Самостоятельное изучение:Система контроля и ответственности в процессе реализации решений в государственной службе.

Тема 6 «Контроль, мониторинг и оценка эффективности при реализации государственных решений»

Аудиторное изучение: Необходимость контроля исполнения государственных решений: неопределенность, предупреждение возникновения кризисной ситуации, поддержание успеха. Виды контроля: предварительный, текущий, заключительный. Этапы контроля реализации государственных управленческих решений. Общественный контроль государственных решений.

Самостоятельное изучение: Зарубежный опыт организации контроля исполнения государственных решений, система ответственности.

2.2.3 Практические (семинарские) занятия

ДЕ 1

Раздел 1«Разработка государственного управленческого решения, его принятие и доведение до исполнителей»

Семинар № 1, 2. «Сущность, свойства и классификация управленческих решений. Формы разработки и реализации государственных управленческих решений»

Вопросы для обсуждения

1. Понятие и функции управленческого решения.

2. Особенности разработки и принятия управленческих решений в государственном и муниципальном управлении.

3. Понятие и требования, предъявляемые к государственному управленческому решению.

4. Классификация управленческих решений по субъектам управления.

5. Классификация управленческих решений по масштабу, механизму, цели и времени действия.

6. Классификация управленческих решений по степени публичности.

7. Классификация управленческих решений по причинам.

8. Классификация управленческих решений по организации принятия решений.

9. Политические государственные управленческие решения.

10. Административные государственные управленческие решения.

11. Законы и подзаконные нормативно-правовые акты как форма реализации государственных решений.

12. Правовая форма реализации функций исполнительной власти: постановление правительства, решение, приказ.

1. Неправовые формы реализации государственных решений.

Практические задания

1. Приведите пример конкретного политического государственного управленческого решения, классифицируйте по различным основаниям, укажите форму реализации государственного решения.

2. Ознакомившись с указанными нормативно-правовыми актами, определить какой вид государственного решения выражен в той или иной форме. Ответ обосновать.

- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014;

- Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ от 29.12.2014 № 1604 «О перечнях медицинских противопоказаний, медицинских показаний и медицинских ограничений к управлению транспортным средством».

Семинар № 3. «Основные методологические подходы процесса разработки и принятия государственного управленческого решения»

Вопросы для обсуждения

1. Системный подход: понятие, свойства системы, элементы системы, подсистемы.

2. Государство с точки зрения системного подхода. Подсистемы государства.

3. Целевой подход: понятие цели, классификация, свойства цели.

4. Ситуационный подход и ситуационный анализ. Понятия и этапы ситуационного анализа.

5. Методы ситуационного анализа.

Практические задания

1. На конкретном примере раскройте сущность и содержание технологий ситуационного анализа.

2. Предложите рабочую типологию теоретических моделей, описывающих и объясняющих принятие государственных решений.

Семинар № 4, 5, 6. «Этапы принятия государственного управленческого решения»

Вопросы для обсуждения

1. Понятие процесса принятия решения.

2. Причины инициации государственного решения.

3. Основные элементы процесса разработки и принятия управленческого решения.

Практические задания

1. Кейс «Принятие Федерального закона РФ «О политических партиях».

Ситуация. В России многопартийность является одной из основ конституционного строя, предпосылкой развития демократии, гражданского общества и правового государства. Политические партии, участвуя в процессе открытого и свободного формирования и выражения политической воли народа, призваны способствовать осуществлению народом своего суверенитета как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Однако до определенного времени политико-правовой статус российских политических партий и партийной системы в целом был достаточно аморфен. Конституция РФ содержала лишь краткое упоминание, согласно которому «в Российской Федерации признаются политическое многообразие и многопартийность», а закон «Об общественных объединениях» не выделял политические партии как самостоятельную организационно-правовую форму общественного объединения. 8 декабря 1995 г. Государственная Дума приняла закон «О политических партиях», но 7 февраля 1996 г. он был отклонен Советом Федерации ФС РФ без приведения каких-либо существенных аргументов. Федеральным законом от 19 июля 1998 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общественных объединениях» была утверждена еще одна организационно-правовая форма общественного объединения – политическое общественное объединение. Но кроме включения в закон еще одной организационно-правовой формы общественного объединения никаких изменений внесено не было. Отдельные стороны существования политических партий регламентировало также избирательное законодательство. Но в полном объеме названные нормативно-правовые акты не могли решить проблему правового регулирования партийной деятельности.

