А.М. БОБРОВ

Бобров Артем Михайлович, старший преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Пермского института ФСИН России.

Статья посвящена некоторым правовым и организационным трудностям отбора граждан на государственную гражданскую и правоохранительную службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Российской Федерации.

Ключевые слова: поступление, отбор, государственная гражданская служба, правоохранительная служба, ФСИН России.

Activity of the Federal Executory Service of Russia with regard to selection of candidates to state service

A.M. Bobrov

The article is devoted to certain legal and organizational difficulties of selection of citizens to state civil service and law-enforcement service to institutions and agencies of criminal-executory system of the Russian Federation.

Key words: entry, selection, state civil service, law-enforcement service, Federal Executory Service of Russia.

Актуальные вопросы деятельности ФСИН России по отбору кандидатов на государственную службу во многом обусловлены проводимой в Российской Федерации административной реформой. Составной частью этой реформы уже на протяжении 10 лет является реформа государственной службы. В ходе нее требования, предъявляемые к кандидатам при отборе их на государственную службу, особенно возросли, поскольку задачи, стоящие перед государственными служащими, с каждым днем становятся все сложнее.

В настоящее время при отборе кандидатов на государственную службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Российской Федерации существует множество трудностей, вытекающих, как представляется, прежде всего из правовых и связанных с этим организационных проблем.

Во ФСИН России в соответствии с законодательством Российской Федерации предусмотрено прохождение двух видов государственной службы: государственной гражданской и правоохранительной <1>. Необходимо отметить, что эти виды службы могут быть только видами федеральной государственной службы.

--------------------------------

<1> Прохождение правоохранительной службы во ФСИН России рассматривается в данной статье условно, исходя из характера и содержания деятельности аттестованных сотрудников ФСИН России, поскольку соответствующий федеральный закон не принят.

Наиболее динамично развивается деятельность ФСИН России по отбору кандидатов на государственную гражданскую службу, поскольку институт данного вида службы достаточно полно регламентируется Федеральным законом <2> и множеством подзаконных нормативных правовых актов <3>. Вместе с тем в пропорциональном отношении численность государственных гражданских служащих во ФСИН России незначительна (штатная численность персонала уголовно-исполнительной системы составляет 346,3 тыс. человек, в том числе аттестованных сотрудников - 257,1 тыс. человек (кроме того, переменный состав - 7,1 тыс. человек) <4>). Например, в ГУФСИН России по Пермскому краю таких государственных служащих пока нет вообще. Поэтому наиболее значимым для ведомства было бы развитие института правоохранительной службы. Закон "О правоохранительной службе Российской Федерации" не принят до настоящего времени. Это свидетельствует о том, что административная реформа в России до конца не осуществлена, и, судя по всему, после принятия в 2003 - 2007 гг. важнейших законодательных актов реформа государственной службы практически остановилась <5>. Нет и собственного нормативного правового акта, регламентирующего прохождение службы в учреждениях и органах ФСИН России, поскольку по-прежнему государственно-служебные отношения сотрудников уголовно-исполнительной системы регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <6> (далее - Положение о службе) и утвержденной Приказом Минюста России от 6 июня 2005 г. N 76 на его основе Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы <7> (далее - Инструкция о порядке применения Положения). Необходимо отметить, что ФСИН России в систему органов внутренних дел и МВД России не входит.

--------------------------------

<2> О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; То же: в ред. от 29 ноября 2010 г. // Там же. 2010. N 49. Ст. 6413.

<3> О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439; Об утверждении Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности Федеральной государственной гражданской службы в Федеральной службе исполнения наказаний: Приказ ФСИН России от 14 ноября 2007 г. N 632 // Бюл. норм. актов фед. орг. испол. власти. 2007. N 52; То же: в ред. от 29 июня 2010 г. // Там же. 2010. N 33; О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной службы исполнения наказаний: Приказ ФСИН России от 13 февраля 2007 г. N 74 // Бюл. норм. актов фед. орг. испол. власти. 2007. N 14.

<4> URL: http:// www.fsin.su/ stracture/ inspector/ iao/ statistika/ Kratkaya%20har-ka%20UIS/.

<5> Сергун П.П. Рецензия на монографию Преснякова В.М., Чаннова С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Вестник Поволжской акад. гос. службы. 2009. N 3(20). С. 225.

<6> Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 70; То же: в ред. от 17 декабря 2009 г. // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6150.

<7> Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: Приказ Минюста РФ от 6 июня 2005 г. N 76 // Бюл. норм. актов фед. орг. испол. власти. 2005. N 27.

Распространение Положения о службе в органах внутренних дел на деятельность ФСИН России по отбору кандидатов на государственную службу как основного документа обусловливает существование некоторых проблем. Также в условиях реформирования всей уголовно-исполнительной системы, когда возрастает значение законности и служебной дисциплины, перечень общих условий и ограничений при приеме на государственную службу в ФСИН России нуждается в корректировке.

