С.Е. ЧАННОВ. Чаннов Сергей Евгеньевич, заведующий кафедрой служебного и трудового права

Чаннов Сергей Евгеньевич, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются перспективы применения мер дисциплинарного принуждения для обеспечения надлежащей реализации служебных правоотношений. Автором предлагается расширить как перечень применяемых к служащим принудительных мер, так и основания их применения.

Ключевые слова: государственная служба, дисциплинарное принуждение, дисциплинарная ответственность, противодействие коррупции.

Disciplinary enforcement as the means of providing the official law relations - modern state and prospect

S.E. Channov

The prospect of application the means of disciplinary enforcement for the providing of necessary achievement of official law relations is considered in the article. The author offers to spread not only the enumeration applied for the clerks enforcement means, but the groundings of their appliance.

Key words: public service, disciplinary coercion, disciplinary responsibility, corruption counteraction.

Дисциплинарная ответственность - это именно тот вид юридической ответственности, который по частоте применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует не только в системе государственной и муниципальной службы Российской Федерации. Данный факт признается большинством специалистов еще с середины 60-х годов XX в. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Жерлицын Б.И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: Дис.... к.ю.н. М., 1969. С. 14; Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996. С. 420 - 421; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.: Статут, 1999. С. 503 и др.

Как известно, меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания) занимают наиболее заметное место в институте дисциплинарного принуждения. Вместе с тем сводить дисциплинарное принуждение только к дисциплинарной ответственности нельзя. Помимо дисциплинарных взысканий среди дисциплинарно-принудительных мер в юридической литературе справедливо выделяют меры дисциплинарного пресечения <2>, меры дисциплинарного восстановления <3>; меры дисциплинарного дестимулирования <4> и некоторые другие.

--------------------------------

<2> См.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 24 - 25; Буравлев Ю.М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. N 10.

<3> См.: Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Известия вузов. Правоведение. 1985. N 3. С. 22; Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С. 89; Ю.С. Адушкин называет их восстановительными санкциями. См.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 25.

<4> См.: Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов н/Д, 2007. С. 236.

Как представляется, в настоящее время существует объективная необходимость развития иных, помимо мер дисциплинарной ответственности, мер дисциплинарного принуждения на государственной и муниципальной службе.

Меры дисциплинарного пресечения имеют в качестве основной цели пресечение каких-либо совершаемых противоправных поступков и (или) предотвращение наступления различных общественно негативных последствий этих поступков. Некоторые авторы сводят все меры дисциплинарного пресечения к мерам обеспечения дисциплинарного производства, тем самым существенно сужая их цель <5>, что представляется нам неправильным. Можно согласиться с тем, что многие дисциплинарно-пресекательные меры, предусматриваемые, в частности, законодательством о государственной гражданской службе, действительно связаны с обеспечением привлечения служащего к дисциплинарной или иной юридической ответственности. Так, например, в соответствии с ч. 7 ст. 59 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Данная дисциплинарная мера преследует сразу несколько целей, важнейшими из которых являются обеспечение нормальной работы комиссии по проведению служебной проверки и невозможность ликвидации документов, воздействия на членов комиссии, воспрепятствования ее работе иным образом <6>. Еще более конкретно указаны цели отстранения военнослужащего от исполнения должностных и (или) специальных обязанностей в п. 51 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ: пресечение дисциплинарного проступка, установление личности нарушителя и подготовка материалов о дисциплинарном проступке и обеспечение своевременного и правильного их рассмотрения. Данное отстранение также является мерой дисциплинарного пресечения <7>.

--------------------------------

<5> См.: Буравлев Ю.М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. N 10. С. 14.

<6> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев // Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".

<7> См.: Ковалев А.С. Отстранение военнослужащего от должности как мера государственного принуждения: основания, порядок, правовые последствия применения // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1.

