Студопедия
Случайная страница | ТОМ-1 | ТОМ-2 | ТОМ-3
АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатика
ИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханика
ОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторика
СоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансы
ХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника

Управление Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в.

Читайте также:
  1. Chapter XVIII
  2. Chapter XXVIII
  3. Chapter XXXVIII
  4. CRM: Управление взаимоотношениями с клиентами
  5. LXVIII.
  6. V. Управление высшим учебным заведением
  7. V. УПРАВЛЕНИЕ КАДЕТСКИМИ КЛАССАМИ.

 

Реформирование управления краем и особое внимание к нему со стороны Петра I и его преемников объяснялось новыми задачами Российского государства. Содержание современной армии, флота, строительство казенных мануфактур и заводов, приглашение иностранных специалистов требовали притока денежных средств, в том числе поступления налогов и пушнины из Сибири.

Именно финансовые соображения побудили правительство в 1730 г. восстановить Сибирский приказ46. К тому же эта мера отражала тенденцию к идеализации и попытке частичного восстановления допетровских порядков47. Но на первом месте стояли, конечно, практические соображения: Сенат и Верховный Тайный совет были слишком заняты, чтобы скрупулезно разбираться в сибирских вопросах, а "дело Гагарина" и перенесение столицы еще дальше на запад, в Петербург, потребовали более тщательного контроля над восточной периферией. Поэтому возрождение Сибирского приказа можно еще трактовать и как восстановление утраченного звена в управлении48 — утраченного преждевременно, ведь аппарат абсолютной монархии не достиг пока достаточной гибкости и эффективности. Непосредственными же побудительными причинами были падение доходов от торговли с Китаем и ясачные недоимки. Сначала во главе Сибирского приказа стал генерал-прокурор Сената П. Ягужинский. В 1734 г. был введен пост прокурора Сибирского приказа, подчиненного генерал-прокурору Сената.

Правительство стремилось передоверить специализированному ведомству важнейшие на тот момент сибирские дела, в том числе назначение администраторов на места и их отчетность, контроль над казенными сборами и пушным промыслом, караванной торговлей. Вместе с тем многие вопросы оставались вне ведения Сибирского приказа49: во-первых, о всех финансовых поступлениях и товарах он должен был информировать Штатс-контору, а счета посылать в Ревизион-коллегию; во-вторых,ему были абсолютно неподконтрольны военные вопросы, ими занималась Военная коллегия. То же относилось и к полицейскому надзору, ямской гоньбе, горным заводам, дипломатическим сношениям. Таким образом, деятельность рассматриваемого учреждения ограничивалась кадровыми и контрольно-финансовыми правами; при этом в отличие от Сибирского приказа XVII в. оно выступало как посредническая инстанция между центральными правительственными органами и местными властями.

Более трех десятилетий функционирования показали, что деятельность Сибирского приказа не внесла принципиальных улучшений в связи правительства с краем. В 1763 г. он был ликвидирован, а все находившиеся в его ведении вопросы, в том числе ясак, перепоручены соответствующим ведомствам и особому Кабинету50, ставшим верховными органами власти для сибирской администрации.

До екатерининских реформ административное деление края менялось неоднократно51 и к 1775 г. представляло собой такую картину: Тобольская губерния, включавшая провинции Тобольскую (уезды Верхотурский, Ирбитский, Кузнецкий, Тарский, Тобольский, Томский, Тюменский) и Енисейскую (уезды Енисейский и Красноярский); Иркутская губерния с провинциями Иркутской (уезды Балаганский, Иркутский, Киренский), Удинской (уезды Баргузинский, Нерчинский, Селенгинский, Удинский) и Якутской (уезды Алданский, Илимский, Олекминский, Якутский). Основанием для разграничения территории было по-прежнему приближение уездных центров к провинциальным, появление новых городов. Определение границ между губерниями и распределение городов по уездам возлагалось на губернаторов.

В период подготовки губернской реформы стали вырабатываться более рациональные критерии административного деления. Предлагалось, например, учитывать равную численность населения, и было, наконец, признано оптимальным иметь в губернии 300—400 тыс. душ52.

