Рассмотрение законопроектов и принятие федеральных законов: первое, второе и третье чтение.

Государственная Дума Федерального Собрания является в соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации основным субъектом законодательного процесса, поскольку федеральные законы принимаются именно ею. Рассмотрение и принятие законов Государственной Думой производится в строгом соответствии с установленной Конституцией РФ и Регламентом этой палаты процедурой.

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение в соответствии с действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, соответствие основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальность и практическая значимость.

Субъект, инициировавший законопроект, вправе отстаивать свою точку зрения при его рассмотрении: обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

Важной процессуальной гарантией продуманности законопроекта служит то, что при рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, принять закон или отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы, причем правоведами подчеркивается, что оснований отклонения законопроекта Регламент не содержит и мотивировать причины отклонения закона Государственная Дума не обязана.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Исследователями предлагается уже на этапе первого чтения (перед принятием законопроекта в первом чтении) допустить возможность внесения поправок в законопроект. Поправки должны вноситься по общим положениям и не касаться частных вопросов, не меняющих сущность законопроекта. Это предложение не представляется достаточно обоснованным, поскольку внесение концептуальных поправок по общим положениям меняет сущность самого законопроекта. Субъект, желающий внести такие поправки, должен сделать это в порядке самостоятельной законодательной инициативы.

Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 104 (ч. 1) Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Федеральный закон считается принятым, если за него принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Возможность принятия закона в одном чтении вместо предусмотренных Регламентом трех не представляется целесообразной.

Процедура первого чтения ориентирована на рассмотрение общей концепции законопроекта, а не на обсуждение конкретных статей и норм закона. Принятие закона в единственном чтении, по мнению исследователей, лишает субъектов законодательного процесса возможности внести замечания и предложения по законопроекту, улучшить его, отразить в нем региональные интересы, а кроме того, такие "поспешные" законы, как правило, отклоняются Советом Федерации или Президентом.

Законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Здесь хотелось бы отметить, что принятие законопроекта большинством от общего числа депутатов оправдано на этапе третьего чтения, когда законопроекту придается сила закона и требуется поддержка большинства депутатов законодательного органа. В первом и втором чтениях такой кворум не оправдан и ведет только к затягиванию процесса, тем более, что мировой практике известны примеры отсутствия требований к кворуму законодательного органа на первом и втором чтениях, как, например, в Англии.

К законопроекту, принятому в первом чтении, могут вноситься поправки в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Отметим, что вносимые на этой стадии поправки не ограничиваются законодателем ни по количеству, ни по содержанию. Можно спрогнозировать ситуацию, при которой вносимая поправка так меняет или дополняет содержание законопроекта, что реализация его потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета. То есть законопроект, первоначально внесенный как не требующий таких расходов (соответственно, без заключения Правительства) становится "финансовым". В данном случае экспертизы поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам будет явно недостаточно, требуется предусмотреть в Регламенте Государственной Думы обязательное отправление "финансовых" поправок в Правительство для получения заключения, аналогичного представляемому на законопроект при его внесении в парламент на стадии законодательной инициативы.

Государственной думой принимаются законы, касающиеся всех областей государственной и общественной жизни, в том числе и по предметам, требующим специальных знаний научного, технического характера. Исследователями отмечается, что эффективность депутатской работы над подобными законопроектами требует привлечения специалистов соответствующих отраслей знаний и проведения необходимых экспертиз.

Например, на этапе законодательной инициативы существует возможность отправления законопроекта для проведения научной экспертизы. В дальнейших стадиях законодательного процесса такой возможности не предоставлено, хотя, например, на стадии подготовки ко второму чтению происходит дополнение законопроекта поправками, ряд из которых может потребовать разъяснений специалистов. Учитывая такую возможность, следует предусмотреть право ответственного комитета направлять поправки к законопроекту для прохождения необходимых экспертиз.

Следует отметить, что если проект одобрен в первом чтении, то это значит, что его основные положения приняты и его основной подход к решению вопроса изменить нельзя. Появившаяся в последнее время практика представлять замечания по существу на проект, принятый в первом чтении, не всегда может быть принята. Она имеет положительное значение, если речь идет о частных поправках и дополнениях, которые вносятся во втором чтении при постатейном обсуждении законопроекта, но замечания, принципиально изменяющие текст, не могут быть приняты, поскольку конструкция проекта уже принята в первом чтении. Если есть пожелания кардинально изменить текст, следует представлять иной законопроект, начинать всю процедуру снова, с первого чтения.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы: проект постановления Государственной Думы по законопроекту; таблицы поправок; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.

Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

Далее по установленной процедуре Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Причем такая практика, в отличие от принятия закона в одном (первом) чтении, вполне отвечает логике парламентских процедур, поскольку ко второму чтению субъекты законодательного процесса уже имели возможность внести необходимые замечания и предложения, а проведенные к этому моменту экспертизы способствовали сформированию целостного, непротиворечивого текста законопроекта.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.

Таким образом, на этапе между вторым и третьим чтением законопроект подвергается устранению внутренних противоречий и редакционной правке. Термин "внутренние противоречия" является оценочным, и на практике в результате их устранения законопроект может претерпеть значительные изменения. Внесение же поправок при рассмотрении законопроекта в третьем чтении Регламентом не допускается, как и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Данные обстоятельства вызывают следующие вопросы: как быть, если устранение противоречий и редакционная правка изменили законопроект? Решение видится в необходимости допустить на этапе третьего чтения внесение поправок в законопроект, установив более строгие требования к порядку их принятия, например, только большинством в две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным.

В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Анализ рассмотренных полномочий законодательного органа и иных субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия закона Государственной Думой позволяют отметить, что на этом этапе в законодательном процессе участвуют все ветви государственной власти.

Полномочия всех субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть условно разделены на три группы:

Во-первых, полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех субъектов законодательного процесса по вопросу рассматриваемого законопроекта.

Так, например, представители субъектов законодательного процесса, представляющие разные ветви власти, вправе присутствовать на заседании Государственной Думы и выступать на них, вносить предложения и замечания. Субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроектам и присутствовать при их рассмотрении ответственным комитетом. Этим правам корреспондирует обязанность Государственной Думы создать необходимые условия для выражения субъектами законодательного процесса своего мнения и его учету. Так, Президенту РФ, Правительству РФ, Совету Федерации, субъекту права законодательной инициативы направляется текст законопроекта и все материалы к нему при подготовке к первому чтению, и в дальнейшем налажено информирование по вопросам прохождения проекта.

Во-вторых, полномочия по достижению необходимого "качества" принимаемого закона с точки зрения соответствия его содержания особенностям предмета регулирования, встроенности в систему действующих нормативных правовых актов, полноты и непротиворечивости содержания, внутренней логики положений. Основным уполномоченным субъектом здесь является законодательный орган. Именно он обязан путем скрупулезной работы с текстом законопроекта с привлечением в необходимых случаях специалистов и проведением экспертных исследований обеспечить соответствие законопроекта всем требованиям, предъявляемым к закону.

В-третьих, полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической силы. Здесь единственным уполномоченным органом является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Именно она как единственный представительный законодательный орган государства актом принятия придает законопроекту силу закона.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1) Государственная Дума Федерального Собрания является в соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации основным субъектом законодательного процесса, поскольку федеральные законы принимаются именно ею.

2) Полномочия всех субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть условно разделены на три

группы:

- полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех субъектов законодательного процесса по вопросу рассматриваемого законопроекта;

- полномочия по достижению необходимого "качества" принимаемого закона с точки зрения соответствия его содержания особенностям предмета регулирования, встроенности в систему действующих нормативных правовых актов, полноты и непротиворечивости содержания, внутренней логики положений;

- полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической силы.

3) Регламентом Государственной Думы предусмотрен ряд гарантий для субъекта, инициировавшего законопроект, по отстаиванию своей точки зрения при его рассмотрении.

4) Три чтения при рассмотрении законопроекта имеют свои собственные цели, задачи и содержание. Возможность принятия закона в одном, первом, чтении не представляется целесообразной, поскольку лишает субъектов законодательного процесса возможности внести замечания и увеличивает вероятность последующего отклонения проекта. Однако совмещение второго и третьего чтений допустимо и вполне отвечает логике парламентских процедур.

5) При внесении поправок в законопроект следует:

- не допускать внесения поправок в законопроект на этапе первого чтения;

- предусмотреть право ответственного комитета направлять поправки к законопроекту для прохождения необходимых научных экспертиз и обязанность направлять "финансовые" поправки для получения заключения в Правительство;

- допустить на этапе третьего чтения внесение поправок в законопроект большинством в две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

6) Принятие законопроекта большинством от общего числа депутатов оправдано на этапе третьего чтения, когда законопроекту придается сила закона и требуется поддержка большинства депутатов законодательного органа. В первом и втором чтениях такой кворум не оправдан и ведет только к затягиванию процесса.

Дата добавления: 2015-08-09