В то же время анализ законодательства о государственной и муниципальной службе показывает, что цели отстранения государственного или муниципального служащего от должности могут не исчерпываться необходимостью обеспечения дисциплинарного производства. В частности, в соответствии со ст. 32 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего, появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), а также привлеченного в качестве обвиняемого, в отношении которого судом вынесено постановление о временном отстранении от должности в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.

Эта же статья устанавливает право представителя нанимателя отстранить от замещаемой должности гражданского служащего на период проведения в отношении его некоторых проверок, а также урегулирования конфликтов интересов.

Таким образом, применение мер дисциплинарного пресечения на государственной и муниципальной службе в целях недопущения наступления общественно вредных последствий допускается действующим законодательством. Однако во всех рассмотренных выше примерах речь шла, по сути, только об одной дисциплинарно-пресекательной мере - отстранении от должности, причем данная мера носит исключительно временный характер.

Нам же представляется необходимым закрепление в служебном законодательстве возможности применения в определенных случаях к государственным и муниципальным служащим дисциплинарно-пресекательных мер в виде увольнения с государственной или муниципальной службы. Указанные меры должны применяться к тем государственным или муниципальным служащим, которые допустили возникновение ситуации, делающей невозможным их дальнейшее пребывание на службе. Здесь важно отметить, что указанные деяния сами по себе могут быть совершены служащим невиновно и не повлечь за собой никаких негативных последствий. Однако каждое из них потенциально представляет слишком серьезную угрозу нормальному функционированию служебных правоотношений (а значит, и системе государственного и муниципального управления), чтобы их можно было игнорировать. Так, например, государственный служащий, вошедший в состав органа управления иностранной некоммерческой неправительственной организации, может не преследовать никаких противоправных целей, однако даже в случае выхода его из состава органа управления этой организации полное доверие ему как служащему уже не должно быть оказано, поскольку он может сохранить связи с данной организацией, пусть даже и неформальные. В данном случае должна иметь место та же логика, которая требует недопущения на государственную и муниципальную службу по общему правилу иностранных граждан в силу презумпции их нелояльности Российскому государству.

Соответственно, меры дисциплинарного пресечения, направленные на прекращение служебных отношений, должны иметь под собой презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, не исполнившего должным образом свою служебную обязанность, нарушившего ограничение или запрет. Понятие нелояльности в данном случае употребляется в широком смысле, для обозначения того, что нарушивший запрет или ограничение либо не исполнивший определенную обязанность служащий не может далее рассматриваться нанимателем в качестве надлежащего субъекта служебных правоотношений.

Собственно, введенная в законодательство о государственной и муниципальной службе Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ категория "утрата доверия" имеет в своей основе, по сути, именно презумпцию нелояльности служащего, совершившего определенные коррупционные правонарушения. Сам факт такого деяния, независимо от вины служащего <8> влечет невозможность доверять ему в дальнейшем, несмотря на то, что, возможно, никаких негативных для общества и государства последствий его деяние не повлекло и не могло повлечь.

--------------------------------

<8> Об этом свидетельствует ч. 2 ст. 59.3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которая требует при применении взысканий, предусмотренных ст. 59.1 и 59.2 данного Закона, учитывать те же обстоятельства, которые учитываются при применении дисциплинарных взысканий к гражданским служащим, за исключением степени их вины; а также п. 9 и 10 ч. 1 ст. 16 того же Закона, рассматривающие совершение коррупционных правонарушений как нарушение ограничений, связанных с гражданской службой.

В то же время анализ Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ показывает, что нарушение государственными и муниципальными служащими определенных запретов и невыполнение обязанностей антикоррупционного характера рассматриваются законодателем в настоящее время как правонарушения, за которые к ним применяются меры ответственности в виде взысканий. Таким образом, в данном случае речь идет не о применении дисциплинарных пресекательных мер, а о привлечении служащих к ответственности без учета их вины.

Такой подход нам представляется методологически менее верным, чем предлагаемое нами использование мер дисциплинарного принуждения. Хотя российское законодательство и правовая наука в принципе допускают существование ответственности без вины, она все же является исключением из общей концепции юридической ответственности и характерна, в основном, для имущественной ответственности (гражданско-правовой, материальной). Обязательным условием дисциплинарной ответственности, в том числе ответственности государственных служащих, как правило, признавалось наличие их вины. В частности, К.С. Бельский совершенно верно писал о том, что "принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины" <9>.

