентом, розглядаються на основі пропозицій, внесених Комісією. Звичайно, така ситуація в якійсь мірі пояснюється причинами технічного характеру. Саме Комісія має у своєму розпорядженні необхідний апарат підготовки і відпрацювання пропонованих рішень. У розпорядженні Комісії перебувають дослідні організації, а також статистичні служби. Таким чином, саме Комісія володіє всіма необхідними кадрами і ресурсами, що дозволяють забезпечити досить кваліфіковану підготовку проекту рішень.

Але справа не тільки в чисто технічні причини. Слід нагадати, що інститут, який приймає рішення або наділений правом законодавствувати, - це, перш за все, Рада. Останній заснований на принципі міжнаціонального співробітництва. Комісія є інститутом, що втілює в собі початок наднаціонального порядку. Визнання за Комісією права виступати з ініціативою прийняття акта та права внесення проекту відповідного рішення створює як би контрбаланс в системі здійснення законодавчих повноважень в рамках Європейських співтовариств і Союзу. Відповідно рішення з багатьох питань, перш за все з питань, віднесених до виключної компетенції Співтовариств, стає майже неможливим, якщо необхідна ініціатива не була проявлена ​​Комісією. Правда, інші інститути Союзу, зокрема, Рада та Європейський парламент, можуть зажадати від Комісії підготовки та внесення відповідного законопроекту, якщо врегулювання тієї чи іншої сфери ведення Співтовариств не було здійснено у зв'язку з відсутністю офіційних проектів, внесених Комісією. Такого роду побажання висловлюються досить часто на а засіданнях Європейського парламенту та його комітетів. Однак більш істотним є те, що в разі неотримання відповіді на заявлену вимогу або його умисне ігнорування можливе оскарження дій Комісії в Суд доїння останнього носить обов'язковий характер і підлягає негайному виконанню. Втім, конкретна судова практика показує, що далеко не завжди Суд приймає точку зору позивача, найчастіше він погоджується з доводами Комісії.

Вона, зокрема, може посилатися на матеріальні труднощі виконання, на несвоєчасність прийняття тих чи інших заходів і навіть на моменти процедурного порядку.

Право законодавчої ініціативи Комісії помітно обмежується в тому, що стосується другої і третьої опор Союзу. Стосовно до цих сфер монополія Комісії на здійснення права законодавчої ініціативи не тільки відсутня, але це право переходить практично в руки держав-членів і Ради. У цій сфері основним правовим інструментом є рекомендації з боку Комісії в значно більшій мірі, ніж здійснення формального права внесення пропозицій щодо прийняття рішень. Амстердамський договір, який передбачив коммунітарізацію деяких питань, що регулюються, зокрема, Шенгенськими угодами, врахував можливість відновлення в повному обсязі права законодавчої ініціативи Комісії після закінчення п'ятирічного періоду після вступу Амстердамського договору в силу (див. статтю 73-О (н.н. ст. 67) Договору про ЄС).

Комісія у своєму розпорядженні власну розпорядчої владою, вона може видавати регламенти і директиви, пов'язані із здійсненням спільних політик, що регулюють діяльність структурних фондів, здійснення права конкуренції та ряд інших. Кількість видаваних Комісією регламентів і директив набагато перевершує число аналогічних актів, що приймаються Радою.

Виконання рішень, прийнятих Радою, покладається, як правило, на Комісію через делегування відповідних повноважень. Це означає, що Комісія наділяється правом видавати необхідні юридичні приписи з метою виконання рішень, що приймаються Радою. Ці акти застосування також можуть наділятися у форму регламентів і директив. Правда, в останньому випадку їх видання та здійснення може бути врегульовано самою Радою, встановлює певні принципи, порядок і межі застосування роду актів. Суд ЄС в цілій серії рішень з цих питань (Case № С-240/90, Judgment of the Court of 27 October 1992, Federal Republic of Germany v. Commission of the European Communities, [1992] ECR 1-5383; Joined Cases № C-296/93 and C-307/93, Judgment of the Court of 29 February 1996, French Republic and Ireland v. Commission of the European Communities, [1996] ECR 1-795) визнав, що делегування прав Радою наділяє Комісію необхідної регламентарной владою. Комісія має в цій сфері ще одним дуже важливим повноваженням, що полягає в праві підтверджувати виняток із загального правила регулювання відносин в окремих конкретних областях. Перш за все, це відноситься до її праву визнавати виключення в сфері конкуренції, даючи згоду на злиття, підтверджуючи правомірність тих чи інших державних субсидій і т.п.