Возможность придания политическим партиям и партийной системе более твердого правового статуса в Российской Федерации долгое время не реализовывалась. Проект Федерального Закона «О политических партиях» на протяжении нескольких последних лет в буквальном смысле блуждал по Государственной Думе и Совету Федерации, пытаясь отразить политическую конъюнктуру, определяемую основными акторами законодательного процесса. Похоже, только сформировавшаяся позиция Администрации Президента относительно новой роли политических партий в российской политической системе и в целом подконтрольная Кремлю ситуация в Государственной Думе позволила сдвинуть этот процесс с мертвой точки. Первоначальные планы создания в России двухпартийной системы не могли реализоваться в силу того, что двухпартийность не может состояться без реальной практики смены партий у власти и невозможностью (в связи с довольно невысоким 5%-ным заградительным барьером) исключения из партийно-политической жизни либерального и национально-патриотического сегментов. Другой вариант с доминирующей партией в лице «партии власти» тоже не мог быть достигнут форсированными темпами, поскольку «Единство» не имело крепкой членской базы и развитых региональных структур, а также в связи с тем, что на этом поле по-прежнему были сильны позиции ОВР. Однако общий сценарий структурирования партийной системы похоже стал реализовываться по второму варианту.

Объединительный процесс, в который включились тогда «Единство», «Отечество» и «Вся Россия», ставил своей целью создание мощной политической партии, претендующей на самое сильное политическое влияние, как в электоральном процессе, так и в межвыборный период. Создание доминирующей «партии власти» вполне укладывается в логику выстраивания властной вертикали и формирования моноцентричной системы власти. Однако этот процесс не исчерпывался исключительно коалиционной политикой и усилением партийного строительства, поскольку по-прежнему сохраняет опасность «расползания» партийного спектра. Поэтому и было принято решение о закреплении достигнутых результатов правовыми инструментами закона «О политических партиях» и избирательного законодательства. Если проект закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» тогда дискутировался, то о партийной реформе можно было уже говорить как о новой политической реальности.

Рассмотрим теперь процесс принятия политического решения, где в качестве предмета кейса выступает Федеральный Закон «О политических партиях». Его принятие можно разделить на несколько основных стадий:

1. Подготовка проекта закона.

В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 года Президент России В.В. Путин обозначил тогда роль российских политических партий в следующей формулировке: «В демократическом обществе постоянную связь между народом и властью обеспечивают политические партии. Благодаря выборам этот важнейший институт получил сегодня наибольшие возможности для развития». Без партий был подготовлен проект Федерального закона «О политических партиях», который стал основой для дальнейшего его рассмотрения и дискуссии о новых правовых рамках для российской партийной системы и политических партий. В соответствии с поручением Президента РФ Центральной избирательной комиссией Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О политических партиях», который стал основой для дальнейшего его рассмотрения и дискуссии о новых правовых рамках для российской партийной системы и политических партий.

2. Парламентские и общественные слушания.