--------------------------------

<9> См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. N 4. С. 29.

Устанавливая ответственность государственных и муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений, законодатель в Федеральном законе от 21.11.2011 N 329-ФЗ четко не обозначил, какой вид ответственности в данном случае должен к ним применяться. Тем не менее используемые санкции (взыскания) и порядок привлечения к данному виду ответственности позволяют сделать вывод о том, что в данном случае речь идет о дисциплинарной ответственности, хотя и достаточно своеобразной. Однако, как уже отмечалось выше, привлечение к дисциплинарной ответственности без вины противоречит специфике данного вида ответственности.

Кроме того, если привлечение к ответственности государственных и муниципальных служащих, совершивших наиболее серьезные коррупционные правонарушения, без учета их вины выглядит вполне допустимым с позиций целесообразности (поскольку это диктуется публичными интересами), то наложение таких взысканий, как замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии за несоблюдение иных ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, вряд ли является оправданным.

Наконец, установление дисциплинарной по сути ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения повлекло за собой и возникновение некоторых внутренних противоречий. Так, например, анализ правовых конструкций, использованных в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", позволяет, на наш взгляд, сделать вывод, что несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей рассматриваются в качестве несоблюдения ограничения, возложенного ст. 16 того же Закона. Соответственно, увольнение без вины здесь вполне логично, ведь в случае несоблюдения ограничений служащий по прямому указанию Закона не может больше находиться на гражданской службе. В то же время на муниципальной службе становится спорным вопрос о необходимости установления вины служащего, допустившего несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, при наложении на него взысканий. Часть 4 ст. 27.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" также не требует установления вины при привлечении к ответственности муниципальных служащих, совершивших коррупционное правонарушение. В то же время ч. 1 ст. 27.1 указывает, что за совершение подобных деяний на муниципальных служащих "налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 настоящего Федерального закона". Часть же 1 ст. 27 прямо указывает, что предусмотренные данной статьей санкции являются дисциплинарными взысканиями. Однако если за совершение коррупционных нарушений на муниципального служащего должны быть наложены дисциплинарные взыскания, логично предположить, что коррупционное правонарушение на муниципальной службе является дисциплинарным проступком. Обязательным же элементом состава дисциплинарного проступка в трудовых отношениях является, как известно, вина правонарушителя (см. ст. 192 ТК РФ). Данная статья должна в полной мере применяться к служебным правоотношениям, связанным с муниципальной службой, так как, в отличие от государственных гражданских служащих, муниципальные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность на основе трудового договора <10>.

--------------------------------

<10> Надо сказать, что введение механизма увольнения государственных и муниципальных служащих, совершивших коррупционные правонарушения, в связи с утратой доверия, вообще было осуществлено законодателем достаточно непоследовательно. Так, если для большинства государственных служащих, как следует из анализа Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ, установление и, следовательно, учет вины, при наличии факта такого совершения является необязательным, то, например, в Федеральном законе "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" совершение по крайней мере некоторых из таких деяний рассматривается как грубое нарушение служебной дисциплины (на наш взгляд, это следует из сопоставления ч. 2 ст. 49 и ч. 4 ст. 82) и требует установления вины сотрудника с целью наложения на него дисциплинарного взыскания в виде увольнения.

В силу всех вышеизложенных причин мы считаем, что обеспечение служебных правоотношений в случаях совершения государственными и муниципальными служащими деяний, влекущих утрату доверия к ним, должно осуществляться мерами дисциплинарного принуждения. Помимо неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности предоставления сведений о доходах, осуществления предпринимательской деятельности и другим - обозначенным в уже действующем законодательстве - к таким ситуациям можно, с нашей точки зрения, отнести неисполнение служащим обязанности информирования о склонении его к совершению коррупционного правонарушения в определенный срок; получение служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; вхождение его в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений и некоторые другие. Нарушение же служащими иных запретов, ограничений и несоблюдение обязанностей должно влечь привлечение их к дисциплинарной ответственности.