В настоящее время Положение о службе не приведено в соответствие с принятыми позже законодательными актами, регламентирующими институт государственной службы. Так, например, указанный документ не содержит запрета приема на службу в органы внутренних дел граждан Российской Федерации, имеющих также гражданство иностранного государства. А в отношении государственных гражданских служащих действуют следующие ограничения поступления на службу:

- выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства;

- наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Несмотря на то что Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <8> было установлено требование владения государственным языком Российской Федерации, в Положение о службе оно не было внесено.

--------------------------------

<8> О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063; То же: в ред. от 1 декабря 2007 г. // Там же. 2007. N 49. Ст. 6070.

Все это свидетельствует о разных неунифицированных требованиях к гражданам, поступающим на государственную гражданскую или правоохранительную службу во ФСИН России.

Кроме того, считаем возможным при изучении кандидата на государственную правоохранительную и государственную гражданскую службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы РФ дополнительно проверять знание им русского языка. Это необходимо, поскольку в Российской Федерации наблюдается снижение уровня владения русским языком как государственным, особенно среди представителей молодого поколения, сужение сферы его функционирования как средства межнационального общения, искажение литературных норм и культуры речи в среде политических деятелей, государственных служащих, работников культуры, радио, телевидения <9>. В России проживают лица свыше 170 национальностей, а русский язык объединяет многонациональный народ в ее границах. Что понимается под владением государственным языком Российской Федерации нормативно, а также как нужно проверять это знание - все это можно бы было закрепить в Инструкции о порядке применения Положения. Как представляется, владение государственным языком Российской Федерации - это возможность читать и писать по-русски на уровне обязательного минимума содержания среднего (полного) общего образования.

--------------------------------

<9> О Федеральной целевой программе "Русский язык (2006 - 2010 годы)": Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 833 // СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 200.

В современных условиях ряд установленных требований к кандидатам на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы РФ нуждается в пересмотре. Например, требования к уровню образования кандидатов на правоохранительную службу во ФСИН России в условиях XXI в. представляются по меньшей мере устаревшими. Так, на должности рядового и младшего начальствующего состава принимаются граждане, имеющие образование не ниже среднего. Специального образования не требуется вообще. Это не соответствует такому принципу государственной службы, как профессионализм. Вместе с тем при отборе на государственную гражданскую службу во ФСИН России как минимум кандидат должен иметь среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности. Считаем необходимым при отборе кандидатов на государственную правоохранительную службу во ФСИН РФ принимать лиц с образованием не ниже среднего профессионального. Считаем также, что на должности среднего и старшего начальствующего состава, т.е. офицерские должности, должны приниматься только лица, имеющие высшее профессиональное образование. Кроме того, в настоящее время требования профессионального образования фактически не конкретизируют специализацию такого образования.

Что касается такого условия приема на службу в органы внутренних дел, как способность выполнять служебные обязанности по деловым, личным и нравственным качествам, то все эти качества человека во многом носят оценочный характер, поскольку отсутствует их легальное определение. Это порождает различные толкования и существенно затрудняет правоприменительную практику кадровых аппаратов ФСИН России. Поэтому необходимо дать им четкое, развернутое определение, закрепленное в законодательном акте.

Кроме того, перечень ограничений при приеме на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации вполне может быть расширен.

В настоящее время сам факт привлечения лица к административной ответственности не является препятствием для поступления на государственную службу в органы внутренних дел. Однако в случае совершения ранее кандидатом на службу некоторых видов административных правонарушений, за которые ему были назначены административные наказания в виде административного ареста или дисквалификации, логично было бы ограничить доступ к любому виду государственной службы.

Стоит отметить, что в отношении государственных гражданских служащих и муниципальных служащих в настоящее время уже установлено новое основание прекращения службы: применение к государственному гражданскому и муниципальному служащему административного наказания в виде дисквалификации. Проблема в том, что законодатель закрепил это лишь как основание для увольнения со службы, но не указал почему-то факт привлечения к такому административному наказанию, как ограничение при приеме на службу. В дальнейшем данный пробел должен быть устранен путем внесения изменений в статьи, закрепляющие перечни ограничений, связанных с конкретными видами государственной службы либо с муниципальной службой.

Различные подходы к отбору граждан на государственную гражданскую и правоохранительную службу наблюдаются и в некоторых других случаях, что, по нашему мнению, является неправильным. Так, например, Положение о службе однозначно устанавливает субъектов, не только имеющих, но и имевших судимость, которые не могут быть приняты на службу, причем вне зависимости от вида наказания, факта его отбытия и погашения или снятия судимости. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в качестве основания для отказа в приеме на государственную гражданскую службу называет уже наличие неснятой или непогашенной судимости. Необходимо отметить, что в специальной литературе нет единого мнения по данному вопросу, вместе с тем, как представляется, для всех видов государственной и муниципальной службы Российской Федерации должно быть установлено единое требование отсутствия судимости, как это действует в отношении граждан, принимаемых на государственную правоохранительную службу во ФСИН России.