Проект Федерального Закона «О политических партиях», прежде чем пройти формальную парламентскую процедуру его рассмотрения и принятия в соответствии с Регламентом Государственной Думы ФСРФ был рассмотрен на парламентских и общественных слушаниях. Согласно положениям Главы 6 (ст.61-71) Регламента парламентские слушания по закону «О политических партиях» состоялись 9 ноября2000г., и на них были представлены две основные концепции: Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы ФСРФ (председатель комитета В.И.Зоркальцев). Кроме того, в ходе обсуждения рассматривались также проект закона от фракции «Яблоко» (А.В.Шишлов) и проект А.В.Чуева (фракция «Единство»). Общественные слушания, организованные по инициативе Независимого института выборов, Института федерализма и гражданского общества состоялись 28 ноября 2000г., были посвящены рассмотрению инициативного проекта Федерального Закона «О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации», разработанного В.В.Лапаевой. Парламентские и общественные слушания имели своей целью выявить позиции основных субъектов принятия политического решения, возможные разногласия и предложения в новый закон.

Проведенные слушания продемонстрировали позиции партийных фракций в отношении ключевых вопросов, касающихся правового регулирования партийной деятельности. Это касалось, в основном, вопросов о сущности политической партии, процесса создания партий, проблем внутрипартийной жизни и государственного финансировании партий. В данной части работы мы коснемся лишь двух основных аспектов – вопросов сущности политической партии (и, в частности, критериев численности, территориального статуса и партии как субъекта избирательного процесса) и вопросов государственного финансирования политических партий.

Законопроект ЦИК РФ определял политическую партию как самостоятельную организационно-правовую форму общественных объединений, имеющее региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, представляющее собой добровольное объединение. При этом провозглашается федеральный статус политических партий, что ведет к устранению из политической жизни межрегиональных и региональных партий. Кроме того, политические партии должны иметь не менее 10 тысяч членов партии, региональные отделения в более чем половине субъектов РФ. В половине региональных отделений партии должно состоять не менее 100 человек, а в остальных – не менее 50 человек. Концепция закона, подготовленного ЦИК РФ, предусматривала, что политические партии должны стать основным субъектом российской политики, для чего они должны получить ряд исключительных полномочий.

Позиция Комитета относительно численности членов политической партии и отличалась от позиции ЦИК РФ. Комитет считал нецелесообразным устанавливать высокие требования к численному составу партий, поскольку идеи и программы партий являются более важными, нежели их численность и предлагал установить минимальную численность регионального отделения политической партии в пределах 50 человек. Помимо этого, Комитет предлагал ввести статус правящей и оппозиционной партии. Сторонники этой позиции считали, что правящей следует считать политическую партию, выдвинувшую кандидата в Президенты РФ и официально поддерживающая его курс. По их мнению, статус правящей партии налагает на нее морально-политическую ответственность за проводимый главой государства курс. Оппозиционная партия, напротив, официально объявляет о своей оппозиции к действующему Президенту и не выдвигает своих представителей в органы исполнительной власти. Принципиальной позицией Комитета также было требование об исключении возможности образования избирательных блоков, поскольку являются препятствием к укреплению партий.

Законопроект А.В.Чуева («Единство») предусматривал сохранение межрегиональных и региональных политических партий, но подчеркивал, что их роль в региональном политическом процессе будет зависеть от того, как будут выстраиваться взаимоотношения с субъектами федерации. Что касается численности политической партии, то позицию фракции «Единство» озвучил Б.В.Грызлов и предложил исходить из процента в каждом субъекте федерации, называя цифру в пять сотых процента от числа проживающих в регионе. Таким образом, если партия будет действовать в половине субъектов федерации, то ее численность должна быть около 30-35 тысяч человек. Фракция «Яблоко» считала непринципиальным вопрос о минимальной численности партии. Их законопроект устанавливал требования, согласно которым партия должна 80 стать единственным видом общественных объединений, имеющим право выдвигать кандидатов на выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, а также предусматривал возможность создания региональных партий, которые, однако, не должны принимать участие в федеральных выборах.

