Нормативно правовое регулирование лоббирования законопроектов. Зарубежный опыт.

Работа над законодательством, регулирующим лоббистскую деятельность, началась еще в 1992 - 93 гг. в рабочих группах в Верховном Совете РФ и продолжилась в единой рабочей группе в Государственной Думе. Первоначально результат работы рассматривался Государственной Думой в 1995 году, но не был принят в связи с отсутствием кворума. Повторно к этому вопросу обратились в июне 1997 года, когда в Государственную Думу депутатами Государственной Думы ФС РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым был внесен Проект Федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".

По мнению разработчиков «Законодательство о лоббизме призвано, во-первых, "высветить" процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления" (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер.»

Законопроектом конечно же определены такие основные понятия как лоббист и лоббистская деятельность. Под лоббистской деятельность понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.» Лоббистом же может быть «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке.» (ст. 3 Законопроекта).

Законопроектом предусматривается лицензирование лоббистской деятельности и аккредитация лоббистов в федеральных органах государственной власти. К сожалению, лицензионные требования к лоббистам Законопроектом не перечислены, как и основные положения по аккредитации. Однако часть требований можно определить исходя из определения статуса лоббистов. Это требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования.

Не меньший интерес представляют и предлагаемые методы осуществления лоббистской деятельности:

- Участие лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов.

- Экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае если она осуществляется не по запросам этих органов.

- Организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов.

- иные не запрещенные законом способы взаимодействия с органами власти.

Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства лоббистская деятельность это услуга, оказываемая на основании договора на возмездной или безвозмездной основе. И, как и любая услуга, лоббистская деятельность подразумевает достижение определенного результата. Особенно остро это будет чувствоваться при возмездности договора, в результате чего лоббист, осуществляющий данную деятельность профессионально, т. е. использующий ее в качестве средства получения дохода может прибегнуть к незаконным методам давления на органы власти. Тем более методы осуществления лоббистской деятельности слишком расплывчаты – неизвестны полномочия лоббистов при работе в комитетах и комиссиях, не определена обязательность лоббистских экспертиз проектов законов, отсутствуют ограничения для выступлений в СМИ. Некоторые ответы на эти вопросы даны в статье 12 Законопроекта, предусматривающей ответственность лоббиста за незаконные методы давления на представителей органов власти.

Еще один вариант законодательства о лоббизме представлен проектом закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамада И.М.

Данным проектом так же предусмотрена упрощенная процедура аккредитации лоббиста в федеральных органах власти, без лицензирования.

В отличие от предыдущего варианта, данный законопроект предусматривает, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору. Так же при определении статуса лоббиста отсутствует такая переусложненная конструкция как предоставление статуса лоббиста только физическим лицам являющимся гражданами Российской Федерации. Отсутствует и законодательное выделение лоббиста-физического лица из фирмы-юридического лица, чьим сотрудником является лоббист, которая вынуждена предоставлять услуги по лоббированию не самостоятельно, а через отдельных представителей – своих сотрудников.

Исходя из анализа инициатив российских законодателей, можно утверждать что в российской системе права место для лоббистской деятельности еще не определено. По статусу лоббистов и механизму осуществления лоббистской деятельности единого мнения не сформировано, и столь важные вопросы так и остались без ответа.

Практическая необходимость

Теперь разрешим вопрос, какую цель должен преследовать формируемый в рамках российской правовой системы институт лоббизма, и как он должен выглядеть.

В качестве цели создания института лоббизма большинство мнений указывают создание механизма реализации права граждан на участие в процессе принятия решений органами власти и на отстаивание своих прав при их принятии. Таким образом, институт лоббизма должен встать в один ряд с такими правовыми механизмами как реализация права избирать и быть избранным, а так же права на организацию и участие в политических объединениях. Поэтому требования к институту лоббизма должны быть такими же жесткими, как и требования к процедуре реализации избирательных прав.

В частности, требуется специальное законодательство о статусе и требованиях к участникам лоббистской деятельности: к самим лоббистам и их клиентам. Чем отличаются и как взаимодействуют лоббисты и, например, политические партии или общественные организации; каково место лоббистов в уже существующей системе взаимодействия общества и государства. Это должно касаться не только подробных требований к процедуре лицензирования и(или) аккредитации лоббистов, среди которых должны быть требования к организационно-правовой форме и специальному образованию лоббистов. Возможны и требования к обязательному страхованию лоббистской деятельности или требования к определенному размеру уставного капитала организации-лоббиста. Вопрос о предоставлении статуса лоббиста только физическим лицам следует решить отрицательно. В российском праве существует достаточно разработанный механизм рассмотрения юридических лиц в качестве субъектов правоотношений. Например, законодательство о политических партиях или о лицензировании. Поэтому работу организаций-лоббистов будет намного проще урегулировать по аналогии с уже существующим законодательством.

Возможно определение статуса форм самоорганизации лоббистов. Помимо этого необходимо решить вопрос о подконтрольности лоббистов. Это может быть публичная отчетность лоббистов о своей деятельности в СМИ, или более плотный мониторинг со стороны одного из федеральных органов власти, будь-то Президент РФ, Федеральное собрание РФ, или Министерство юстиции РФ. Соответственно, решению подлежит и вопрос о форме контроля за деятельностью лоббистов. Учитывая современные тенденции российского законодательства направленные на уменьшение административного давления наиболее предпочтительным будет вариант с периодическим предоставлением отчетов.