Комісія має досить істотними повноваженнями в бюджетній сфері. Практично саме в рамках Комісії, або, точніше, підпорядкованого їй апарату, розробляється проекту бюджету, що виноситься потім на розгляд Ради та Парламенту. Практично все обговорення проекту бюджету йде на основі документа, внесеного Комісією, а поправки і зміни, які можуть пропонуватися парламентаріями або Радою, розглядаються за участю Комісії. Вони можуть бути схвалені Радою всупереч думку Комісії тільки на основі принципу одноголосності.

Не менш важливим є і та обставина, що саме Комісія є розпорядником кредитів по бюджету. Відповідно до ст. 205 (н.н. ст. 274) Договору про ЄС Комісія виконує бюджет під свою власну відповідальність і в межах виділених асигнувань відповідно до принципу доброчесної управління фінансами. Договір про ЄС в його останній редакції містить цілий ряд постанов, покликаних забезпечити таке доброчесну управління, а також посилити контроль за витрачанням фінансових засобів Співтовариств. У зв'язку з цим визначено порядок затвердження звіту про виконання бюджету, а також передбачено надання періодичних доповідей про фінансовому становищі Співтовариств і Союзу Раді та Парламенту. Практика показує, що затвердження звіту про виконання бюджету викликає чимало труднощів. Досить сказати, що станом на кінець 1998 р. Парламент не затвердив звіт про виконання бюджету на 1996 р.

Саме сфера управління фінансами з боку Комісії виявилася об'єктом найбільш гострої критики за останні роки. Такого роду критика, як з боку держав-членів, так і з боку засобів масової інформації викликана, перш за все, недоліками або навіть недобросовісним управлінням у фінансовій сфері. Саме ця критика і розкриті фінансові зловживання чи порушення стали однією з причин політичної кризи, що спричинила за собою дострокову відставку Комісії.

Досить значними повноваженнями володіє Комісія у сфері зовнішніх зносин. При цьому, однак, важливо враховувати, чи йде мова про повноваження Співтовариства або Союзу. Слід мати на увазі, що саме Співтовариства наділяються правами юридичної особи і відповідної правосуб'єктністю, в той час як Союз формально ними не володіє. Комісія подає Співтовариства в їх відносинах з третіми державами і з міжнародними організаціями. У всіх державах, з якими Співтовариства підтримують дипломатичні відносини, акредитується постійне представництво, статус якого аналогічний статусу національних посольств. Іноземні дипломатичні представники практично акредитуються при Європейській Комісії, а їх голови вручають свої вірчі грамоти головуючому в Раді та Голові Комісії.

Комісія відповідно до процедури, передбаченої ст. 228 (н.н. ст. 300), направляє рекомендації Раді з питань відкриття переговорів і за загальним правилом виступає в якості інституту, уповноваженого на проведення цих переговорів. Делегація Комісії проводить переговори в рамках директивних вказівок Ради і за умови проведення консультацій, які передбачені цим рішенням. Підписаний Комісією договір набирає чинності після його схвалення Радою. На основі спеціального уповноваження Ради Комісія може проводити переговори і укладати договори та угоди, які вступають в силу з моменту їх підписання (ця так звана спрощена процедура застосовується в порядку виключення). У разі необхідності Комісія може запросити Суд ЄС про відповідність наміченого до підписання договору з третіми державами або міжнародними організаціями положень установчих договорів. Значно меншим обсягом повноважень має Комісія в рамках проведення спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Відповідно до формули, яка присутня в установчих договорах, Комісія залучається Радою до вироблення останньої і її здійснення.

Підсумовуючи питання про повноваження Комісії, слід сказати, що в цілому на практиці вони виявляються, як правило, ширше тих формул, які присутні в установчих договорах. Комісія - це той інститут, який здійснює повсякденне оперативне управління справами Співтовариств і почасти Союзу і без участі якої практично не приймається жодне важливе рішення, яке зобов'язує Співтовариства.

4. Порядок роботи та процедура прийняття рішень

Комісія є колегіальним органом. Відповідно її рішення виносяться на колективній основі, причому позиція, яку займав той чи інший комісар, не підлягає розголошенню і не може бути предметом публічного особливої ​​думки. Засідання Комісії проводяться щотижня, рішення приймаються більшістю голосів і виносяться від імені всієї Комісії.