Принятие в ноябре 1775 г. "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" имело значение и для Сибири. Особую важность имело положение о том, что в отдельных случаях две-три губернии могут объединяться под управлением наместника или генерал-губернатора. При необходимости губерния или наместничество могли делиться на области либо провинции, а те, в свою очередь, на округа — по 20—30 тыс. душ населения53.

Фактически объявленная реформа начала проводиться в Сибири только в 1782—1783 гг. Учреждалось три наместничества — Тобольское, Колыванское, Иркутское, которые делились на области, а области — на уезды. Тобольское наместничество состояло из Тобольской и Томской областей; Иркутское — из Иркутской, Якутской, Охотской, Нерчинской; Колыванское наместничество (иногда называвшееся губернией) делилось только на уезды.Все это вместе составляло Сибирскую губернию.

Павел I, как известно, стремился изменить внутреннюю и внешнюю политику, проводившуюся при Екатерине II. Это относилось и к территориальному размежеванию. Уже одно из первых распоряжений нового царя в 1796 г. предписывало отмену института генерал-губернаторов якобы из-за медленного делопроизводства и злоупотреблений на местах54. В Сибири вновь вводились две губернии — Тобольская и Иркутская55, наместничества упразднялись. А вся империя опять расчленялась по единому губернско-уездному принципу.

При следующем императоре, Александре I, в начале XIX в. обеими сибирскими губерниями управлял один генерал-губернатор, количество уездов в них было уменьшено, а оставшиеся разделены на комиссарства. Причина, вызвавшая эту акцию, была простой: огромная площадь и малонаселенность административных единиц Сибири. Так, колоссальный Якутский уезд Иркутской губернии включал в себя семь комиссарств56 во главе с земскими частными комиссарами. В 1804 г. из Тобольской губернии была выделена Томская; по мере административных преобразований формировались Якутская и Камчатская области.

Бесконечные административные перестройки, преследовавшие цель облегчить управление огромной Сибирью и увеличить доходы от нее, были в общем безуспешны. Четкой и однозначной структуры административного деления во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в. образовать так и не удалось. Многие правительственные распоряжения к тому же не могли быстро воплощаться в жизнь в специфических сибирских условиях и нередко отменялись последующими приказами.

В центре управления Сибирью в XVIII в. стояла фигура губернатора, наместника, генерал-губернатора. До 1736 г. из Тобольской губернской канцелярии рассылались наказы-инструкции всем местным администрациям — в Енисейск, Якутск, Иркутск, Нерчинск, на Камчатку; затем образовалась Иркутская провинция с независимым от Тобольска вице-губернатором, подчинявшимся Сибирскому приказу и Сенату.

При Петре III впервые вводится пост генерал-губернатора Сибири, на который был назначен генерал-фельдмаршал Миних. Однако при этом не было дано никаких разъяснений насчет полномочий и оставлении в должности с прежней полнотой власти сибирского губернатора и иркутского вице-губернатора57. При губернской реформе екатерининской поры в Тобольск и Иркутск были назначены генерал-губернаторами Кашкин и Якоби, теперь уже с оговоренными обязанностями; Тобольское и Иркутское генерал-губернаторства просуществовали до 1797 г. Все сибирские генерал-губернаторы до М.М. Сперанского жили в Петербурге, а в места назначения наведывались наездами.

В руках губернатора в 30—60-х гг. XVIII в. сосредоточивались административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и военные функции. Губернатор и вице-губернатор назначались по представлению Сената Верховным Тайным советом, затем — Кабинетом, а с 1741 г. подбор и утверждение их кандидатур производился Сенатом58. Губернатор действовал через губернскую канцелярию во главе с ее секретарем; канцелярские отделы занимались казначейскими, судебно-полицейскими и хозяйственными делами, перешедшими к ней после ликвидации петровских местных учреждений (в 1726—1727 гг.); канцелярия присматривала также за провинциальными и уездными властями. Персонально на губернатора возлагалась ответственность за полноту сбора подушной подати, за денежные расходы местных властей; он выступал в качестве высшей судебной инстанции по отношению к провинциальным и городовым судам (выше губернатора в этом смысле была Юстиц-коллегия). С 1727 г. губернатору подчинялись военные силы, расквартированные на подведомственной территории. Его полномочия регулировались "Наказом губернаторам и воеводам" 1728 г. В дополнение к этому в 1764 г. появилось "Наставление губернаторам", еще более усилившее статус губернаторов, в том числе правителя Сибири; отныне он был подсуден только императрице и Сенату (раньше губернаторов могли штрафовать коллегии).

