Муніципальне право як наука

Поняття, предмет та система науки муніципального права. Наука муніципального права являє собою сукупність знань, наукових ідей, концепцій, теорій про місцеве самоврядування, про форми й методи його здійснення, про історію розвитку, співвідносний з державною владою тощо, тобто вчення про муніципальне право як галузь національного права. Вона є органічною частиною юридичної науки. Наука муніципального прва належить до числа галузевих наук, основною ознакою яких є вивчення однойменної галузі права. Вона розкриває притаманні даній галузі закономірності, формулює основні поняття і категорії, якими оперує чинне муніципально–правове законодавство, аналізує функції і роль муніципально–правових інститутів. Наука про місцеве самоврядування вивчає не тільки муніципально–правові норми та інститути, а й процеси, пов'язані з їх реалізацією. Тому об'єктом наукового дослідження цієї галузі є муніципальні (комунальні) відносини, відповідні правові норми та інститути.

Наука муніципального права вивчає історичний і сучасний вітчизняний досвід місцевого самоврядування з метою розробки наукових рекомендацій, спрямованих на вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування, а також на підвищення ефективності організації та діяльності місцевого самоврядування. Значне місце в муніципальній науці посідають політичні, філософські та правові погляди й уявлення про місцеве самоврядування.

Це нова галузь наукових знань, яка базується на принципово інших, аніж наука радянського будівництва, поглядах та ідеях про організацію публічної влади на місцях. Своїм головним предметом вона має насамперед місцеве самоврядування як особливий вид публічної влади, проникнення в його сутність, вивчення його принципів і соціального призначення, причому об'єктом особливої уваги мають бути фундаментальні, основоположні суспільні відносини, які визначають правову природу локальної демократії, її найголовніші характеристики. Виходячи зі змісту предмета галузі, особливостей суспільних відносин, які складають його, визначається і характер основних теоретичних концепцій науки муніципального права. До них належать такі фундаментальні теоретичні проблеми, як проблеми природи й сутності місцевого самоврядування, його місця в системі поділу влад, автономності в конституційному механізмі держави, дослідження особливостей правового статусу особи в місцевому самоврядуванні тощо.

У цьому плані найістотнішим завданням є глибоке і всебічне вивчення феномену територіальної громади – основного, пріоритетного інституту системи місцевого самоврядування. Тут принципове значення має розробка проблем підвищення ефективності діяльності територіальних громад, їх органів і посадових осіб місцевого самоврядування в процесі вирішення питань місцевого значення. Наука муніципального права покликана ретельно збирати, вивчати, узагальнювати та поширювати практику застосування прогресивних, найбільш ефективних форм і методів роботи муніципальних структур. Вона також повинна прогнозувати розвиток організації діяльності місцевого самоврядування в процесі подальшого розвитку демократичних перетворень у нашому суспільстві. Завданням науки муніципального права є вивчення умов і засобів, які забезпечують правову, організаційну та матеріально–технічну самостійність територіальних громад, їх органів насамперед від органів державної влади при вирішенні питань місцевого значення¹.

Вивчення вказаних проблем становить предмет науки, самі ж висновки та теоретичні положення – її зміст. Проникнення в суть і зміст науки муніципального права передбачає усвідомлення

¹ Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право. – М., 1998. – С. 30–31.

насамперед таких її визначальних понять, як предмет, завдання, система, функції, методологія, джерела, взаємозв'язок з іншими науками, її роль у розбудові демократичної України.

Таким чином, наука муніципального права – це система наукових ідей, теорій, концепцій, знань про суспільні відносини, пов'язані з виникненням, формуванням та організацією місцевого самоврядування, формами й методами роботи територіальних громад, їх органів і посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення, а також реалізації делегованих місце­вому самоврядуванню повноважень виконавчої влади.

Наука муніципального права, як і будь–яка інша, – це система знань. Це означає, що до її складу входять відносно відокремлені комплекси теоретичних положень, які містять висновки, зроблені на основі пізнання сутності, змісту та закономірностей розвитку різних аспектів урегульованих галуззю муніципального права суспільних відносин. Дані теоретичні комплекси не тільки органічно пов'язані між собою в силу єдності предмета галузі, а й перебувають у певній супідрядності. Одні теоретичні висновки слугують основою для інших.

Система науки муніципального права – це впорядкована сукупність відносно самостійних комплексів теоретичних положень, логічний зв'язок між ними. В її основі лежить структурність самого предмета наукового пізнання. Саме предмет науки муніципального права, а також послідовність вивчення муніципально–правової проблематики детермінує систему даної науки. Оскільки предметом науки є однойменна галузь права, природно, що кожному з елементів системи галузі кореспондує самостійний розділ муніципально–правової науки. Однак перед наукою стоять завдання більш складні, чим пізнання кожного із складових елементів галузі. Вона повинна досліджувати загальні риси, притаманні галузі в цілому, специфіку і характер її предмета, різновиди її норм, засоби їх реалізації, особливості виникаючих на їх основі муніципально–правових відносин, її джерела, систему. Наука повинна теоретично визначити і свій власний предмет, систему, методи дослідження, джерела тощо.

Сукупність теоретичних висновків, положень по всіх названих проблемах і складає загальну частину в системі науки муніципального права. Ці питання є найпершими в силу того, що без пізнання означених проблем не можна правильно зрозуміти зв'язки, що існують між окремими муніципально–правовими

інститутами, а звідси – повною мірою розкрити їх функціональне призначення, роль в загальній системі муніципально–правового регулювання.

Оскільки наука муніципального права галузева, її завдання полягає в пізнанні змісту та сутності, еволюції, правової природи, характерних ознак основного предмета галузі – місцевого самоврядування. Тому логічним є розгляд проблем, присвячених історико–теоретичним аспектам місцевого самоврядування.

Органічною частиною системи науки муніципального права є знання про такі інститути, як правові, організаційні, територіальні, фінансово–економічні основи місцевого самоврядування, функції і повноваження суб'єктів місцевого самоврядування, гарантії їх діяльності, відповідальності тощо.

Таким чином, система науки муніципального права у своїй основі відповідає певній системі галузі права. Однак є більш широкою, тому що наука не може зосередитися тільки на конкретних муніципально–правових інститутах, вона досліджує ще й загальні характеристики галузі, її специфіку, місце і роль у системі права. Вивчає наука також і практику реалізації муні–ципально–правових норм та інститутів, прагнучи розкрити закономірності їх розвитку й дати обґрунтовані рекомендації законодавцю та правозастосувальникам щодо вдосконалення і застосування відповідних правоположень, а окремим особам – рекомендації стосовно використання цих положень. З цією метою вивчаються також теорії і погляди, розроблені дослідниками місцевого самоврядування, умови, що впливають на їхню еволюцію, тобто наука вивчає і сама себе.

Конкретний перелік проблем тієї чи іншої частини науки не є сталим. З розвитком суспільства, держави, зі змінами суспільно–соціальних умов втрачають актуальність старі концепції, виникають нові, які потребують свого наукового обґрунтування.

Функції науки муніципального права. Сутність, зміст, соціальне, науково–пізнавальне і навчальне призначення науки муніципального права розкривається в її функціях. Функції науки муніципального права – це напрями її впливу на певні сторони суспільної практики. Ці функції визначаються насамперед її предметом.

