Развитие политической системы на местном уровне. Избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах, и выдвижение кандидатов

По мнению муниципального сообщества, основным направлением развития политической системы на местном уровне должно стать повышение активности участия жителей в осуществлении местного самоуправления. Жители должны почувствовать, что формируемые ими органы обладают реальными возможностями по решению пусть и не глобальных, создающих большой ажиотаж проблем, а вопросов обеспечения их ежедневной жизнедеятельности, касающихся каждого. При этом именно на примере местного самоуправления гражданин может получить столь необходимый для развития демократии опыт хозяйского отношения к власти, то есть осознание и востребованность ответственности бюрократического аппарата перед нанимающим его населением.

В связи с этим актуальными могли бы стать такие формы политического участия, которые ориентированы на достижение не столько власти, сколько конкретных, весьма возможно, даже узко хозяйственных целей.

Для этого рациональным было бы принятие ряда мер, включая:

- поощрение различных общественных организаций, в том числе, и в части выдвижения ими своих кандидатов на местных выборах;

- поддержку развития партийных систем на местном уровне.

В частности, заслуживают поддержки такие формы гражданской активности, как территориальное общественное самоуправлении, товарищества собственников жилья и им подобные территориально-публичные коллективы. Их представители могли бы выдвигать кандидатов в избирательные комиссии, а также кандидатов на муниципальных выборах.

Подобные группы интересов по месту жительства могли бы в известном смысле выполнять функцию политической социализации, одновременно являясь связующим звеном между гражданами и государством, артикулируя интересы гражданского общества.

В свою очередь, в условиях повышения гражданской активности возросло бы значение органов местного самоуправления в социализации потенциальных участников политического процесса более высокого порядка (уровня субъектов Российской Федерации и федерального). Также местным самоуправлением, как институтом политической системы Российской Федерации, было бы обеспечено агрегирование общественных интересов, то есть посильное превращение требований народа в альтернативы государственной политики.

В связи с этим представители муниципального сообщества полагают, что общественные организации, стабильно осуществляющие согласование общественных интересов на местном уровне, должны быть интегрированы в политическую систему и в избирательный процесс. Аналогичным образом политические партии на местах должны быть погружены в муниципальную повестку, обеспечивать согласование различных интересов и выражение воли большинства населения с учетом мнения меньшинства.

Достичь указанных результатов возможно путем совершенствования избирательных систем, применяемых на местных выборах, и порядка выдвижения списков кандидатов, кандидатов.

Данный вопрос находится в тесной связи с осуществляемой в соответствии с Федеральным законом № 38-ФЗ от 20.03.2011 реформой представительных органов муниципальных образований (введение смешанной избирательной системы в соответствующих муниципалитетах).

Анализ законодательства о местных выборах[1]позволяет в общих чертах увидеть контуры институционального дизайна муниципальной представительной власти, сложившиеся в 2005-2010 гг. под влиянием федеральных законов, позиций и установок, а также регионального и муниципального общественного мнения.

Необходимо отметить, что в 2006-2008 годах, после появления в федеральном законодательстве нормы о применяемых избирательных системах, медленными, а в 2009-2010 годах более быстрыми темпами расширялась география применения смешанной и пропорциональной систем на муниципальных выборах. Так, к концу 2008 года выборы «по спискам» были проведены в 16 регионах: в 13 – по смешанной системе, в 5 – по пропорциональной. При этом два региона применяли и ту и другую систему, поэтому попали в обе группы.

В настоящее время таких регионов уже 47. В 40 применяется смешанная система, в 16 – пропорциональная (в обе группы попало 9 регионов). При этом в 7 регионах «списочная система» установлена только в столичных городах (в 5 – смешанная, в 2 – пропорциональная).

Все более широко партийные «списки» вводятся на муниципальных выборах в поселениях. При этом «лидером» в проникновении на первый уровень местного самоуправления оказалась полностью пропорциональная избирательная система[2]. В настоящее время она активно применяется на выборах в сельских поселениях в республиках СКФО – Дагестане, Ингушетии, а также в Московской области.

Смешанная система, напротив, «пустила корни» на поселенческом уровне лишь в отдельных районах, например, в Абанском районе Красноярского края и в городских поселениях Смоленской области. При этом ее основным ареалом распространения остаются городские округа и муниципальные районы, а в поселениях она – явление крайне редкое.

Нужно обратить внимание, что в каждом регионе в прошедшие годы были выстроены свои механизмы осуществления политической деятельности на уровне муниципалитетов первого и второго уровней. Поэтому законодательство субъектов РФ в этой сфере является достаточно пестрым.

В целом, российские регионы и муниципалитеты - «за» осторожное введение элементов пропорциональной системы, включая смешанную систему, на уровне городских округов и муниципальных районов. При этом наиболее оптимальным им видится установление «списочной» системы в крупных городах, а также развитых, населенных районах. Относительно применения «списков» на уровне поселений в регионах сохраняется глубокий скепсис.