Внутрішній регламент Комісії передбачає можливість письмової процедури, коли рішення приймаються шляхом опитування членів Комісії поза залу засідань. Однак таке рішення може бути винесено тільки у випадку повної згоди всіх членів Комісії. Заперечення хоча б одного з комісарів проти застосування цієї процедури виключає можливість її використання для вирішення даного конкретного питання. Досьє для розгляду на засіданні Комісії представляє той з комісарів, до основного профілю діяльності якого належить прийняте рішення. Процес підготовки та узгодження проекту рішення Комісії передбачає в обов'язковому порядку проведення щотижневих нарад керівників особистих кабінетів комісарів. У ході такого роду зборів вони констатують наявність (або відсутність) згоди з даного питання і, при необхідності, вживають заходів для відшукання максимально прийнятною компромісної формули.

Особливо важливу роль у керівництві роботи Комісії грає її Голова. Маастрихтський і особливо Амстердамський договори включили ряд положень, спрямованих на підвищення ролі керівника Комісії. У першу чергу це знайшло своє відображення в особливій процедурі призначення голови та визнання необхідності участі наміченого кандидата на пост голови у формуванні всієї Комісії в цілому.

Згідно зі ст. 163 (н.н. ст. 219) Договору про ЄС в редакції Амстердамського договору Комісія здійснює свої функції відповідно до політичними орієнтирами, що встановлюються її Головою. Ця нова формула, безсумнівно, підвищує статус голови колегії та дуже чітко встановлює ієрархічне підпорядкування членів Комісії настановам та вказівкам її Голови. Голова Комісії розподіляє функції та обов'язки між членами Комісії, зберігаючи можливість переглядати це розподіл обов'язків. Він координує та спрямовує діяльність комісарів, головує на засіданнях колегії, визначає порядок денний, підписує разом з Генеральним секретарем Комісії її протоколи, а так само документи, схвалені на засіданнях Комісії. Значимість посту Голови Комісії підкреслюється також тією обставиною, що він є ex officio членом Європейської Ради і приймає участь в нарадах на рівні "великої вісімки", яка об'єднує керівників держав і урядів найбільш високорозвинених в економічному відношенні країн світу. Безпосередньо під керівництвом Голови працює Генеральний секретар Комісії та його апарат. У його безпосередньому підпорядкуванні знаходиться також юридична служба Комісії - один з найважливіших підрозділів апарату Співтовариств. Віза юридичної служби обов'язкова для проектів всіх рішень, що виносяться Комісією. Крім того, юридична служба представляє Комісію у Суді ЄС та в стосунках з юридичними службами інших інститутів.

Цілком очевидно, що послідовне дотримання принципу колегіальності не означає колективного рішення всіх питань, пов'язаних з поточним операційним управлінням. Діючі правові приписи передбачають можливість делегування Комісією і кожним з її членів окремо їх повноважень у галузі адміністративного управління безпосередньо генеральним департаментам, що перебувають у їх підпорядкуванні. Правомірність такої передачі повноважень була підтверджена рішеннями Суду ЄС, який визнав, що це правило невід'ємно притаманне самому принципу організації роботи Комісії. Разом з тим Суд зберіг за собою право контролю над рішеннями про передачу повноважень з тим, щоб це делегування повноважень не виходило за рамки забезпечення елементарних заходів з управління поточними справами. Комісія наділена правом створення необхідних для її функціонування допоміжних органів і агентств спеціалізованого характеру, яким також можуть делегуватися деякі з повноважень, що належать Комісії. Такого роду делегування прав має носити чіткий і строго визначений характер і не передбачати передачу дискреційної влади чи повноважень. Згідно внутрішньому Регламенту всі адміністративні служби утворюють єдиний адміністративний корпус, знаходиться під керівництвом Комісії. Координацію діяльності служб здійснює Генеральний секретар Комісії, який забезпечує дотримання правил внутрішнього розпорядку та процедури подання документів до Комісії. Він однаково засвідчує їх справжність та забезпечує їх оприлюднення.

Комісія - один із найбільш активно працюючих інститутів Співтовариств і Союзу. У 1998 р. Комісія провела 47 засідань. Вона схвалила і передала іншим інститутам та органам 576 пропозицій, рекомендацій та проектів нормативно-правових актів. Безпосередньо Комісією було схвалено 230 регламентів, 63 директиви, 271 рішення і 5 рекомендацій. Комісія опублікувала в тому ж році 293 комюніке, меморандуму і доповіді.