Юридичний мозок нації, своєрідну корпорацію законників, яка має свою юридичну свідомість, спільність інтелектуальних і професійних інтересів, утворюють не кухарі, не ремісники від

юриспруденції, а фахівці зі справжньою юридичною освітою. Тому наука муніципального права, виконуючи свою пізнавальну функцію, сприяє повноцінній юридичній освіченості. Пізнавальна функція муніципального права полягає в тому, що вона дає характеристику основним інститутам місцевого самоврядування. Яким же чином здійснюється таке пізнання? Як і будь–яка наука, наука муніципального права має свою мову. Якщо в галузі муніципального права основним інструментом є муніципально–правова норма, то в однойменній науці – категорії та поняття. Понятійний апарат муніципального права України перебуває у стадії становлення, тому науці про місцеве самоврядування необхідно розробити власний інструментарій пізнання, власні категорії та термінологію. Саме мова науки є основним засобом пізнання. Наука муніципального права потребує чіткого мовного оформлення, вироблення уніфікованих понять і категорій, які б адекватно відображали такі явища реальної громадсько–політичної дійсності, як муніципальна влада, місцеве самоврядування, територіальна громада, децентралізація та деконцентрація влади тощо. Формулювання наукових категорій і визначень слугуватиме завданням з'ясування змісту муніципально–правових інститутів, виявленню творчого потенціалу місцевого самоврядування, максимально ефективного використання його можливостей для цілеспрямованого впливу на муніципальну практику. Правильне використання понятійного апарату, напрацьованого муніципально–правовою наукою, відіграє важливу роль у процесі законодавчої діяльності та локальної право–творчості. Від чіткості, конкретності приписів, філігранності мови правової норми значною мірою залежить ефективність діяльності місцевого самоврядування. Тільки чітко оформлена правова норма, доступна широким верствам населення, може ефективно працювати на практику[12].

У системі функцій науки муніципального права важливе місце також посідає політична функція, головне призначення якої – формування справжніх політичних переконань і орієнтацій у сфері місцевого самоврядування. І це цілком закономірно, оскільки об'єктом науки муніципального права є муніципальна політика, серцевину та сутністю якої становить публічна

влада територіальних громад. Багато вчених вважають, що самоврядування, розвиваючись «без участі держави», є «вільним під політики»: воно має свою особливу мету та особливу сферу діяльності[13], органи місцевого самоврядування не є агентами держави і не пов'язані політичними завданнями – вони не повинні здійснювати дії або укладати акти політичного характеру. Проте не викликає сумнівів те, що територіальна першооснова дер–жави є вічною проблемою політики. Неправильно було б відносити «політичну» владу лише до держави. Місто–держава (поліс), національна держава і навіть держава–імперія, які, безумовно, є політичними інституціями, виникали в історії лише після того, як деякий час «утримували владу в якийсь місцевості»[14]. Виходячи ж із тлумачення політики як мистецтва управління полісом, а також, вважаючи, що предметом конституційно–правового регулювання (а місцеве самоврядування є одним з найважливіших інститутів конституційного права) значною мірою с підносний політичного характеру, які виникають безпосередньо в процесі здійснення народовладдя, важко заперечувати наявність політичного моменту в місцевому самоврядуванні, Децентралізація у формі самоврядування, пише Г. Єллінек, є політичним явищем[15].

Виокремлення політичної функції муніципального права обумовлюється особливим місцем місцевого самоврядування в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади – публічну владу територіальної громади[16].

Саме в політичному плані місцеве самоврядування надає можливість членам територіальних громад безпосередньо керувати своїми спільними справами або здійснювати це через виборні та інші сформовані ними ж (членами місцевих спільнот) органи. Важко, мабуть, знайти іншу, більш доступну та зрозумілу для населення школу практичного політичного виховання як місцеве самоврядування, хоча, в той же час, йому притаманний надполітичний характер.

Ідеологічна функція науки муніципального права полягає в тому, що вона вивчає ідеї, духовні цінності у процесі здійснення місцевого самоврядування, реалізації Конституції та законів України. Норми та інститути муніципального права справляють значний ідеологічний вплив на всі грані муніципального життя.

Евристично–прогностична функція полягає в пошуках фундаментальних вирішень питань, які стоять перед муніципально–правовою наукою, прогнозуванні й пошуках того прогресив­ного і цінного, що має велике значення для майбутнього. Вдосконалення соціального управління, пошук наиоптимальніших форм муніципальної структури, сучасне вирішення соціально–побутових проблем, тенденції в економічній сфері тощо багато в чому залежать від ефективності дослідження суспільних явищ, розробки науково обґрунтованих прогнозів і практичних рекомендацій. «Спілкування» з наукою муніципального права дозволяє передбачати зміни у ставленні держави до самоврядних процесів і перетворення в системі місцевого самоврядування, моделювати поведінку муніципальних лідерів і депутатів, прогнозувати наслідки пропонованих ними рішень.

Прогностична функція науки щільно пов'язана з прогностичною силою Конституції України, в якій відображені прагнення, цілі та завдання майбутнього – побудова правової, соціальної та демократичної держави, а ефективно діюче місцеве самоврядування – магістральний шлях таких перетворень. Програмне значення має проголошення первинної ролі територіальної громади в процесі здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування, виділення в системі форм власності особливого виду публічної власності – комунальної тощо. Таким чином, прогностичний характер муніципально–правових досліджень відображає значущість науки в обґрунтуванні перспектив суспільного розвитку.

Важливою є також комунікативна функція, яка полягає в роботі з інформацією і пов'язана з такими проблемами, як гласність

у роботі муніципальних органів, ознайомлення з роботою органів місцевого самоврядування, формування правової свідомості та правової культури[17].

Інтегративна (системотворча) функція полягає в тому, що наука муніципального права допомагає об'єднувати знання різних галузевих юридичних наук про окремі аспекти здійснення місцевого самоврядування в цілісну систему. І це природно, адже такі поняття, як «публічна влада», «комунальна власність», «місцеве господарство», «місцеві податки та збори» тощо є предметом вивчення для багатьох юридичних наук.

Прикладна (практична) функція полягає в тому, що муніципальне право орієнтує територіальні громади, органи місцевого самоврядування в їх практичній діяльності. Наука про місцеве самоврядування впливає на практику та виступає як теоретична база муніципального будівництва в Україні. Вона повинна надати реалістичні висновки відносно змісту, шляхів і методів ліберально–демократичних перетворень в політичній, економічній, соціально–культурній та інших сферах громадського життя. Наука на основі аналізу реальних потреб соціальної практики, систематичного вивчення соціальних процесів, узагальнення практики муніципального будівництва та діючого законодавства України й зарубіжних країн дозволяє розробити найкращі варіанти муніципального устрою, принципи організації та діяльності системи місцевого самоврядування, її взаємовідносин з державою, органами виконавчої влади, запропонувати рекомендації щодо їх вдосконалення. Муніципально–правова наука має велике значення для ефективного розвитку правотворчої діяльності. Вчені, теоретично обмірковуючи концепції законів і моделі статутів територіальних громад, надають допомогу відповідним суб'єктам у розробці муніципально–правових актів.