Распространение при Екатерине II концепции "просвещенного абсолютизма" причудливым образом отразилось на системе управления Сибирью: Тобольская и Иркутская губернии (бывшие провинции) были романтически объявлены Сибирским царством59. В резиденции тобольского губернатора водрузили трон, на котором тот принимал клятву о подданстве России от казахской и остяцкой знати. Сибири были дарованы герб и право чеканить собственную монету. Учреждение "царства" сопровождалось декларациями о стремлении к благоденствию всех жителей империи независимо от языков и конфессий. Такая автономия, конечно, еще больше увеличила полновластие сибирского правителя.

Сибирский приказ практически не вмешивался в деятельность губернских властей. Более того, ему было запрещено напрямую обращаться с указаниями к военным, даже ямщикам и другим сибирским жителям; общение допускалось только через столичные коллегии и канцелярии60. Совершенно самостоятельно действовало Сибирское соляное комиссарство, ведавшее добычей и перевозкой соли61.

В соответствии с актом "Учреждения для управления губерний..." (1775 г.) сибирские губернаторы возглавили губернские правления; в каждой губернии были заведены казначейство, казенная и судебная палаты, приказ общественного призрения. Казенные палаты отчитывались не перед губернатором, а перед центральными органами — Камер-коллегией и Ревизией-коллегией, являясь их представителями на местах. Но поскольку по должности председательствовал в этих палатах вице-губернатор, то и финансовые вопросы оказывались в поле зрения губернской администрации.

Павел I, как говорилось выше, ликвидировал наместничество и звание генерал-губернатора. Трон "Сибирского царства" увезли в столицу, а Тобольская и Иркутская губернии со всей организацией управления обрели тот вид, который они имели в начале 70-х гг.62 Преемник Павла, только вступив на трон после убийства отца, обратил внимание на положение в сибирских окраинах. Едва ли можно согласиться с утверждением, будто Александр I и его либеральное окружение вознамерились управлять зауральским пространством на общероссийских основаниях, поскольку посчитали его завоеванным окончательно63. Вспомним, что уже Екатерина Великая пыталась унифицировать управление всей державой.

Гораздо более убедительным основанием для преобразований начала XIX в. можно считать необходимость учета географических и социальных особенностей Сибири. Из-за удаленности края, больших расстояний между административными центрами, этнической разнородности и прочих факторов правительству Александра I было затруднительно контролировать губернии по общегосударственной модели. Поэтому возобладала идея введения в Сибири "особенного правления". В ходе нововведений 1803—1806 гг. вновь учреждается должность генерала-губернатора с подчинением ему всей Сибири64, с правом независимо от центральных властей решать вопросы охраны порядка и снабжения в крае. В 1805 г. местному генерал-губернатору Селифонтову, а не губернскому правлению, как раньше, было доверено право назначения и отстранения чиновников, а затем переданы и все контрольно-ревизорские функции. Губернское правление ("губернское правительство"), состоявшее теперь из исполнительной и казенной экспедиций, превратилось фактически в орган по претворению в жизнь решений генерал-губернатора. К томуже, несмотря на намерения правительства, специального наставления по работе "правительства" губернии так и не было написано.

Местное управление в Сибири в послепетровскую эпоху осуществлялось на провинциальном, уездном, городском и волостном уровнях. Провинциальные и городовые (уездные) воеводы, опиравшиеся на свои канцелярии и ратуши, обладали примерно теми же полномочиями, что и генерал-губернатор, но в пределах подведомственных местностей. На низшем уровне административные функции исполнялись приказчиками и волостными приказными избами. В деревнях выбирались сотские и старосты для распоряжения хозяйственными делами, раскладки податей и суда по малозначительным поводам. Органы самоуправления (магистраты) появились также в городах и порой довольно успешно занимались полицейским надзором, сбором налогов, организацией торгово-промышленных заведений, градостроительством и т. д. Однако серьезным тормозом в их деятельности было постоянное вмешательство губернской и провинциальной администрации, а также нечеткая разграниченность функций между городским, провинциальным и губернским звеньями управления65.