Система мер дисциплинарного принуждения, направленных на прекращение служебных отношений, должна, как мы уже отмечали, иметь под собой презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, не исполнившего должным образом свою служебную обязанность, нарушившего ограничение или запрет. Важно подчеркнуть, что данная презумпция относится к числу неопровержимых (praesumptiones juris et de jure) <11>, т.е. служащему, с нашей точки зрения, не должна быть предоставлена возможность доказывать факт ненаступления каких-либо негативных последствий совершенного им деяния, и, таким образом, не следует требовать продолжения служебных правоотношений. Это обусловлено тем, что основанием прекращения служебных правоотношений в данном случае является не наступление конкретных негативных последствий, а сам факт отклонения функционирования служебных правоотношений от заданных параметров.

--------------------------------

<11> О разделении презумпций на опровержимые (praesumptiones juris tantum) и неопровержимые (praesumptiones juris et de jure) см., напр.: Абдрашитов В.М. Презумпция невиновности: генезис и перспективы развития в законодательстве и практике Российской Федерации: вопросы общей теории права: Автореф. дис.... к.ю.н. Волгоград, 2001. С. 8 - 9.

В принципе, указанная выше презумпция должна быть положена в основу функционирования всех охранительных механизмов, используемых на государственной и муниципальной службе <12>. Безусловно, ее использование несколько ущемляет права самих государственных и муниципальных служащих. Однако в данном случае публичный интерес должен превалировать над частным. Определяется это значимостью надлежащей реализации служебных правоотношений для всего общества и государства в целом.

--------------------------------

<12> Презумпция нелояльности отнюдь не исключает презумпцию невиновности на государственной и муниципальной службе. Так, служащий, нарушивший один из менее серьезных запретов, как мы уже отмечали выше, не обязательно должен увольняться, к нему вполне допустимо применение иных дисциплинарных взысканий. Однако и в случае увольнения, и в случае наложения иного дисциплинарного взыскания должна быть установлена его вина. Речь в таком случае, стало быть, идет лишь о том, что совершенное им деяние могло повлечь негативные последствия, независимо от того, наступили они фактически или нет, и именно за это он привлекается к юридической ответственности. В случае же несоблюдения служащим норм, которое делает невозможным его дальнейшее пребывание на государственной или муниципальной службе, он должен быть уволен, как уже отмечалось выше, независимо от наличия или отсутствия вины.

В связи с этим можно отметить, что в конституционно-правовой доктрине в последние годы большое внимание уделяется понятию баланса интересов субъектов права <13> и связанной с ним коллизии прав <14>. В своих решениях по конкретным делам неоднократно обращался к понятию "баланса конституционных прав и свобод" и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в частности, в Постановлении от 15 марта 2005 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 278 и ст. 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго п. 4 ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" <15> Конституционным Судом Российской Федерации рассматривался вопрос о конституционности нормы п. 2 ст. 278 ТК РФ, которая допускает расторжение трудового договора с руководителем организации в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о досрочном прекращении трудового договора при отсутствии виновных действий (бездействия) руководителя. Иными словами, данная норма позволяет уволить руководителя организации "без объяснения причин".

--------------------------------

<13> См., напр.: Караев А.А. Органы конституционного контроля в механизме защиты прав и свобод личности: опыт Казахстана и зарубежных стран // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 1; Пчелинцев С.В. Роль ограничения прав и свобод граждан в обеспечении баланса интересов личности, общества и государства // Право и политика. 2006. N 5; Новиков М.В. Сущность конституционных ограничений правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юрист, 2002 и др.

<14> См.: Пресняков М.В. Коллизия конституционных прав: проблема обеспечения справедливого баланса // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 20. С. 12.

<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. N 3-П // СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1209.