Методологія науки муніципального права. Кожна суспільствознавча наука має свій методологічний інструментарій, з допомогою якого вона вивчає відповідні соціальні процеси, робить висновки й надає пропозиції для практики. Методологія належить до галузі найбільш актуальних і складних проблем юридичної науки. її рішення має вихід на різні сторони навчального

процесу в юридичних навчальних закладах, правових дослідженнях учених, правотворчості та правореалізації. Від рівня ефективності рішення вказаної проблеми безпосередньо залежить продуктивність навчальної, наукової та практично–прикладної праці юристів. Методологічна культура юристів віддзеркалюється на всіх сторонах його діяльності. Передбачаючи широкі знання та вміння, вона детермінує різні параметри професійної надійності юриста. Методологічна культура спеціаліста юридичного профілю – це і його світоглядна зрілість, і соціологічна грамотність, й ідейна впевненість, і правова інформованість, і його професійна майстерність[18].

При всій першочерговості методології та окремих методів у системі юридичної науки їх природа досліджена все ще недостатньо. Особливо болюче це спостерігається в галузевих юридичних науках. Однак, якщо базові юридичні науки, зокрема конституційне, адміністративне та цивільне право, певною мірою вже розробили свій методологічний інструментарій, то інші, особливо новостворені (серед яких і муніципальне право), страждають фактично на повну відсутність останнього.

Успішне вирішення українським муніципальним правом (як і будь–якою наукою) завдань, які постають перед ним, залежить безпосередньо від стану методології. Під методологією науки розуміється вчення про методи пізнання, теоретичне обґрунтування використовуваних у науці методів і способів пізнання; теорія методів, сукупність певних теоретичних принципів, ло­гічних прийомів і конкретних способів дослідження явищ; система певних теорій, гносеологічних та онтологічних принципів, законів і категорій, які опосередковують загальні властивості і зв'язки буття і наукового пізнання.

Науковий метод – це сукупність правил, прийомів, принципів, засобів, способів дослідження відповідних явищ і процесів, шляхів пізнавальної діяльності, визначення їх меж і встановлення основних взаємозв'язків із суміжними явищами. Це комплекс засобів, який дозволяє з багатьох варіантів знайти оптимальний шлях до наукової істини. Методологія наукового дослідження муніципально–правових процесів є необхідною передумовою підходу до проблеми. Методологія в кінцевому

підсумку спрямована на практику. Методологічна підготовка студентів–юристів має своїм завданням озброєння їх необхідними знаннями, які принесуть практичну віддачу[19].

Наука муніципального права використовує притаманні всьому вітчизняному державознавству наукові методи досліджень: загальнонаукові (діалектичний, синергетичний, системного аналізу, соціологічний) та спеціальні (порівняльного правознавства, нормативно–логічний, структурно–функціональний, історико–юридичний, методи переходу від загального до особливого, від абстрактного до конкретного тощо).

Загальні методи – це філософські, світоглядні підходи, які виражають найбільш універсальні принципи мислення. Так, методологічну основу дослідження муніципально–правової ді йсності становить загальнонауковий метод діалектики. Діалектичний метод дозволяє розглянути динаміку таких соціальних процесів: зв'язок муніципального права з іншими галузями права, а також з муніципальною практикою; становлення і розвиток інститутів місцевого самоврядування в Україні та в зарубіжних країнах тощо. Діалектика розглядає всі самоврядні явища в розвитку, в органічному зв'язку з розвитком політичних, економічних, соціальних, культурних та інших процесів, які відбуваються в суспільстві. Саме такий підхід дозволяє виявляти та вирішувати муніципально–правові проблеми, які виникають у суспільстві, розкрити діалектичну єдність і детермінованість загальних процесів формування правової, демократичної та соціальної держави в Україні з інституціоналізацією місцевого самоврядування.

Діалектична методологія дослідження муніципально–правових проблем потребує підходити до будь–якого явища як до системи. Тому в науці муніципального права важливе значення має метод системного аналізу, який дозволяє розглядати муніципально–правові явища в сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади. Специфіка методу системного аналізу в муніципальному праві полягає в тому, що логічним центром дослідження стають закономірності розвитку місцевого самоврядування як

цілісного організму. Системний метод спирається на категорії «елемент», «структура», «система». Так, аналіз системи місцевого самоврядування доводить, що вона, безумовно, є цілісною системою як з позиції її виникнення, так і, особливо, її функціонування. На місцевому рівні процес створення систем управління має свій прояв у формуванні внутрішніх структур муніципального організму, призначених для вирішення завдань місцевого значення, що постають перед ним в конкретних умовах та оптимальній реалізації функцій і повноважень структурних елементів системи локальної демократії. Метод системного аналізу дає можливість виявити специфічні форми взаємозв'язку муніципально–правових інститутів по забезпеченню цілісності системи. Так, компетенція кожного органу або посадової особи місцевого самоврядування залежить від їх функціонального призначення та місця в системі місцевого самоврядування.

Синергетичний метод в юридичній науці почав використовуватися лише останнім часом. Термін «синергетика» (від гр. synergo) означає сумісно діючий, ефект взаємодії різних систем, здатних до самоорганізації, саморегулювання. Синергетика допомагає вивченню систем, що саморегулюються (у тому числі випадкових), і процесів, наприклад ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональних відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ і процесів, де втручання держави обмежене або взагалі невідчутне. Так, територіальна громада, будь то великого мегаполіса чи невеликого провінціального міста, села чи селища, є, власно кажучи, самоорганізованою системою, життя якої так чи інакше «самоналагоджується» без втручання держави стосовно до місцевих умов. Самоорганізація має прояв опосередковано, через поведінку індивідів, груп, спільностей, ведеться мова про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне.

Усвідомлення самоорганізації як основоположного принципу виникнення та існування місцевого самоврядування прийшло не відразу. Поштовхом для розвитку ідей самоорганізації саме і став потужний сьогодні напрям науково–методологічного спрямування: науки про системи що самоорганізуються та саморегулюються, – синергетики, яка зародилася в біології, хімії та інших науках, досить далеких від науки місцевого самоврядування. Особливий розвиток методологічні основи синергетики отримали в роботах І. Пригожіша та його колег, де розглядаються

механізми і принципи самоструктурування природних систем, яким по суті і є місцеве самоврядування. Адже не викликає сумніву, що система місцевого самоврядування є, безумовно, цілісною природною системою як з позиції її виникнення, так і, особливо, з позиції її функціонування. На місцевому рівні процес створення систем самоврядування в ідеальному вигляді має свій прояв, як зазначалося, у формуванні внутрішніх структур усього муніципального організму, призначених для вирішення завдань місцевого значення, що постають перед ним в конкретних умовах (тобто організаційний, структурний аспект), так і в розвитку інших соціальних, психологічних і моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади. Це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утворити – вона лише визнає, створює умови для їхнього розвитку. Законодавство, визнаючи та допускаючи місцеве самоврядування як новий елемент політичного життя, повинно обмежитися найнеобхіднішими визначеннями, встановлюючи лише загальні, широкі засади, дозволяючи законом тільки установчі питання.