Кроме того необходимо определить круг вопросов подлежащих лоббированию. Будут ли исключения из этого круга, и какие. В рассмотренных законопроектах этот вопрос практически не был рассмотрен. Единственное ограничение заключалось в том, что деятельность лоббистов ограничивалась только федеральными органами власти, соответственно, и влияние оказывалось только на решения соответствующего масштаба. В последующем деятельность лоббистов с одной стороны можно распространить на регионы, а с другой стороны – ограничить характером принимаемого решения. Например, лоббированию могут подвергаться только процессы принятия нормативно-правовых актов, или наоборот, только индивидуально определенных. Так же деятельность лоббистов можно ограничить, указав список государственных органов рассматривающих определенные вопросы подлежащие лоббированию. Лоббист, получивший лицензию на лоббирования определенного круга вопросов получает право аккредитации в соответствующих органах власти осуществляющих рассмотрение данных вопросов.

Зарубежный опыт лоббизма довольно динамичен, что связано с постоянной корректировкой деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов различных социальных групп и слоев гражданского общества, чем обеспечивается их гибкое взаимодействие, взаимоприспособление, и это приводит формальную власть в соответствие с фактической. На Западе институт лоббизма – это, прежде всего, феномен рыночной экономики и плюролизация форм собственности. Он позволяет сбалансировать политические и экономические интересы, ориентировать политику в сторону господствующих в экономике интересов, синхронизируя функционирование базисных и надстроечных институтов, способствует более гибкому решению экономических проблем.

Лоббизм наряду с общими принципами имеет специфику в механизмах, формах, методах, правовой базе, традициях, подходах в разных странах. Компаративно-страноведческий анализ позволяет сделать следующие выводы: лоббизм – один из важнейших каналов воздействия на процесс принятия решений, проявляется как механизм давления частных и общественных организаций на властные структуры. В лоббистскую деятельность активно вовлечены корпорации, банки, профессиональные и предпринимательские ассоциации, университеты, общественно-политические, религиозные, этнические, женские организации и множество других заинтересованных групп. В соответствии с законом о регулировании лоббизма, организация, предпринимающая давление на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов (США); к «лоббизму» относят практически все контакты между парламентом, правительством и представителями общественных, политических, научных и деловых кругов. Лоббизм признается в качестве законной деятельности, отвечающей интересам «демократического правления». Законом устанавливает категории лоббистов (Канада). В некоторых странах (Франция, к примеру) термины «лоббизм» и «лоббирование» не используют­ся в политическом лексиконе, ибо этот феномен не признан юридически. Но на практике существует достаточное число «лазеек» для обхода имеющихся запретов. «Группы интересов» или «группы давления» устойчиво закрепились во французских государственных и общественных кругах. Центрами, инспирирующими лоббистскую деятельность и направляющими ее в нужное русло, служат различные корпоративные организации, созданные по отраслевому или профессиональному принципам, в основном предпринимательские объединения, а также профсоюзы, спортивные, молодежные, просветительские и другие движения; существует довольно отглаженная система больших и малых орга­низаций, охватывающих значительную часть населения и отстаивающих ее интересы перед государством, «групп интересов», располагающих целым комплексом возможно­стей и средств, которые отрабатывались ис­торически и большей частью закреплены в национальном законодательстве (Германия); лоббистская деятельность концентрируется на «обработке» руководства политических партий (Индия); осуществление лоббизма под видом функционирования различных консультационных контор, агентств, представительств, действующих как частные самостоятельные учреждения, а чаще всего на правах «отделов по связям с общественностью» (Бразилия) и др.

Цивилизованное отношение к лоббизму, как свидетельствует зарубежная практика, позволяет ему занять нишу в политической системе, которая не может пустовать по своему назначению и определению. Отстаивание групповых интересов – данность, с которой целесообразно считаться во избежание конфликтов и общественного напряжения.

Существующий фактически в России лоббизм также нуждается в цивилизованном отношении с государством, общественностью, что со всей очевидностью делает необходимым вопрос его правовой легитимизации.

Существуя достаточно открыто на протяжении вот уже более десятилетия, российский лоббизм трансформируется. В его динамизме наблюдаются следующие существенные явления, тенденции: произошла плюрализация лоббизма; сильно влияние регионального лоббирования; в значительной мере заметна подверженность палат Федерального Собрания со стороны Администрации Президента, Правительства; отсутствие реальных правовых механизмов согласования групповых интересов привело к фаворитизму и усилению бюрократически-административных методов в законотворческом процессе; остается весьма отрицательным отношение общественного мнения к лоббизму; лоббированием занимаются и официальные структуры власти. Заметен процесс развития и укрепления новых «групп интересов» в период президентских и думских выборов. Появились политики, способные занять высшие должности в государстве и добиваться популярности независимо от их принадлежности к какому-либо клану, что обусловило появление лоббистских образований. Все сильнее проявляется тенденция использования лоббистами масс-медиа в форме рекламы и борьбы «компроматов»; основной формой давления выступает отраслевое лоббирование; «лоббистский привкус» имеет взаимодействие партий и движений с Правительством.

В условиях демократизации общества расширяются политико-правовое пространство и возможности существования открытого лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня, это не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах. Политические технологии, в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере. Они включают тактику, т.е. приемы достижения локального немедленного кратковременного результата, и стратегию – получение глубинного, длительного эффекта. Использование тех или иных политических технологий способствует эффективности политического управления, регулированию политических процессов, устойчивости политической системы и всего политического пространства.

Таким образом, в российском обществе лоббизм сложился не только как общественный феномен, но и происходит его институализация, расширяется пространство, включая отношения бизнеса и политики, государственных и негосударственных структур, слои элиты, что превращает его в активную силу, обладающую материальными ресурсами, политическим весом, идеологическим подспорьем, информационными возможностями. Наблюдается также интенсификация лоббистской деятельности на всех уровнях власти.

Дата добавления: 2015-08-09