В связи со сказанным, реформа 2011 года воспринята муниципальным сообществом в целом положительно, хотя некоторые оценки близки к негативным.

Представители муниципального сообщества согласны с выраженной ЦИК России еще в 2002 году позицией о том, что применение смешанной системы при использовании традиционных для России методов распределения мандатов является оптимальным при составе представительного органа 20 депутатов и более. При меньшем числе мандатов создается риск искажения волеизъявления избирателя, конфликтов и снижения доверия к выборам.

Поэтому именно предложенная Президентом РФ схема: смешанная система при не менее чем 20 мандатах; «барьер» не выше 5%, представляется вполне приемлемой для цивилизованного развития партийных институтов на местах.

Что касается фракций, то их узаконение давно назрело: в недавнем прошлом нередко имели место случаи, когда прокуроры оспаривали создание в местных советах депутатских фракций и групп на том основании, что они не предусмотрены законом.

Вместе с тем, конституционно-правовая оценка реализуемой реформы не всегда является однозначной.

С одной стороны, само по себе расширение применения смешанной и пропорциональной избирательных систем на муниципальных выборах не воспринимается как практика, нарушающая Конституцию РФ, если она реализуется в русле позиций Конституционного Суда РФ (определения от 01.06.2010 № 830-О-О и от 05.03.2009 № 375-О-О): установление видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципалитетов, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем, чтобы местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений, включая избирательные, в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

Поэтому неконституционной может считаться практика ограничения числа потенциально применимых избирательных систем на местном уровне, имеющая место в ряде регионов (см.приложение).

С другой стороны, ряд представителей муниципального сообщества полагают неконституционными нормы законов, предусматривающих применение смешанной и пропорциональной избирательных систем на муниципальных выборах, в связи с тем, что право выдвижения кандидатов по единому избирательному округу при этом принадлежит только федеральным политическим партиям[3].

В настоящее время в Конституционном Суде РФ рассматривается одна из соответствующих жалоб, поступившая из Челябинской области.

Суть негативных оценок сводится к тому, что закрепление права выдвигать кандидатов на муниципальных выборов только за политическими партиями ограничивает права иных общественных объединений, а при применении полностью пропорциональной избирательной системы – также права отдельных граждан выдвигаться кандидатами.

В этой связи, представители муниципалитетов высказывают ряд пожеланий - как федеральному законодателю, так и регионам и политическим партиям:

1) Федерации:

- расширить участие в муниципальных выборах иных, кроме партий, общественных объединений, предоставив им право как предлагать кандидатов, так и выдвигать их. Для «страховки» от «объединений-оборотней» можно установить требование о том, что правом выдвижения кандидатов обладает только то общественное объединение, которое:

создано не менее чем за 3 года до даты выборов,

имеет опубликованную и регулярно обновляемую программу,

насчитывает не менее N-го количества членов в течение последних 3 лет существования и

проводит мероприятия с участием граждан не реже определенного числа раз в год;

- усилить роль местных отделений политических партий, установив, что только они вправе выдвигать кандидатов и списки кандидатов на соответствующих выборах, предлагать членов избирательных комиссий и т.д.; при этом предусмотреть механизмы контроля за действиями местных отделений партий со стороны региональных и центральных структур – например, в форме согласования и права отмены важных решений;

- либо: законодательно закрепить требование о наличии у политической партии определенного количества местных отделений с установленным минимальным числом членов.

2) Субъектам Российской Федерации:

- закрепить максимально широкие возможности муниципалитетов в установлении и регулировании избирательных систем, что в настоящее время имеет место далеко не везде (см.прилагаемую аналитическую справку);

- не устанавливать завышенные «барьеры» на муниципальных выборах, стремясь к их понижению на тех территориях, где политический процесс стабилен;

- рассмотреть возможность применения на отдельных выборах «открытых» списков кандидатов, а также более широко применять «регионализацию» списков.

3) Политическим партиям:

- последовательно обеспечивать демократизацию своих уставов, особенно в части применения норм ст.25 Федерального закона «О политических партиях».

Важнейшим условием развития партийной системы, повышения популярности партий на местном уровне является открытое обсуждение кандидатур на выборные должности до момента их официального выдвижения. В настоящий момент такая система введена партией «Единая Россия», превратившей предварительное партийного голосование (праймериз) на выборах всех уровней в уставную норму.

Вместе с тем, представляется целесообразным законодательное закрепление процедуры праймериз на муниципальных выборах, ее регулирование нормами избирательного права, установление контроля за ними со стороны избирательных комиссий.

В рамках процедуры праймериз, урегулированной законодательством, целесообразно обеспечивать полноценное осуществление прав общественных объединений предлагать кандидатов в составы партийных списков.

Дата добавления: 2015-09-06