Тому, якщо підійти до характеристики місцевого самоврядування з методологічних позицій, що розроблені в синергетиці, вона розкриває досліднику нові сторони та аспекти: у знайомих звичних реаліях дійсності виявляються ознаки та властивості нової системної цілісності в процесах самоорганізації. Синергетика має справи, як правило, з процесами й феноменами, де ціле (наприклад, місцеве самоврядування як природне право людини, вид публічної влади та соціального управління, інститут системи конституційного ладу, історичне, суспільно–політичне, соціально–економічне, культурне, духовне явище та специфічний образ мислення) має властивості, яких немає у жодної з частин, але частини (місцеві жителі, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування) відображають якості цілого. Це відкриває нові шляхи вивчення феномену муніципальної демократії, а далі – шляхи оптимізації процесів конституювання та життєдіяльності системи місцевого самоврядування в Україні, впорядкування, стійкості такої системи. Предметом уваги при цьому виступають не фрагменти реальності (органи влади, люди, території, власність, нормативні акти тощо), а, скоріше, сфери взаємодії, взаємовпливу та взаємопроникнення цих інститутів, феноменів і явищ, процеси функціонування місцевого як цілісної системи.

Нові підходи до місцевого самоврядування з позицій синергетики, розвиток методологічної бази на новій основі, відмова від традиційної догматики приватних дисциплін дозволяють зробити дослідницькі кроки, які неможливі в рамках традиційних підходів.

Вивчення муніципально–правових явищ було б неповним, статичним без з'ясування функціональних якостей інститутів місцевого самоврядування. Тому вагоме місце в системі методів муніципальної науки посідає метод функціонального аналізу. Так, наприклад, функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню в політико–правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності. Тільки з допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномену конституційного права. Без функціонального аналізу неможливе вивчення будь–якого елементу системи локальної самоорганізації. Лише визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль відіграють вони в системі місцевого самоврядування, в державному механізмі, в суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення[20].

У методології науки муніципального права важливе місце посідає історичний метод дослідження місцевого самоврядування. Усі муніципально–правові інститути вивчаються в їх історичному розвитку на загальному тлі розвитку суспільства, притаманних йому деформацій і суперечностей. Принцип історизму передбачає дотримання двох важливих умов: по–перше, розгляд муніципально–правових явищ з точки зору їх виникнення та розкриття закономірностей і тенденцій розвитку; по–друге, вивчення конкретних муніципально–правових інститутів з позицій сучасності. Історизм – шлях зв'язку минулого і сучасного, теорії і практики, тому що нове в теорії муніципального права в кінцевому підсумку виростає з узагальнення досвіду, із практичних потреб суспільного розвитку. Історичний підхід передбачає розвиток теорії на основі фактів. Муніципально–правові інститути можуть бути цілком усвідомлені лише у зв'язку з аналізом їх еволюції в теоретичній площині та законодавчій практиці. Історичний аналіз законодавства про місцеве самоврядування,

виявляючи основні напрями і тенденції муніципального розвитку, дозволяє сприйняти все те найкраще, що виробила практика місцевого будівництва в Україні та інших країнах, дати йому оцінку з позицій сьогодення і створити більш ефективне законодавство.

У науці муніципального права широко використовується також метод порівняльно–правового аналізу. Велике значення для розвитку даної сфери наукового знання має вивчення і використання практики місцевого самоврядування в найбільш розвинутих демократичних державах. Необхідність компаративного аналізу зарубіжного досвіду не викликає сумнівів. Саме таким шляхом можна вести пошук нових ідей і механізмів, виявляти глобальні тенденції розвитку права і політики. Більшість конституційних і муніципальних проблем держав сучасного світу мають тотожний характер, і тому завжди корисно знати, наскільки ті чи інші країни прогресують у вирішенні таких проблем, які механізми були ними при цьому задіяні[21].

Порівняльно–правовий характер науки муніципального права має прояв у тому, що при вивченні муніципально–правової матерії України аналізуються аналогічні явища та процеси в інших країнах світу. Сюди входить аналіз основних теорій і концепцій місцевого самоврядування, реалізованих на теренах порівнюваних країн; вивчення загальних закономірностей і тенденцій розвитку локальної демократії в різних державах з урахуванням їх національних та історичних особливостей; порівняльний аналіз муніципально–правового законодавства, вивчення специфіки муніципально–правових відносин, а також дослідження основних муніципально–правових інститутів у цих країнах тощо.

У науці муніципального права широко застосовується метод логічного аналізу, оскільки це зумовлено природою юриспру­денції. З допомогою логічного аналізу вирішуються питання співвідношення місцевого самоврядування з соціальним і державним управлінням; класифікації інститутів муніципального права; досліджуються форми муніципального устрою тощо.

Наука муніципального права широко використовує соціологічні методи: опитування, інтерв'ювання, анкетування, соціального експериментування, організаційно– та нормативно–

правового проектування, імітаційно–ігрового моделювання ситуацій в галузі муніципального права тощо. Так, моделювання як метод дослідження соціальних процесів має важливе значення для поглиблення наших знань, їх додаткової перевірки, для свідомого управління суспільними процесами. Кожна наукова модель передбачає виявлення найбільш загальних закономірностей розвитку, головних рис того чи іншого явища й дозволяє апробувати їх практичну доцільність[22]. Важливою умовою теоретичного моделювання муніципальних явищ і процесів є чітке урахування об'єктивних закономірностей розвитку суспільства (зокрема, високий рівень індивідуальної та масової правової культури, здатність населення до самовідповідальності, наявність міцної фінансово–економічної бази тощо).

Певне значення в науці муніципального права має метод статистичного аналізу, який допомагає виявляти ефективність дії муніципально–правових норм, визначати їх вплив на суспільні процеси. Кількісний фактор – важливий показник реальності демократичних інститутів, урегульованих муніципально–правовими нормами. Тому наука муніципального права аналізує статистичні дані, які торкаються всіх сфер місцевого і державного життя, що регулюються однойменною галуззю права, й на їх основі робить відповідні висновки. Так, статистичний метод використовується, зокрема, коли досліджуються структура депутатського корпусу місцевого самоврядування, кількісні показники про форми зв'язків депутатів з виборцями, динаміка активності виборців на основі виборчої статистики тощо.

Метод кібернетики (науки про закони управління складними динамічними системами в природі та суспільстві) розкриває широкі можливості для науки муніципального права. Особливість кібернетики полягає в тому, що вона досліджує кількісні зв'язки та співвідношення в процесах управління. Саме через кількісні характеристики можна підійти до аналізу якісних змін у муніципально–правових процесах. Предметом правової кібернетики можуть бути якісні та структурні зміни, а також формально логічні зв'язки та відносини, що існують у системі місцевого самоврядування, в локальній правотворчості та правозастосувальній практиці. Кібернетичні моделі можуть бути

використаними, зокрема, для розробки оптимальних систем побудови органів місцевого самоврядування. Кількісне відтворення функцій тих чи інших органів у моделі сприятиме формуванню кращого варіанта їх структури й компетенції; кількісне відтворення певних процесів роботи рад, наприклад, свідчило б про проникнення математики в аналіз муніципальної діяльності. Останній дозволить повніше з'ясувати закономірності структури та функцій відповідних органів, устрою адміністративно–територіальних одиниць, визначити ступінь їх самоврядності та ефективності[23]. Вже одне це дає широке поле діяльності для використання методів кібернетики при аналізі муніципального права.