Процесс поступления на учебу в образовательные учреждения ФСИН России имеет в настоящее время существенные отличия от общих правил поступления в высшие учебные заведения России. Обучение в них связано с прохождением государственной службы. Вместе с тем порядок прохождения отбора не имеет правовой регламентации на законодательном уровне, что восполняется во многом множеством ведомственных документов, в том числе и ненормативного характера. Учитывая важность и значение этой процедуры, а также необходимость обеспечения максимальной информационной открытости и доступности, основные этапы поступления граждан в образовательные учреждения ФСИН России должны быть четко прописаны в отдельном нормативном правовом документе: Административном регламенте предоставления ФСИН России государственных услуг по обучению граждан в образовательных учреждениях ФСИН России.

В заключение необходимо ответить на вполне закономерный вопрос о том, является ли большая часть сотрудников ФСИН России государственными служащими, ведь соответствующего закона, закрепляющего их статус как государственных служащих, нет.

В ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" закреплено, что "правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина". Вместе с тем данное определение может быть применено только со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе. Несомненно, служба в правоохранительных органах в целом, а также в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в частности будет относиться к такому роду деятельности. Минюст России принимал участие вместе с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в разработке проекта Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации", в соответствии с которым перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, должен устанавливаться Президентом России.

Затянувшийся процесс принятия Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" на практике приводит к тому, что прохождение службы в правоохранительных органах начинает регулироваться множеством отсылочных норм, что не способствует эффективности правоприменения и высокой юридической технике законодательства о государственной службе Российской Федерации в целом.

Сейчас активно осуществляется реформирование органов внутренних дел (прежде всего, милиции), но, как ни странно, среди множества предложений практически отсутствуют те, которые связаны с реализацией направлений реформирования государственной службы, в том числе и принятием Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации". Этот Закон будет способствовать совершенствованию нормативного правового регулирования административно-правового статуса служащих правоохранительных органов, а также прохождения государственной правоохранительной службы.

Кроме того, по инициативе Президента России был опубликован проект Федерального закона "О полиции" для всеобщего обсуждения 7 августа 2010 г. на сайте http://zakonoproekt2010.ru, в обсуждении которого мог принять участие каждый человек. В настоящее время Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" принят и вступил в силу с 1 марта 2011 г. Положение о службе, по мнению многих руководителей федеральных органов исполнительной власти, в скором времени утратит юридическую силу, поскольку будет принят соответствующий Федеральный закон о прохождении службы в полиции. Это, конечно, будет способствовать повышению эффективности прохождения службы в полиции, но что делать законодателю в отношении других видов государственной правоохранительной службы, в частности в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы? Ведь в настоящее время не только ФСИН России по-прежнему руководствуется Положением о службе.

Таким образом, при отборе кандидатов на государственную службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы РФ многие общие требования, предъявляемые к гражданам, нуждаются сегодня в корректировке. Однако указанные выше предложения можно будет реализовывать на практике только в случае разрешения ряда объективно существующих в настоящее время проблем (низкое денежное содержание, отсутствие конкурса при поступлении на службу в связи с падением престижа службы и др.).

Во-первых, требования не отображают некоторые общие условия поступления, закрепленные в законодательстве о государственной службе, юридическое применение которых вполне может быть затруднено в связи с отсутствием Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации". Во-вторых, некоторые требования должны быть пересмотрены и ужесточены, а некоторые, напротив, смягчены (например, требования к состоянию здоровья). В-третьих, перечень общих требований, предъявляемых к кандидатам на службу в органы внутренних дел, может быть вполне дополнен новыми требованиями. В-четвертых, анализ законодательства Российской Федерации о государственной службе показал, что некоторые общие требования, предъявляемые к гражданам при отборе на службу во ФСИН России, не являются едиными, что не способствует обеспечению взаимосвязи государственной гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов. Вместе с тем первой задачей Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" <10> является обеспечение взаимосвязи видов государственной службы. В-пятых, принятие единого Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" будет способствовать системности правового регулирования и обеспечению в конечном итоге взаимосвязи видов государственной службы. Тем более что принятие данного Закона предписывается Федеральным законом от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации". По вполне понятным финансовым трудностям, а также в связи с невозможностью достичь единого мнения среди всех заинтересованных ведомств принятие Федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" откладывается много лет, но не приведет ли еще к большим финансовым затратам реформирование и правовое регулирование каждого из видов правоохранительной службы в отдельности? Очевидно, что необходимо завершить создание единой нормативной правовой базы государственной правоохранительной службы Российской Федерации.

--------------------------------

<10> О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)": Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277.

РЕАБИЛИТАЦИЯ ПО УГОЛОВНЫМ ДЕЛАМ ЧАСТНОГО ОБВИНЕНИЯ:

Дата добавления: 2015-08-21