Изменения в государственном механизме

В XIX век Российская империя вступила с государственным аппаратом, достаточно хаотично складывавшемся в течение XVIII века.

Противоречивые, отрывочные меры, предпринятые императором Павлом I по совершенствованию государственного механизма не сделали его более эффективным.

Несоответствие системы органов государственной власти и управления меняющимся социально-экономическим условиям в стране, в Западной Европе было достаточно очевидным.

Проблемы реформирования системы высших государственных учреждений, занимали многих представителей власти, но особенно активно обсуждались в узком кругу лиц, приближенных к Александру I, в так называемом «Негласном» или «Неофициальном» Комитете. Узость этого круга, во многом определялась тем, что в нем рассматривались не только вопросы совершенствования, реформирования государственного механизма, но и возможность ограничения самодержавия «сверху», путем дарования Конституции и введения представительных учреждений. (Степень искренности этих намерений Александра I давно является предметом обсуждения историков).

Одним из первых изменений в государственном механизме было создание в 1801 году «Непременного Совета», члены которого назначались императором из известных государственных деятелей, руководителей центральных органов управления и участников заговора против императора Павла I с целью возведения на престол Александра I.

Само название этого органа должно было продемонстрировать обществу, что Александр I в отличие от своего предшественника принимая важнейшие государственные решения, непременно советуется с определенным кругом лиц из высшей бюрократии. В последствии этот орган даже в официальных документах стал именоваться просто Советом.

В императорском Наказе Непременному Совету говорилось, что он создается «для рассуждения и уважения дел государственных». Как законосовещательный орган он мог давать предложения по подготовке новых законов, рекомендации по совершенствованию государственного механизма, а также имел право выражать свое мнение по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики. При Совете создавалась канцелярия, в составе которой были отделы, соответствующие основным направлениям государственной деятельности – военный, финансовый и т.д. Императору официально направлялось только мнение, утвержденное большинством членов Совета.

С образованием в 1802 году министерств, в состав Совета по должности входили министры. Было установлено, что заседания Совета могут проводиться, если на них присутствует не менее пяти министров. Это вызвало недовольство членов Совета, считавших, что ограничиваются их возможности в рассмотрении важных вопросов государственной жизни. Царь нашел компромиссное решение, предоставив Совету проводить заседания и без участия министров, обязав последних присутствовать на них, если рассматриваются вопросы, относящиеся к ведению их министерств.

Непременный Совет оказывал большое влияние на внутреннюю и внешнюю политику в начале царствования Александра I. Многие важнейшие решения царя принимались на основании его рекомендаций, иногда противоречивших мнению царя[32].

Создание Непременного Совета было определенной уступкой дворянской верхушке «старой» влиятельной бюрократии после демонстративного снижения ее значения в выработке государственной политики в период царствования Павла I.

С образованием министерств, формированием Комитета министров, решение важных государственных вопросов переходило в эти новые органы центрального управления, функции и полномочия которых расширились. Многие важные вопросы изменения государственного механизма, развития законодательства, внутренней и внешней политики уже не вносились Александром I на рассмотрение Непременного Совета. Он просуществовал до 1810 года, до создания Государственного Совета, войдя в историю российской государственности как его прообраз. Официально история Государственного Совета велась в дореволюционной России с образования Непременного Совета.

Одновременно с созданием Непременного Совета было объявлено, что должна возрасти роль Сената как важнейшего органа власти, созданного еще Петром I. Но функции его должны были измениться в связи с образованием новых органов центрального управления – министерств. Министерства должны были заменить коллегии, более рационально распределить сферу компетенции центральных органов управления. Министр обладал всей полнотой власти, во вверенном ему ведомстве и нес персональную ответственность за его деятельность перед императором. Это усиливало бюрократизацию системы управления, что с одной стороны, все более тормозило социально-экономическое развитие страны, а с другой - обеспечивало устойчивость существующего политического строя, сохранение абсолютизма в России вплоть до начала XX века.

Введение министерской системы управления, действовавшей во многих странах западной Европы, давало повод современникам и последующим историкам говорить об определенном использовании западноевропейского опыта.