Окрім перерахованих наука муніципального права використовує ще й інші методи дослідження. В сукупності всі методи наукового пізнання дають нам оптимальну уяву про ті чи інші сторони муніципально–правової дійсності. Використання різноманітних методологічних засобів дозволяє з різних боків підійти до дослідження муніципально–правової реальності, простежити вплив конституційних норм, міжнародно–правових і локальних актів па соціальну практику, здобути справжню уяву про різні сторони життєдіяльності територіальних громад.

Застосовуючи різні методи для пізнання оточуючої муніципальної дійсності, необхідно пам'ятати, що кожний метод має деякий потенціал, який дозволяє нам усвідомлювати той чи інший бік цієї дійсності, однак, водночас він має і певні обмеження, що закладені в самому існуванні кожного з методів. Тому неможливо відкрити єдиний універсальний метод пізнання усього багатства дійсності на всіх рівнях пізнання, як неможливо винайти, наприклад, один універсальний вид транспорту, зручний для всіх випадків життя. Звернення до того чи іншого методу в ході дослідження залежить передусім від самого об'єкта, а також від цілей дослідження, від специфіки предмета тієї галузі науки, в рамках якої використовується в даний момент певний метод.

Таким чином, викладений підхід передбачає не побудову жорсткої схеми, а розгляд на основі системного аналізу моделі, яка постійно розвивається та дозволяє узагальнювати й структурувати

складний об'єкт дослідження. Можна передбачити у зв'язку з цим перспективність застосування синергетичного підходу в правознавстві[24]. Однак, безумовно, для того щоб мати найповнішу уяву про предмет, дослідник у процесі творчості повинен синтезувати ці методи, що приведе до цілісного системного результату. Це дозволяє усвідомити особливе значення муніципального права в системі права України, структуру та зв'язки його складових, їх функціональну характеристику.

Джерела науки муніципального права. Муніципальне право – порівняно нова галузь наукових знань, яка, однак, має глибоке коріння в нашій державі. У сучасній Україні ця наука перебуває на стадії становлення, як і однойменна галузь права.

Наукове дослідження муніципального будівництва здійснюється на основі джерел муніципального права, під якими слід розуміти сукупність теорій, концепцій, наукових праць, в яких містяться знання про місцеве самоврядування.

Умовно систему доктринальних джерел науки муніципального права України можна поділити на три групи: 1) наукові праці дореволюційних вітчизняних і зарубіжних учених, в яких розроблено й досліджено проблеми муніципального права, історія його розвитку тощо; 2) наукові досягнення науки радянського будівництва та 3) сучасні наукові досягнення у сфері місцевого самоврядування. Про основні надбання світової та вітчизняної наукової думки у сфері місцевого самоврядування докладно йтиметься в наступному параграфі. Тут же ми спинимося на останніх двох етапах еволюції муніципальної науки в Україні.

Наукові досягнення радянського будівництва, основним змістом якого було вивчення організації та діяльності місцевих рад як органів державної влади, як засобу залучення широких мас населення до управління державними і громадськими справами[25], здійснювалися в таких напрямах:

– участь учених у законотворчій роботі з підготовки законів про відповідні ланки місцевих рад – сільських, районних, обласних;

– вдосконалення організації і діяльності місцевих органів державної влади, їх системи та структури;

– підготовка наукових кадрів, створення наукових шкіл;

– підготовка підручників і навчальних посібників для використання їх у навчальному процесі при підготовці працівників органів місцевих рад.

Протягом 60 – 70–х років минулого століття в Україні тривала плідна робота щодо визначення правового статусу місцевих органів влади. Адже після прийняття Конституції УРСР 1937 р., яка закріпила нову систему цих органів, до середини 60–х років не з'явилося жодного законодавчого акта, який регламентував би організацію і діяльність місцевих рад.

До розробки нових законів про ці органи Президія Верховної Ради УРСР залучала провідних учених, які працювали над актуальними проблемами радянського будівництва: В. А. Барахтяна, В. Є. Бражникова, І. П. Бутка, С. О. Макогона, Р. С. Павловського, В. М. Терлецького, О. Ф. Фрицького та інших.

Завдяки їх роботі, протягом 60 – 70–х років були прийняті закони «Про сільську Раду депутатів трудящих Української РСР», «Про районну Раду депутатів трудящих Української РСР» і «Про обласну Раду депутатів трудящих Української РСР», які законодавчо визначили правовий статус місцевих органів влади.

Багато з положень цих законів було використано під час підготовки законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Наприклад, перший варіант майбутнього профільного закону мав таку назву: «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування».

Науковій розробці проблем радянського будівництва приділялася велика увага ще в 20 – 30–ті роки. Зокрема, в Академії наук УРСР з 1927 р. функціонувала кафедра радянського права і будівництва, а з 1934 р. – кабінет радянського будівництва. 1928 року в Харкові було створено Інститут радянського будівництва і права (нині – Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого).

В основу становлення і розвитку науки про місцеве самоврядування завжди покладався принцип наступності. Саме тому подальша розробка актуальних проблем організації діяльності місцевих рад відбувалася в період 60 – 70–х років, коли крім вирішення питань вдосконалення системи, структури, форм і методів

роботи цих органів вивчалися також можливості покращення змісту їх роботи на підставі впровадження в їх організацію і діяльність наукової організації управління.

Так, отримала схвальні відгуки підготовлена у 1970 р. колективна монографія В. В. Цвєткова, О. Ф. Фрицького та Л. П. Юзькова «Наука управління і місцеві Ради», в якій досліджувалися наукові основи організації і питання вдосконалення системи виконавчо–розпорядчих органів місцевих рад, проблеми покращення діяльності виконавчого апарату місцевих органів влади[26].

Помітною подією в юридичній науці було й видання монографії О. Ф. Фрицького «Местные Советы народних депутатов и управление», яка побачила світ в 1977 р.[27] У цій роботі розглядалися актуальні на той час проблеми співвідношення влади і управління в діяльності місцевих рад, цих органів з виконавчими органами, розглядалися питання співвідношення нормотворчості й виконання в діяльності місцевих рад. Уперше висвітлювалася проблема участі цих органів у формуванні управлінських програм і визначення основних напрямів діяльності виконавчого апарату місцевих органів державної влади.

У межах зазначених проблем науковці досліджували як загальні питання організації влади на місцях, так і конкретніші питання, такі, наприклад, як нормотворча діяльність місцевих рад, організація і діяльність їх виконавчих комітетів, відділів і управлінь, президій обласних рад тощо.

Велика увага приділялася питанням вдосконалення системи, внутрішньої структури органів місцевих рад: постійних комісій, апарату виконкомів, інших структурних підрозділів. Вирішувалися також проблеми покращення роботи депутатів, депутатських груп і постів, форм їх контрольної діяльності, зокрема депутатського запиту.

Тривало подальше вивчення проблеми вдосконалення форм і методів діяльності місцевих рад: їх сесійної роботи, діяльності постійних комісій, індивідуальної й колективної форм роботи депутатів.

Досліджувалися і методи роботи рад: планування, контроль, координація, впровадження в роботу рад автоматизованих систем управління.