Параллели между предлагаемой нами возможностью одностороннего прекращения служебных отношений путем использования мер дисциплинарного пресечения с целью недопущения возможного наступления общественно негативных последствий при отсутствии вины государственного и муниципального служащего и увольнением руководителя организации при отсутствии с его стороны виновных действий (бездействия), с нашей точки зрения, вполне очевидны. По сути, в обоих случаях речь идет об определенном ущемлении прав физического лица (работника или служащего) с целью защиты более общего интереса - частного интереса организации или публичного интереса.

Признав допустимым увольнение руководителя организации по п. 2 ст. 278 ТК РФ, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал, что "федеральный законодатель в рамках соответствующего регулирования должен обеспечивать баланс конституционных прав и свобод, справедливое согласование прав и законных интересов сторон в трудовом договоре, являющееся необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве... В этой связи предоставление собственнику имущества организации права принять решение о досрочном расторжении трудового договора с руководителем организации предполагает, в свою очередь, предоставление последнему адекватных правовых гарантий защиты от негативных последствий, которые могут наступить для него в результате потери работы, от возможного произвола и дискриминации" <16>.

--------------------------------

<16> Там же.

Соответственно, представляется, что закрепление в служебном законодательстве возможности увольнения государственных и муниципальных служащих с целью защиты публичных интересов в рамках субинститута дисциплинарного пресечения требует установления и определенных гарантий для них. Проявляться это, в частности, может в возложении бремени доказывания факта возникновения ситуации, делающей невозможной их дальнейшее пребывание на службе, на представителя нанимателя; в обязательной выплате денежной компенсации при увольнении служащего по этому основанию, если данная ситуация возникла не по его вине, и т.п. Еще раз подчеркнем, что установление в указанных случаях мер дисциплинарного пресечения не преследует цели наказания, а лишь недопущения наступления общественно негативных последствий. В связи с этим можно вспомнить, что еще в 1888 г. Н.О. Куплеваский писал: "Дисциплинарное разбирательство часто не имеет в виду взыскание за проступок, а имеет в виду разрешение спорного вопроса - совместимо данное положение служащего лица с обязанностями службы или же нет" <17>.

--------------------------------

<17> Куплеваский Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии. Харьков, 1888. С. 4.

Установление возможности безальтернативного прекращения служебных правоотношений путем использования мер дисциплинарного пресечения позволит решить и еще одну проблему, которая существует сейчас в служебном законодательстве. Вводя новые антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе, законодатель оказался перед необходимостью обеспечить их применение возможностью использования мер юридической ответственности. Так, например, ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции" в качестве санкции за невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений предусматривает только увольнение. Это однозначно вытекает из ч. 3 данной статьи, которая устанавливает, что "невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Поскольку в данном случае использовано указание на "иные виды ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации", следует сделать вывод, что при совершении такого правонарушения служащий привлекается либо к дисциплинарной ответственности в виде увольнения, либо к иным видам ответственности (административной, уголовной и прочей).

В принципе, установление единственной санкции в виде увольнения с государственной или муниципальной службы за такое серьезное правонарушение, как неинформирование об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, выглядит вполне логичным. Если бы указанная статья требовала только привлечения служащего к дисциплинарной ответственности, без конкретизации санкции, это дало бы возможность недобросовестным руководителям "прикрывать" своих подчиненных, регулярно применяя за их проступки лишь санкции морального характера. Однако здесь следует вспомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на необходимость вытекающего из принципа справедливости требования дифференциации ответственности в зависимости от вины правонарушителя (как физического, так и юридического лица) <18>, факторов неоднократности и рецидива преступлений <19>, половозрастных характеристик субъекта преступления <20> и т.п. В частности, в Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П <21> он отметил, что установление законодателем не дифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.

--------------------------------

<18> Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2008 г. N 1069-О-О // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда РФ от 21 октября 2008 г. N 514-О-О // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 244-О // СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 272.

<19> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1302.

