Правовые основы участие Президента РФ и правительства РФ в законодательном процессе.

Конституционная модель Президента в Российской Федерации достаточно самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. Ее своеобразие объясняется особенностями исторического развития, культуры, геополитического положения нашей страны.

Свою специфику имеет система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания, которая неоднократно подвергалась всестороннему анализу.

Полномочия главы государства в области законодательной власти довольно объемны, но основополагающим во взаимодействии федерального представительного органа и Президента РФ является участие последнего в законодательном процессе.

Конституция РФ закрепила за главой государства ряд существенных функций на всех стадиях процесса принятия законов.

Принятым и вступившим в силу считается закон, который внесен, рассмотрен, принят парламентом, подписан и обнародован Президентом РФ в соответствии с процедурой, установленной Основным законом России и регламентами палат Федерального Собрания.

Рассмотрение законопроекта осуществляется, как правило, в трех чтениях. Первое посвящено обсуждению концепции законопроекта и начинается, согласно Регламенту Государственной Думы, с заслушивания мнения полномочного представителя главы государства, что еще раз позволяет уяснить позицию Президента РФ и преодолеть возможные разногласия по проекту.

Принятый в первом чтении, законопроект в течение пяти дней должен быть направлен для сведения в Совет Федерации. Необходимо заметить, что проект закона всегда направляется на данной стадии и Президенту РФ, хотя Регламент не содержит такой записи. Это связано с тем, что “именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента РФ готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. Оно направляется в Думу за подписью Президента РФ, и депутаты всегда ждут его с особым интересом, поскольку по этому заключению уже можно с достаточной уверенностью судить о будущей судьбе законопроекта — ждет ли его отклонение или принципиальных возражений у Президента РФ против законопроекта нет”. Иллюстрацией сказанному служит письмо Президента РФ от 27 июня 1997 г., которым налагается вето на Федеральный закон “О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству”. В нем говорится, что замечания, содержавшиеся в заключении на данный федеральный закон, направленный в Государственную Думу в декабре 1996 г., учтены не были, поэтому закон был отклонен.

В то же время целесообразен, по мнению С.В. Полениной, более дифференцированный и избирательный подход к выбору органов, куда законопроекты направляются после первого чтения. “Например, такой внутренний для деятельности Государственной Думы законопроект как Регламент Думы, был направлен для подготовки замечаний и предложений не только в комитеты и депутатские объединения Государственной Думы, что понятно, но и Президенту РФ, в Правительство РФ, в Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, что трудно объяснить”. Кстати, современный регламент не обладает всеми формальными признаками закона и оформляется постановлением палаты.

Анализ практики зарубежного, советского и постсоветского парламентаризма позволяет приравнивать рассматриваемый акт к закону. Поэтому, на наш взгляд, важно учитывать мнение главы государства не только по любому законопроекту, но и по регламенту, поскольку в этом нормативном акте говорится о функциях Президента РФ и его представителей, участвующих в процессе законов. Вот почему глава государства имеет полное право знать, в соответствии ли с Конституцией РФ принимается регламент, и, обнаружив противоречия, должным образом отреагировать на них.

Во второе чтение законопроект представляется вместе с таблицей поправок. Излишне говорить, что участие Президента РФ на этом этапе законодательного процесса чрезвычайно важно. Уже на данной стадии можно прогнозировать, причем с очень большой долей вероятности, в каком виде закон имеет шансы быть подписанным главой государства. Представляя поправки к законопроекту, Президент РФ высказывает свое отношение к нему и отстаивает свои интересы. Именно во втором чтении появляется возможность найти взаимоприемлемый компромисс между парламентом и главой государства.

В третьем чтении не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению проекта закона. Если же возражения появляются, то, требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Здесь активность Президента РФ по взаимодействию с нижней палатой Федерального Собрания несколько снижается.

Как говорилось выше, в течение пяти дней принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

И. Котелевская отмечает, что верхняя палата парламента призвана следить за тем, чтобы принимаемые законы не были случайными и способствовали политическому и общественному согласию. Кроме того, “Совет Федерации не имеет фракционного и партийного деления и, когда им рассматривается закон, принятый Думой, Совет Федерации обязан найти консенсус территорий, консенсус общегосударственный”.