Губернская реформа 70—80-х гг. XVIII в. на уездном, городском и сельском уровнях придала административным органам стереотипное устройство66. На организации некоторых учреждений сказалась специфика Сибири. Поскольку, как уже говорилось, дворянства в Сибири не было, невозможно было и внедрение выборных дворянских органов — предводителей дворянства, сословных судов. Для контроля за исполнением чиновниками своих обязанностей в крайних восточных областях (Нерчинской, Якутской, Охотской) устанавливались комендантские должности. В помощь правителям уездов повсеместно назначались заседатели67. Все эти модификации в российском законодательстве объяснялись невозможностью стандартного управления огромными территориальными подразделениями Сибири.

Административные преобразования Павла I на местах затронули более всего государственных крестьян. "Учреждения" 1775 г. лишь констатировали существование крестьянского самоуправления, не задевая его сущности. В 1784 г. были созданы особые "Правила" по раскладке и выполнению крестьянских налоговых платежей и повинностей; хозяйственные и мелкие судебные вопросы возлагались на мирскую избу, в которой состояли выбранные на сходах старосты, старшины, сотские и сборщики податей. В 1797 г. сначала среди удельных, а затем и государственных крестьян вводилось официально волостное правление68. Волость (до 3 тыс. ревизских душ) составлялась из "пятисотных" участков (по 500 душ) и управлялась волостным правлением. "Общество сельских обывателей" расценивалось как самостоятельная административная единица. Такой порядок просуществовал до 1822 г.

Наиболее заметным нововведением начала XIX в. оказалось очередное учреждение комиссарств и территориальных подразделений уездов69. В Европейской России правительство решало вопросы земского управления, опираясь на помещиков, а в Сибири за отсутствием таковых пришлось вводить институт земских частных комиссаров, обязанных вершить суд в малонаселенных местностях и периодически осматривать, объезжать подведомственный округ.

Заключая обзор управления Сибирью во второй четверти XVIII — первой четверти XIX в., можно сделать вывод о том, что сибирская администрация, с одной стороны, шла в русле общероссийского управления. Увеличивался штат чиновников, и все более изощренно регламентировалась его деятельность, все глубже в сферу управления городом и деревней проникал государственный контроль. Бюрократизация управления Сибирью имела для правительства особое значение из-за ее отдаленности, широких возможностей для злоупотреблений, укрывательства незаконных доходов тамошним чиновничеством. Однако разрастание чиновного персонала и подчинениеему все новых сфер жизни и деятельности сибиряков, напротив, увеличивали базу коррупции.

Особенности управления в крае, с другой стороны, вызывали необходимость автономности. Пройдя через период ведомственной децентрализации, Сибирь вновь обрела единоличных правителей в лице генерал-губернаторов, а в первые годы царствования Александра I власть главы сибирской администрации расширилась настолько, что сравнялась по полномочиям со статусом допетровского разрядного воеводы. "По сравнению с собственно Россией, — пишет М. Рэфф, — огромный сибирский субконтинент... жил еще в "московских" временах. Российские правители Сибири... более походили на старых воевод, чем на своих коллег в Санкт-Петербурге"70.

 


Дата добавления: 2015-10-16; просмотров: 141 | Нарушение авторских прав


Читайте в этой же книге: ПОВОЛЖЬЕ И ЮЖНЫЙ УРАЛ | Административная деятельность Приказа Казанского дворца | Название губернии Доли Провинции | Административное устройство Поволжья и Южного Урала в XIX в. | Образование Уфимской губернии | Калмыцкое ханство в составе России | Калмыкия в составе Астраханской и Ставропольской губерний | Примечания к главе I | Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью | Особенности центрального и местного управления |
<== предыдущая страница | следующая страница ==>
Административные реформы Петра I и Сибирь| Административные реформы М. М. Сперанского

mybiblioteka.su - 2015-2024 год. (0.008 сек.)