Б.Б. Надеждин, представляя на парламентских слушаниях Союз Правых Сил, полагал не принципиальным вопрос о численности партии, а в качестве основного критерия ее существования считал наличие устойчивой электоральной базы. Он был солидарен с Комитетом в отношении необходимости устранения из партийного и избирательного законодательства понятия «избирательный блок». Руководитель фракции ЛДПР И.В. Лебедев рассматривал участие политических партий в выборах как право, а не обязанность. В какой-то период, политическая партия вообще может не участвовать в электоральном процессе, а заниматься партийным строительством.

Инициативный законопроект, предложенный независимым институтом выборов и Институтом федерализма и гражданского общества (В.В. Лапаева) сохраняет общественно-политические организации и движения как участников избирательного и политического процессов, аргументируя это необходимостью их присутствия на переходном этапе как гарантию политического плюрализма. Данный законопроект предусматривал сравнительно невысокие требования к численности партии (2-2.5 тыс. человек), сохранял межрегиональные, региональные и даже местные политические партии, стимулировал создание избирательных блоков и предлагал снизить заградительный барьер до 3%. Российские политические партии, участвующие в выборах, по существующему тогда законодательству уже получали государственную финансовую поддержку. Кроме того, деятельность партийных фракций в Государственной Думе РФ тоже финансировалось государством. поэтому основная дискуссия велась относительно повседневного финансирования политических партий.

Законопроект ЦИК РФ предусматривал ежегодное финансирование политических партий за счет средств государственного бюджета, а также разовые выплаты по итогам избирательной кампании Президента РФ, в случае если в их поддержку на выборах выступило не менее 2% избирателей.

Концепция закона, предложенная ответственным Комитетом поддерживала идею о государственном финансировании партий и предлагала дополнительно указать в законе механизм контроля за финансовой деятельностью партий. А.В. Чуев (Единство) считает, что на государственную финансовую поддержку для ведения своей деятельности должны рассчитывать все политические партии, зарегистрированные государством, а партии, сумевшие добиться избрания депутатов Государственной Думы РФ, должны иметь право на дополнительное финансирование. Однако Б.В. Грызлов считал, что на государственное финансирование могут претендовать лишь партии, набравшие 4% голосов избирателей, т.е. те партии, которое действительно близки к тому, чтобы влиять на партийную жизнь в стране.

Таким образом, парламентские и общественные слушания позволили сделать ряд важных выводов о дальнейшей судьбе закона «О политических партиях». Во-первых, практически все политические силы России оказались заинтересованы в принятии закона «О политических партиях». Во-вторых, практически все участники слушаний отмечали, что роль партий в политическом и, в особенности, в электоральном процессе должна возрасти. Но при этом ряд вопросов вызвал дискуссию и четко разграничил интересы различных партийно-политических групп. В частности, вопрос о численности членов партии вполне естественно выявил две позиции – позицию «крупных» партий, для которых не будет большой проблемой достижение численности в 10 тысяч человек и создание региональных отделений в более чем половине субъектов федерации и позицию «мелких» партий, для которых такая численность может стать некоторой проблемой. К первой группе можно отнести КПРФ, «Единство» и «Отечество», ко второй – ЛДПР, СПС и «Яблоко». Однако следует отметить, что цифра в 10 тысяч человек стала в итоге относительно приемлемой для всех партийных фракций. Вопрос о государственном финансировании политических партий практически не вызвал разногласий за исключением позиции Союза Правых Сил, который в своей финансовой деятельности ориентирован на довольно стабильную поддержку лояльных финансово-промышленных групп.

Для других политических партий государственное финансирование станет дополнительным подспорьем в политической деятельности. Заявления ЛДПР о недопустимости контроля со стороны государства за финансовой деятельностью партий практически не нашло поддержки, поскольку очевидно, что действующее законодательство требует контроля за целевым использованием бюджетных средств. Практически все основные партийные фракции оказались солидарны в вопросе о придании политическим партиям статуса главного субъекта избирательного процесса, т.е. выступили за наделение партий исключительным правом участия в выборах. Однако слушания показали, что не все политические партии определились во мнении относительно существования межрегиональных и региональных политических партий. Здесь выявились два варианта: «мягкий», которой создавал бы мозаичную структуру партийной системы, разрешая региональные партийные образования и «жесткий», который полностью исключал существование региональных партий, тем самым, стимулируя укрепление и укрупнение общероссийских партий и партийной системы. К «мягкому» варианту тяготела фракция «Яблоко», а к «жесткому» по сути дела все остальные партийные фракции.