У період 70 – 80–х років зазначені проблеми активно вивчали у своїх працях В. Є. Бражников, І. П. Бутко, М. І. Корнієнко, Р. С. Павловський, М. Ф. Селівон, А. І. Недогрєєва, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, Р. К. Давидов та інші[28].

Так, основними напрямами наукових досліджень В. Ф. Погорілка були в ті роки питання визначення статусу цих органів, функцій місцевих рад, організації, діяльності й розвитку органів місцевого самоврядування зарубіжних (буржуазних) країн[29].

У 70–ті роки науковці плідно співробітничали з працівниками Президії Верховної Ради УРСР. Інститут держави і права АН УРСР та Київський державний університет ім. Тараса Шевченка на допомогу депутатам сільських і селищних рад випустили серію брошур, присвячених організації і діяльності цих органів[30].

Нові актуальні дослідження проблем державного будівництва, які були проведені науковцями у 70 – 80–ті роки, закономірно привели до появи наукових шкіл на чолі з відомими вченими цієї галузі державознавства.

До Київської наукової школи входили В. М. Терлецький, В. Є. Бражников, В. В. Цвєтков, С. О. Макогон. Саме вони підготували таких науковців, як І. П. Бутко, М. І. Корнієнко, В. Ф. Кузнєцова, В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, Л. П. Юзьков та багато інших.

З наукової школи професора Харківського юридичного інституту Р. С. Павловського вийшли такі визнані в юридичній науці фахівці, як М. П. Воронов, В. Д. Яворський та інші.

Одеську наукову школу очолював професор М. П. Орзіх. Під його керівництвом працювали М. О. Баймуратов, А. Р. Крусян та інші фахівці.

Львівська наукова школа А. Є. Федонюка дала світові таких відомих учених, як Л. В. Бориславський, В. М. Кампо та інші.

Ціла плеяда талановитих учених підготувала велику кількість наукових праць, які згодом були використані в підручниках і навчальних посібниках для вищих юридичних закладів.

До 70–х років у принципі не існувало в Україні подібних видань, а в СРСР були підготовлені лише праці А. А. Аскерова[31], Г. В. Барабашева і К. Ф. Шеремета[32]. Тому закономірним стало видання першого в Україні підручника «Радянське будівництво» за загальною редакцією О. Ф. Фрицького, участь у написанні якого взяли провідні вчені України і який здобув високу оцінку як в Україні, так і за її межами[33].

1988 року побачив світ навчальний посібник «Советское стро–ительство» за редакцією О. Ф. Фрицького і В. Ф. Кузнєцової[34].

Серед наукових шкіл 70 – 80–х років у галузі місцевого будівництва слід виділити групу українських учених, зокрема І. П. Бутка, О. Ф. Фрицького, В. Ф. Погорілка, М. І. Корнієнка та інших, які продовжували досліджувати проблеми, започатковані їхніми вчителями.

У цей період більш поглиблено висвітлюються проблеми взаємовідносин місцевих рад з населенням, діяльності місцевих органів влади у сфері забезпечення законності, в галузі інформаційного забезпечення роботи місцевих органів влади, досліджуються питання організації місцевої влади в зарубіжних країнах, проблеми територіальної організації державної виконавчої влади і самоврядування вже в суверенній Україні[35].

У 1980 – 1995 рр. з'являються молоді талановиті вчені, серед яких М. О. Пухтинський, В. В. Кравченко, В. Ф. Мелащенко, А. О. Селіванов та багато інших.

Оцінюючи в цілому велику плідну роботу вчених України щодо розробки актуальних проблем удосконалення організації

і діяльності місцевих рад, слід зазначити, що за радянських часів, Зокрема в 30 – 40–ті роки, в багатьох наукових дослідженнях не лише відкидалася ідея самоврядування, а навіть вилучався з наукового інструментарію термін «самоврядування». Тільки в 50 – 60–ті роки в деяких працях з'являється це поняття, яке пов'язується з діяльністю місцевих рад. Саме в ці часи в радянській літературі активно розробляється ідея місцевих рад як органів самоврядування, хоча під останнім розумілося лише розширення я участі громадян в управлінні, контроль з їх боку за діяльністю органів управління і посадових осіб, участь в обговоренні підготовлених проектів рішень тощо. У 70 – 80–ті роки в радянській правовій науці з'являються фундаментальні теоретичні розробки, в яких місцеві ради розглядаються як органи з подвійною природою: як органи державної влади на місцях, що входять до єдиної системи рад, і як органи громадського самоврядування населення, що представляють інтереси народу. Основними напрямами наукових досліджень у тогочасній Україні з проблематики місцевої публічної влади були: питання статусу місцевих органів влади, їх системи та структури, проблеми функцій Місцевих рад тощо. Через те що вітчизняна доктрина організації місцевої влади будувалася на принципах, не сумісних з принципами класичного (буржуазного) самоврядування, и СРСР, у тому числі й в Україні, наукові знання про організацію, діяльність і розвиток місцевого самоврядування переважно торкалися зарубіжного досвіду функціонування муніципальних структур. Зокрема, ще в 70–ті роки деякі автори, аналізуючи діяльність місцевих рад, паралельно звертали увагу на шляхи розпитку місцевих органів влади і управління в капіталістичних країнах, їх відносини з центральними органами держави[36]. Зазначаючи, що термін «місцеве самоврядування» належить буржуазній державно–правовій науці, вітчизняні вчені–консти–туціоналісти Л. П. Юзьков, М. І. Корнієнко та В. Ф. Погорілко ще в 1983 р. констатували, що класична теорія місцевого само­врядування «виходить з протилежності державних і громадських інтересів, центру і місць», її сутність полягає в «природному праві місцевих громад та більш крупних територіальних спільностей людей на самоврядування, тобто на самостійність у

вирішенні місцевих справ в рамках закону, але без втручання центральних органів влади»[37].

На початку 90–х років І. П. Бутко був призначений керівником робочої групи з розробки проекту першого Закону про місцеве самоврядування. У складі цієї групи провідні вчені України з 1990 року працювали над проектом в Комісії з питань діяльності рад народних депутатів і місцевого самоврядування, а згодом брали участь у підготовці оновленої редакції Закону 1992 року.

І. П. Бутко був одним з ініціаторів заснування та першим головою Фонду сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України, створеного за Указом Президента України від 17 квітня 1992 р. Одними з пріоритетних завдань Фонду визначалися надання науково–методичної допомоги у становленні й розвитку місцевого самоврядування, вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досвіду пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення організації та діяльності органів місцевого самоврядування.

Так, серйозна увага приділялася вивченню французької моделі місцевого самоврядування[38], питанням державної підтримки самоврядування в Україні[39], місцю законодавства про місцеве самоврядування в системі національного законодавства України[40] тощо.

За часи державної незалежності українська конституційно–правова наука виробила певні підходи до проблеми місцевого

самоврядування. Цим вона зобов'язана працям таких українських учених, як М. О. Баймуратов, Ф. Г. Бурчак, І. П. Бутко, М. П. Воронов, Р. К. Давидов, В. М. Кампо, М. І. Козюбра, В. В. Копєйчиков, О. Л. Копиленко, М. І. Корнієнко, Л. Т. Кривенко, В. Ф. Кузнєцова, В. Ф. Мелащенко, М. П. Орзіх, М. О. Пухтинський, В. Ф. Погорілко, А. О. Селіванов, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко, Л. П. Юзьков та багато інших.