<20> Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 466-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 3; Определение Конституционного Суда РФ от 13 июня 2006 г. N 195-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 5.

<21> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

С учетом этих позиций установление недифференцированной санкции в виде увольнения за нарушение служащим обязанности, установленной ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции", выглядит противоречащим принципу справедливости. Однако эта проблема снимается в случае закрепления предлагаемого нами подхода, так как в таком случае речь идет не о применении мер ответственности, а об использовании дисциплинарного пресечения с целью защиты публичных интересов.

Помимо дисциплинарного пресечения, в служебном законодательстве также могут использоваться и другие дисциплинарно-принудительные меры, в частности дисциплинарно-предупредительные. Главное их отличие от мер дисциплинарного пресечения будет заключаться в том, что при их использовании служебная деятельность не пресекается (ни временно, ни постоянно), в то же время на служащего накладываются определенные ограничения, например ограничение занимать определенные должности. Так, например, действующее законодательство допускает поступление на государственную гражданскую и муниципальную службу лиц, имеющих снятую или погашенную судимость. Как нам представляется, хотя допуск таких лиц на службу вполне возможен, цель защиты публичных интересов требует установления ограничений должностного роста для служащих, имевших в прошлом судимость за некоторые категории преступлений. Так, например, не отрицая в принципе возможности продолжения служебной карьеры государственного чиновника, осужденного за получение взятки или иные должностные преступления, вряд ли целесообразно допускать его назначение на должности, связанные с наличием организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий.

Ситуация, сложившаяся в настоящее время в Российской Федерации и характеризующаяся наличием широко налаженных коррупционных связей между организованной преступностью и некоторыми высокопоставленными должностными лицами, требует также, на наш взгляд, ограничения возможности занимать руководящие должности лицам, чьи близкие родственники или свойственники тесно связаны с криминальным миром. Практически это может выражаться в установлении запрета на назначение на должности категории "руководители", а также высшие военные и правоохранительные должности служащих, связанных отношениями близкого родства или свойства с лицами, имеющими или имевшими судимость за совершение таких преступлений, как: разбой (ст. 162 УК РФ); вымогательство (ст. 163 УК РФ); легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК РФ); террористический акт (ст. 205 УК РФ); содействие террористической деятельности (ст. 205.1 УК РФ); организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ); бандитизм (ст. 209 УК РФ); организация преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210 УК РФ) и т.п. Конечно, введение указанной предупредительной меры будет ущемлять права государственных и муниципальных служащих, имеющих таких родственников или свойственников, однако в данном случае вновь необходимо напомнить о приоритете защиты публичного интереса над частным в служебных правоотношениях. Пример использования служебного положения командующим ВДВ В. Шамановым для воспрепятствования проведения следственных действий в отношении его зятя В. Храмушина, на наш взгляд, наглядно свидетельствует о том, что права отдельных лиц на доступ к государственной и муниципальной службе не могут ставиться выше права всего общества на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы <22>.

--------------------------------

<22> См. об этом: Командующий ВДВ получил дисциплинарное взыскание // URL: http:// www.novayagazeta.ru/ data/ 2009/ 112/05.html.

И наконец, завершая рассмотрение перспектив развития законодательства о мерах дисциплинарного принуждения в служебном законодательстве, необходимо подчеркнуть, что при практической реализации высказанных предложений необходимо как можно более детально регламентировать алгоритм и критерии принятия решения о дисциплинарных мерах в отношении государственного или муниципального служащего, нарушившего запрет, ограничение, либо не исполнившего служебную обязанность: уволить его с гражданской (муниципальной) службы, привлечь к дисциплинарной ответственности, предупредить о незаконности совершаемых им действий (бездействия) и т.п. Если же оставить решение всех этих вопросов на усмотрение представителя нанимателя, вместо положительного эффекта будет достигнут, скорее отрицательный, так как чрезмерные дискреционные полномочия последнего поставят государственных и муниципальных служащих в зависимое исключительно от него положение.

Дата добавления: 2015-08-21