3. Парламентская процедура принятия закона.

По результатам проведенных парламентских и общественных слушаний, сделанных рекомендаций ЦИК РФ произвела доработку законопроекта и 28 декабря 2000г. в соответствии со ст. 104 (Часть 1) Конституции РФ Президент Российской Федерации В.В. Путин внес в Государственную Думу РФ проект Федерального Закона «О политических партиях». Поскольку законопроект предусматривал государственное финансирование политических партий, то он содержал заключение Правительства РФ. Датой внесения законопроекта считается день его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

29 декабря 2000 года и 15 января 2001 года в Госдуму были внесены альтернативные законопроекты В.А. Рыжкова, В.В. Лысенко, В.В. Игрунова, основанные на концепции законопроекта В.В. Лапаевой, обсужденного на общественных слушаниях. 12 января 2001 года в Госдуму был внесен законопроект О.В. Шеина, 15 января – проект В.В. Похмелкина и С.Н. Юшенкова (фракция СПС), а 22 января – проект А.В. Шишлова (фракция «Яблоко»). После прохождения регистрации законопроекты были направлены Председателем Государственной Думы в депутатские объединения и комитет в соответствии с вопросами его ведения, который представил законопроекты в течение 14 дней на рассмотрение Совета Госдумы. На своем заседании Совет Госдумы назначил ответственным по законопроектам – Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы ФС РФ (председатель комитета В.И. Зоркальцев) и включил законопроекты в примерную программу законопроектной работы Госдумы на очередную сессию. Одновременно законопроекты были направлены в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ. На основании предложения ответственного комитета Совет Госдумы установил срок подготовки законопроектов к рассмотрению Госдумой и назначил обсуждение проекта закона «О политических партиях» в первом чтении на 7 февраля 2001 года. Для работы над законопроектами Комитетом была создана рабочая группа из числа депутатов Госдумы – членов данного Комитета и других заинтересованных лиц. Арбитражный Суд РФ – по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

В соответствии со статьей 119 Регламента по результатам обсуждения законопроектов в первом чтении Госдума рассматривала их одновременно посредством рейтингового голосования. В результате голосования по обсуждаемым законопроектам голоса распределились следующим образом: за проект, внесенный президентом РФ В.В. Путиным, проголосовало 280 депутатов, за проект О.В. Шеина – 46, В.А. Рыжкова – 90, С.Н. Юшенкова – 37, А.В. Шишлова – 21. Принятым в первом чтении считается законопроект, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Таким образом, в первом чтении был принят законопроект, внесенный Президентом РФ.

В процессе доработки законопроекта, прошедшего в ответственном комитете, была внесена наиболее существенная поправка, принятая в следующей редакции: «Политическая партия вправе участвовать в выборах и референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, предусмотренном избирательным законодательством». Эта поправка, по всей видимости, стала компромиссом с «мелкими» партиями, заинтересованными в создании избирательных блоков с другими общественными объединениями, что повышает их шансы на успех в предвыборной борьбе. Однако эта мера представляется не совсем прогрессивной, поскольку ведет к консервации нынешней избирательной системы, доказавшей свою неэффективность в отношении укрепления партийной системы.

Голосование по законопроекту привело к тому, что во втором чтении был принят Федеральный Закон «О политических партиях». Он прошел одобрение Советом Федерации 29 июня 2001 года и был подписан Президентом РФ В.В. Путиным 11 июля 2001 года.

Дата добавления: 2015-08-03