Питання місцевого самоврядування розглядали у своїх працях також економісти, фінансисти, соціологи, історики, політики, політологи, практичні працівники О. Василик, О. Власенко, Вал. Кравченко, Вас. Кравченко, В. Куйбіда, Є. Кушнарьов, Ю. Мальчин, М. Пітцик, В. Руденко, А. Ткачук, В. Ткаченко.

Крім робіт українських вчених джерелами муніципального права є праці авторів, які ще за часів радянської демократії заклали теоретичний фундамент місцевого самоврядування і продовжують дослідження в сучасних умовах. Це радянські та російські вчені С. А. Авак'ян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, Д. М. Бахрах, А. О. Безуглов, М. С. Бондар, В. І. Васильєв, А. А.Кармолицький, Л. І. Коваленко, Ю. М. Козлов, Є. І. Козлова, М.О Краснов, В. А Кряжков, В. М. Кудрявцев, О. О. Кутафін, Л.Є. Лаптєв, В. М. Манохін, І.І. Овчинніков, В. А. Пертцик, М. В. Постовой, Л. А. Ревенко, Л. Я. Слива, Ю. О. Тихомиров, В. І. Фадєєв, К.Ф. Шеремет та інші, а також західні вчені: Ж. Ведель, Д. Гарнер, Б. Гурне, Р. Давід, Е. Деттон, Ж. Зіллер, Г. Райт, К. Хессе та інші.

Після проголошення незалежності України значну роль у становленні науки муніципального права в країні і вивченні зарубіжного досвіду місцевої демократії відіграли дослідження, здійснені в рамках Фонду сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України (нині – Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України). Ці розвідки знайшли своє відображення в журналі Фонду «Місцеве та регіональне самоврядування України» (роботи І. П. Бутка, М. О. Баймуратова, Р. К. Давидова, В. М. Кампа, М. І. Корнієнка, В. В. Кравченка, М. П. Орзіха, М. О. Пухтинського, О. Ф. Фрицького та ін.).

Значним внеском у теорію розвитку муніципального права стала монографія М. О. Баймуратова, присвячена міжнародним зв'язкам місцевих рад. У ній розглядалися історичні, правові й організаційні питання міждержавних зв'язків місцевих рад, актуальні проблеми становлення міжнародного співробітництва

органів місцевого самоврядування України, інших держав СНД і Балтії з міжнародними урядовими та неурядовими організаціями місцевої влади та муніципальними органами зарубіжних країн, досліджувалися проблеми міжнародного міжрегіонального співробітництва[41]. Цим же вченим у 1996 р. підготовлене оригінальне й безпрецедентне у пострадянському просторі монографічне дослідження, присвячене проблемі зародження та становлення міжнародної правосуб'єктності органів місцевого самоврядування України[42].

Автори збірника «Місцеве самоврядування в Україні. Історія. Проблеми. Пропозиції», виданого Фондом сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування (вчені, практичні працівники державних органів і органів місцевого самоврядування І. П. Бутко, Р. К. Давидов, Н. К. Ісаєва, В. М. Кампо, М. Л. Копиленко, О. Л. Копиленко, М. І. Корнієнко, В. І. Кравченко, В. М. Мороз, М. О. Пухтинський, Н. І. Руда, В. М. Руденко, В. М. Шаповал), висвітлюють проблеми становлення територіального (місцевого) самоврядування – від його виникнення (поновлення) в нашій країні до сучасних питань організації місцевого самоврядування як в Україні, так і за кордоном[43]. Зроблений у цьому збірнику обмін ідеями і пропозиціями став у пригоді під час роботи над проектом Конституції України, яка остаточно врегулювала основи правового статусу системи місцевого самоврядування. При цьому слід відзначити плідну роботу над останнім варіантом Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та розділом XI Конституції України «Місцеве самоврядування» таких учених, як М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський.

Протягом 90–х років тривала робота з підготовки навчальних посібників і брошур з курсу «Місцеве самоврядування».

Певне значення для розвитку муніципального права в нашій країні мав посібник «Місцеве самоврядування: світовий та український досвід»[44], який вийшов в рамках Програми сприяння

парламенту України. Він став результатом багаторічної роботи експертів Програми сприяння парламенту України над аналізом тенденцій розвитку місцевого самоврядування в різних країнах світу та України. У посібнику розглядаються основні проблеми, що стоять перед місцевим самоврядуванням незалежно від країни чи системи самоврядування, а також аналізується досвід становлення місцевого самоврядування в Україні в історичній перспективі.

У навчальному посібнику «Международные стандарты местного самоуправления» розглядаються міжнародноправові акти, які регламентують інститут місцевого самоврядування в демократичній державі і практично є міжнародними стандартами місцевого самоврядування: Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р., Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р., Європейська конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади 1980 р. Зроблено критичний аналіз сучасних процесів становлення системи місцевого самоврядування в Україні, досліджуються правові засади міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування. Книга містить цікавий науково–практичний коментар до міжнародно–правових актів про місцеве самоврядування[45].

Першою працею в галузі місцевого самоврядування після прийняття Верховною Радою України Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» стало дослідження М. В. Оніщука та В. М. Кампа «Правові засади місцевого самоврядування в Україні»[46]. У роботі висвітлено правові засади місцевого самоврядування, роль різних чинників у реалізації цих засад, політико–пра–вовий механізм забезпечення місцевого самоврядування тощо.

Значний інтерес у працівників органів виконавчої влади, науковців, юристів, студентів, а також усіх тих, хто цікавився питаннями організації та діяльності органів місцевого самоврядування, викликало видання науково–практичного коментарю до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»[47], підготовленого в Інституті законодавства Верховної Ради України.

Ця праця сприяла повнішому і всебічному розумінню положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», численних нормативно–правових актів, що безпосередньо стосуються здійснення місцевого самоврядування в Україні, і мала позитивний вплив на подальшу розбудову системи місцевого самоврядування в нашій державі.

Актуальним проблемам місцевого самоврядування в Україні, сприйняттю і реалізації в законодавстві України європейських стандартів місцевого самоврядування присвячена монографія М. О. Баймуратова «Европейские стандарты локальной демократии местное самоуправление в Украине» (Харьков: Одиссей, 2000) та його навчальний посібник з муніципального права у запитаннях і відповідях[48].

У 2000 р. було видано навчальний посібник П. Д. Біленчука, В. В. Кравченка, М. В. Підмогильного «Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право)». Цим виданням по суті вперше на рівні такого роду видань відбулася «легалізація» терміна «муніципальне право». Наведені в посібнику теоретичні й методичні розробки, чинні міжнародно–правові документи і національне законодавство, які охоплюють широкий діапазон діяльності, спрямовані насамперед на економічний розвиток міст і сіл[49].

Низка цікавих проблем, пов'язаних з процесами розвитку місцевого самоврядування в Україні, розглядається в колективній монографії «Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування»[50]. Автори монографії досліджують історію становлення місцевого самоврядування в Україні, аналізують системи місцевого самоврядування і досвід муніципального управління в зарубіжних країнах, розглядають роль місцевого самоврядування у становленні та реформуванні системи територіальної організації державної влади в Україні, забезпечення органами місцевого самоврядування прав людини. Цікавим є аналіз організації місцевого самоврядування в Києві з урахуванням особливостей столичного статусу.