На службі в адміністративному апараті, підпорядкованому Комісії, у 1998 р. було зайнято 16 344 штатних співробітника і 750 співробітників, зайнятих на тимчасовій основі і працюють за контрактом. Крім того, близько 1650 чоловік було зайнято в різних дослідницьких підрозділах, понад 500 - у службах, зайнятих публікацією офіційних матеріалів, і в деяких інших спеціалізованих агентствах і органах.

Відповідно до документів, схвалених при підготовці і підписанні Амстердамського договору, намічається певна реформа і перебудова роботи Комісії. Згідно додається до Договору про Європейський Союз і Договору про Співтовариствах, Протоколу про інститути передбачається з моменту найближчого розширення Союзу перехід до нових норм представництва в Комісії. Відповідно до цього правила кожна держава - член Союзу буде відтепер представлено в Комісії тільки одним членом. Це нововведення має супроводжуватися переглядом числа зважених голосів, яким буде мати кожна держава-член у випадку застосування принципу голосування кваліфікованою більшістю в Раді. Одночасно передбачається, що не менш ніж за рік до розширення складу Союзу до 20 членів, буде скликана нова міжурядова конференція, основним призначенням якої стане проведення нової реформи.

Сама Комісія у своїх документах висловилася за скорочення її чисельного складу і насамперед числа комісарів, які очолюють безпосередньо ті чи інші сфери управління. У разі прийняття цієї рекомендації Комісії, вона буде включати не тільки комісарів, що відають питаннями управління, а й комісарів без портфелів. Комісія висловилася також за більш чітке визначення функцій і повноважень віце-голів Комісії. Однак ніяких конкретних і певних пропозицій на цей рахунок зроблено не було. Труднощі, які виникли навесні 1999 р. і пов'язані з достроковою відставкою Комісії, кілька загальмували процес перегляду її структури та порядку функціонування. Тим не менш, Амстердамський договір та додані до нього протоколи і декларації підкреслюють, що напередодні нового розширення складу Європейського Союзу подібного роду реформу інститутів, в центрі якої знаходиться Європейська Комісія, повинна мати місце до вирішення питання про прийом нових членів.

Відповідно до Декларації, що відноситься до рішення Ради від 13 липня 1987 р., Міжурядова конференція запропонувала Комісії представити Раді до кінця 1998 р. пропозиція щодо перегляду даного рішення Ради, маючи на увазі уточнення порядку здійснення повноважень, якими наділена Комісія. Одночасно в Декларації, що відноситься до організації та функціонування Комісії, конференція прийняла до уваги намір Комісії підготувати реорганізацію її структури і розподіл функцій усередині Комісії в терміни, які остання визнає найбільш прийнятними, але за умови, що такого роду пропозиції щодо реорганізації будуть вироблені до 2000 р. Комісія у своєму рішенні від 20 жовтня 1999 р. ухвалила, що проект реформ буде заснований на принципах ефективності, відповідальності та прозорості. Одночасно повинні бути підвищені самостійність і здатності Європейської публічної служби. Мета таких пропозицій - максимально оптимальний розподіл функцій і завдань між її членами. У зв'язку з цим конференція записала в Декларації, що Голова Комісії повинен володіти широкими дискреційними повноваженнями щодо розподілу повноважень усередині колегіального органу. Він повинен також мати право здійснення необхідних перестановок всередині її складу. Конференція також прийняла до уваги намір Комісії вдатися паралельно до реорганізації відповідних адміністративних служб. Зокрема, конференція зазначила доцільність того, щоб всі питання зовнішніх зносин перебували у віданні одного з віце-голів Комісії, що було уточнено при формуванні Комісії в 1999 р.

Попередні пропозиції Комісії вже розроблені. Вони передбачають скорочення чисельного складу Комісії або, у всякому разі, числа комісарів, що відають безпосередньо тими чи іншими секторами управління. Необхідна чисельність, якщо буде збережено принцип по одному представнику від кожної держави-члена, може бути встановлена ​​шляхом включення комісарів без портфелів. Криза, що виник навесні 1999 р. і призвів до дострокової відставки Комісії, дещо загальмувала процес реформування Комісії. Однак це не означає відмови від перебудови структури і порядку функціонування Комісії, та відповідні пропозиції повинні бути підготовлені й обговорені не пізніше 2000

Дата добавления: 2015-07-19