Ответственный комитет верхней палаты парламента готовит к слушанию проект закона, по которому принимает заключение об одобрении (в этом случае Совет Федерации не рассматривает законопроект), либо выносит решение о его рассмотрении. Тем самым комитет возлагает на себя достаточно большую ответственность, поскольку принятие такого решения должно предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Президента РФ и Государственной Думы. В противном случае как Президент, так и Государственная Дума могут подвергнуть сомнению соответствие применяемых Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур, установленных Конституцией РФ, что в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” может послужить основанием признания закона несоответствующим Конституции РФ по порядку принятия.

Отметим также,что председатель верхней палаты Федерального Соб­рания не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение закона, не подлежащего обязательному рассмотрению, если Президент РФ настаивает на обратном (ст. 110 Регламента Совета Федерации).

В мае 1997 г. глава государства обратился в Совет Федерации, указав на то, что “растет число федеральных законов, направленных Президенту РФ без рассмотрения на заседаниях палаты. В итоге важные законы, в том числе затрагивающие существенные вопросы жизни регионов, остаются без внимания Совета Федерации. Понимаю, что основная причина такого положения — в несовпадении конституционных сроков рассмотрения законов со сроками заседаний Совета Федерации. Однако, поскольку именно законодательная деятельность является главной функцией парламента, полагаю, что график заседаний Совета Федерации мог быть более тесно увязан именно с этой задачей”. Судя по высказыванию, Президент РФ настаивал на более детальном и продуманном отношении к законопроектам, поступающим в верхнюю палату парламента. Если же пропущен 14-дневный срок рассмотрения закона, Президент РФ “в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ)... принимает меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства”.

Такой мерой может быть истребование Президентом у Совета Федерации федерального закона для подписания и обнародования по истечении 14-дневного срока нахождения его в верхней палате парламента /при условии, если закон не подлежит обязательному рассмотрению ею. В целях обеспечения реализации этого конституционного полномочия, по мнению Е.В. Крестьянинова, с которым нельзя не согласиться, целесообразно обязательное информирование Президента РФ о направлении федерального закона на рассмотрение Совета Федерации, а также извещение его полномочного представителя о дате поступления закона из Государственной Думы в верхнюю палату Федерального Собрания. Судя по тому, какое количество законов отклоняет Совет Федерации, роль полномочного представителя Президента РФ в этой палате весьма значительна.

Из вышеизложенного следует, что глава государства оказывает сущес­твенное влияние на работу Совета Федерации как непосредственно, так и через своего полномочного представителя, участвуя в процессе принятия законов на иной стадии.

Принятый федеральный закон, в соответствии со ст. 107 Конституции РФ, в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в 14-дневный срок рассмотреть закон и принять по нему одно из двух решений: либо подписать, либо отклонить.

Степень воздействия Президента на процесс принятия законов на данном этапе имеет наибольшую силу, поскольку, согласно ст. 107 Конституции РФ, глава государства вправе не подписывать тот или иной закон.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в про­цессе принятия закона о поправке к Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поп­равке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на Совет Федерации.

Президент Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ (п. 4 ст. 11 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”). Если аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.

Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Как видим, на главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.

Обнародование закона — заключительная стадия. Данное полномочие Президента РФ конкретизируется в Федеральном законе “О порядке опуб­ликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Здесь говорится о том, что все законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в “Парламентской газете”, “Российской газете” или “Собрании законодательства Российской Федерации”. В силу закон вступает через 10 дней после его официального опубликования, если этим законом не предусмотрен иной срок.

Таким образом, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это вы­ражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на вне­сение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;

4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;

5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;

6) в промульгации законов.

Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации между главой государства и парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. Поэтому необходимо в интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества, принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в РФ и внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания

Участие Правительства Россий­ской Федерации в законотворче­стве является одним из приоритет­ных направлений деятельности это­го органа государственной власти. Это объективно вытекает из кон­ституционного статуса Правитель­ства, уполномоченного при осуще­ствлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управ­ления страной.

Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государствен­ный орган, реализуя конституцион­ные полномочия в законотворчес­кой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями.

Самостоя­тельная деятельность Правитель­ства обусловлена его положением как органа, представляющего осо­бую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Коорди­нация его деятельности с другими субъектами законодательной ини­циативы обеспечивает всесторон­ний подход к содержанию законо­проектов, соблюдению должной про­цедуры.

Подтверждением необходимости и актуальности изучения участия Правительства РФ в законотворчестве, является массив научных публикаций, монографий и диссертаций по данному вопросу, а также конференции, семинары, касающиеся места, роли и значения данного органа исполнительной власти в законотворческом процессе.