Початок XXI століття супроводжується активізацією досліджень муніципально–правової проблематики. Так, у 2001 р. світ

побачив перший в Україні підручник з «Муніципального права України» за редакцією В. Ф. Погорілка і О. Ф. Фрицького[51]. У виданні всебічно висвітлені питання як загальної теорії муніципального права (предмет, методи, джерела, система тощо), так і окремих його інститутів. Аналізуються основні теорії походження місцевого самоврядування, висвітлюється процес становлення наукових уявлень про місцеве самоврядування як у вітчизняній, так і у світовій політико–правовій думці. Значну увагу приділено особливостям правового статусу територіальних громад як основи місцевого самоврядування в Україні. Розкрито статус представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищних та міських голів, виконавчих органів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим. Належну увагу приділено проблемам розвитку місцевого самоврядування у столиці України – місті–герої Києві, та місті Севастополі. Докладно розглянуто муніципальні асоціації, міжнародні зв'язки органів місцевого самоврядування в Україні, основні міжнародні стандарти місцевого самоврядування.

На початку 2003 р. вийшов навчальний посібник «Муніципальне право України», підготовлений В. В. Кравченком і М. В. Пітником[52]. У цьому посібнику викладено знання про теоретичні, правові, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування, досліджується статус територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування, по суті вперше ставляться питання щодо відповідальності у муніципальному праві. За участю цих же авторів підготовлено й перший в Україні навчальний посібник з муніципального менеджменту[53].

У 2003 р. вийшла монографія П. А. Трачука «Участь громадян у місцевому самоврядуванні»[54], в якій висвітлено актуальні теоретичні та практичні проблеми участі громадян України в місцевому самоврядуванні, розкрито основоположні принципи участі громадян України у місцевому самоврядуванні, описано концептуальні проблеми становлення і розвитку муніципальної

влади в Україні. Значну увагу приділено аналізу прав і свобод людини й громадянина, а також механізму їх реалізації у місцевому самоврядуванні.

У 2005 р. на книжкових полицях з'явивися навчальний посібник «Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно–правові питання», написаний М. І. Корнієнком, де висвітлено концептуальні проблеми місцевого самоврядування в Україні через призму становлення муніципального права як галузі права, науки та навчальної дисципліни[55].

Конституцією України вперше у вітчизняній історії визнається, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада. Природним є й підвищений науковий інтерес до проблематики статусу даного унікального феномена сучасного конституційного будівництва і права. Але в юридичній літертурі вивчення феномена територіальної громади, незважаючи на наявність великої кількості публікацій, на жаль, має епізодичний, фрагментарний характер. Однією з перший в Україні усвідомила перспективність наукових пошуків у даному напрямі Н. І. Руда, якою ще на початку 90–х років було підготовлено ряд наукових праць, присвячених актуальним питанням статусу територіальної громади[56].

Комплексному дослідженню системно–функціональних характеристик територіальної громади присвятив серію наукових праць професор М. О Баймуратов[57], який по суті перший в Україні звернув увагу на феноменологію муніципальної влади, територіального колективу та прав людини. У його фундаментальному за своєю глибиною монографічному дослідженні «Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні»[58], яке написане у співавторстві із знаним дослідником проблем місцевого самоврядування В. А. Григор'євим, досліджуються актуальні проблеми становлення й розвитку публічної самоврядної (муніципальної) влади в Україні, аналізуються концептуально–конституційні аспекти цього процесу, розглядається суб'єктно–об'єктний склад муніципальної влади в Україні.

Конституційно–правові проблеми статусу територіальної громади в Україні на сучасному етапі розкриваються також у ряді наукових праць О. В. Батанова[59]. У підготовлених ним двох монографічних дослідженнях

висвітлюється процес становлення наукових уявлень про територіальну громаду як у вітчизняній, так і у світовій політико–правовій думці, розкриваються поняття та ознаки територіальних громад, здійснено класифікацію цих соціальних спільностей, подано характеристику їх функцій і повноважень, основних об'єктів і форм діяльності. Значну увагу приділено концептуальним проблемам відповідальності в механізмі функціонування територіальних громад.

Актуальні проблеми місцевого самоврядування також розглядаються на регіональних, всеукраїнських і міжнародних науково–практичних конференціях, які провадяться під егідою Секретаріату Президента України, Кабінету Міністрів України, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України, Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Національної Академії державного управління при Президентові України, Асоціації міст України та громад, Одеської національної юридичної академії, Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого, Донецького інституту економіко–правових досліджень НАН України, Фонду ім. Фрідріха Еберта (Німеччина), Науково–дослідного інституту соціально–економічних проблем (м. Київ), Міжнародного інституту урбаністики та регіонального розвитку тощо. Ідеї та пропозиції, висловлені учасниками конференцій, значною мірою використовуються при розробці конституційно–проектних робіт і нормативно–правових актів з питань місцевого самоврядування. Однак форуми не можуть вирішити всі сучасні проблеми муніципального права.

Автори навчального посібника «Коммунальное право Украины» називають такі завдання науки комунального (муніципального) права на сучасному етапі: а) розкриття місця і ролі місцевого самоврядування в конституційній системі держави; б) розробка проблеми підвищення ефективності діяльності, прогнозування розвитку місцевого самоврядування в процесі подальшого розширення демократичних процесів у нашому суспільстві; в) розробка концепції розвитку правової політики, освіти і культури у сфері місцевого самоврядування; г) вивчення та узагальнення зарубіжного й вітчизняного досвіду місцевого самоврядування, сприяння інтеграції наук про місцеве самоврядування[60].

Однією з актуальних проблем державознавчої науки, на думку деяких учених, є визначення оптимального співвідношення між законодавчим і місцевим рівнями нормативно–правового регулювання у сфері місцевого самоврядування[61].

Інші автори назрілим і невідкладним у сфері систематизації законодавства про місцеве самоврядування вважають прийняття кодексу законів про вибори, який би на певних загальних засадах визначив зміст відповідних процесів при дії різних виборчих систем у процесі проведення виборів депутатів до органів місцевого самоврядування: мажоритарної, пропорційної, змішаної. Також науковці виходять з того, що в умовах муніципальної (комунальної) реформи першочерговим питанням теорії та практики конституційного будівництва є формування системи законодавства про місцеве самоврядування: законів про адміністративно–територіальний устрій, про комунальну власність та ін.

Однак множинність і фрагментарність окремих законів, їх вузька тематика – істотний недолік законодавства, який набиратиме явності в міру розвитку та ускладнення відносин у галузі місцевого самоврядування. Тому, на думку ряду науковців, доцільно ці принципові вимоги щодо формування системи законодавчих актів про місцеве самоврядування розвинути, конкретизувати й закріпити в єдиному систематизованому законодавчому акті, а саме: створити Муніципальний кодекс України[62]. Вважається, що такий акт регулюватиме значну сферу муніципальних відносин. Як підсумок вдосконалення законодавства кодифікований акт стане єдиним, внутрішньо цілісним документом, який включатиме в себе як перевірені життям,

Дата добавления: 2015-10-13