Условно все источники и материалы по законотворческой деятельности Правительства РФ можно разделить на пять направлений:

1) рассматриваются разграничение и соотношение законотворческого и законодательного процессов, при этом определяется роль и значение в них Правительства РФ (Г.А. Гаджимогомедов, Г.П. Ивлиев, Ю.А. Тихомиров, А. Хамуков и др.). В науке еще не выработаны общепри­нятые понятия законотворческого процесса и законодательного процес­са. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним тер­мином обозначаются разные правовые явления, и в то же время, наоборот, од­но и то же правовое явление обознача­ется разными терминами. Отличия понятий «законотворче­ский процесс» и «законодательный процесс», в том числе особенности за­конотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содер­жания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, по­средством следующих имеющихся признаков.

Во-первых, законотворческий про­цесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не форма­лизованный, в отличие от законодательного, процесс.

Во-вторых, законотворческий про­цесс имеет, как правило, строго науч­ную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и за­крепления результатов науки, в том числе правовой.

В-третьих, он характеризуется соче­танием конкретного представления о результате законотворческого процес­са — законодательном продукте с, как правило, неконкретным (абстракт­ным) представлением конечной редак­ции закона, тогда как для законода­тельного процесса характерно кон­кретное представление о конечной ре­дакции закона.

В-четвертых, законотворческий про­цесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом за­конодательного процесса является внесение законопроекта.

В-пятых, субъект законотворческо­го процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процес­са. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредст­венный автор идеи буду­щего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и спе­циалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопрое­кты разрабатываются в недрах отрас­левых министерств и других исполни­тельных органов государственной власти. Круг участников законода­тельного процесса, их прав, обязанно­стей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязатель­ного учета этих мнений определен нормативно. Законотворческий же процесс может осуществляться неог­раниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элемента­ми гражданского общества, отдельны­ми гражданами и пр.) и охватывает деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем — на различных стадиях законодательного процесса;

2) законодательный процесс представляется как сфера взаимодействия различных ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной (Л.А. Окуньков, А.Г. Путянина, А.А. Котенков, И.А. Котелевская, В.Е. Чиркин, В.А. Четвернин и др.).Исполнительная власть играет все более активную роль s законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Оче­видно, что создаваемые законы, прежде всего, должны от­вечать потребностям общества. А кому как не исполни­тельной власти лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворе­ния? Помимо этого, органы исполнительной власти обла­дают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обще­ству и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной влас­ти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ се­рьезными полномочиями по воздействию на законодатель­ный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске го­сударственных займов, об изменении финансовых обяза­тельств государства, другие законопроекты, предусматри­вающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключе­ния Правительства;

3) обозначаются проблемы качества законотворчества и прозрачности законодательного процесса при участии в нем Правительства РФ.Выделяются и раскры­ваются следующие принципы законодательного процесса, актуальные и для законотворческого процесса: гуманизма, законности, демократизма, гласности, конституционного партнерства и гражданского сотрудничества, научности, достаточности правовой экспертизы, технического совершенства законодательных актов, своевременности (В.Ю. Варламов,В.Д. Зорькин, О.Е. Кутафин, О.Н. Разбаш и др.);

4) анализируются содержание (формы и методы участия) и приоритеты законотворческой деятельности Правительства РФ (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин, В.В. Мозолев, И.М. Шувалов, Т.Я. Хабриева). Среди форм участия Правитель­ства России в законотворческом процессе можно выделить стандар­тную, когда полномочиями совер­шить то или иное действие обла­дают несколько субъектов (напри­мер, реализация Правительством права законодательной инициативы в соответствии с ч. 1 ст. 104 Консти­туции Российской Федерации), а также исключительную, когда со­ответствующие полномочия возло­жены только на Правительство. В настоящее время все заметней тенденция расширения функций Правительства России в законотворческом процессе, усиле­ния его взаимодействия с другими его участниками, совершенствова­ния внутриорганизационной дея­тельности по участию Правитель­ства в законотворческом процессе.

Правительство России становит­ся одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении на­учных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как пу­тем совершенствования собствен­ной законотворческой деятельнос­ти, так и путем создания условий для совершенствования деятельно­сти иных субъектов законотворче­ства, для теоретической разработ­ки проблем содержания и процедур законодательства;

Дата добавления: 2015-08-09