Но так называемое «министерское» как единоличное руководство не было принципиально новым в системе государственного управления Российской Империи. С середины XVIII века усиливалась единоличная власть президентов коллегий. Президент коммерц-коллегии уже с 1800 года именовался министром. Скорее можно говорить о том, что введенная Петром I коллегиальность в управлении, как средство борьбы с чиновничьим произволом, вначале XIX века заменяется на более традиционную для Росси систему единоличного управления и ответственности.

8 сентября 1802 года издается Манифест об учреждении министерств, в котором в самом общем виде определяются принципы их организации, сфера деятельности, место в государственном механизме.

Было создано восемь министерств – Министерство внутренних дел, в котором сосредотачивалась реализация значительного объема внутренних функций государства – от охраны правопорядка до развития государственной промышленности; Министерство военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, коммерции, финансов и Министерство народного просвещения. Министерства создавались на основе действовавших ранее центральных органов управления, таких как коллегии, конторы. Определенным исключением было министерство народного просвещения, учрежденное «для воспитания юношества и распространения наук», для чего в XVIII веке не было соответствующего органа центрального управления. Создание министерства просвещения, выполнявшего и цензурные функции, было характерной чертой развития государственного аппарата в начале XIX века, когда власть стала уделять большое внимание реализации идеологической функции, как одной из главных для сохранения существующего строя.

Это соответствовало и политической доктрине Петра I «регулярного» (полицейского) государства и «просвещенному абсолютизму» Екатерины II, Александра I, когда государство считает очень важным воспитывать своих подданных, введя разнообразную цензуру, пытаясь бороться с распространением идей, отвергающих абсолютизм как единственно приемлемую для России форму правления.

В 1817 году Министерство народного просвещения было преобразовано в Министерство духовных дел и народного просвещения. Министр являлся одновременно обер-прокурором Святейшего Синода. Процесс светского образования соединялся с религиозным воспитанием, при преобладании последнего. Это считалось необходимым, так как потрясения испытанные Европой в период и после Великой французской революции рассматривались как следствие распространения идей Просвещения, атеизма «свободомыслия».

Российская империя как член Священного Союза европейских государств декларировавших незыблемость монархий, борьбу с революционным, национально-освободительным движением, должна была реализовывать эти цели и во внутренней политике.

Министерство духовных дел и народного просвещения широко понимало свои задачи по выработке своеобразной «антиреволюционной идеологии». Оно способствовало распространению литературы не только различных христианских конфессий, но и деятельности мистических кружков, сект. Это вызывало недовольство Русской православной церкви, по требованию которого в 1824 году Министерство духовных дел и народного просвещения было вновь преобразовано в Министерство народного просвещения.

Официально «министерская реформа» должна была поднять значение Сената, который получил право рассматривать их годовые отчеты, и направлять императору представление о деятельности министерств.

Но уже в марте 1803 года, когда сенаторы попытались опротестовать доклад военного министра, утвержденный императором и, по их мнению, ущемляющий дворянские права, дарованные Жалованной грамотой Екатерины II, последовал царский указ, запрещавший Сенату делать представления на уже утвержденные императором доклады министров.

Создание министерств и лишение Сената права контроля за ними ставило вопрос о координации деятельности этих новых органов центрального управления. Министры по должности являлись членами Сената и Непременного Совета, участвуя в обсуждении проблем законодательной, исполнительной деятельности власти, а «дела обыкновенные – согласно Манифеста об образовании министерств - они трактуют в комитете составленном единственно из них». Это означало, что в комитете обсуждаются текущие дела центральных органов управления.

Манифест не определял порядок деятельности, компетенцию этого комитета, и даже не содержал названия – Комитет министров. Поэтому, хотя Комитет министров и вел свою историю с 1802 года, но в полной мере государственным органом в это время он не был.

Но реальная роль Комитета министров определялась тем, что на его заседаниях, как правило, присутствовал император. Таким образом, министры помимо права личного доклада императору о деятельности своего ведомства имели возможность узнать его мнение и руководствоваться им на заседаниях Комитета министров.

Статус Комитета министров определяется в 1805 году, когда царь, готовясь надолго оставить столицу, утверждает «Правила действия Комитета министров». По существу, Комитет министров называется главным органом исполнительной власти во время отсутствия царя в стране. Характерно, что не предусматривается введения должности Председателя Комитета министров. Министры должны были поочередно выполнять председательские функции на заседаниях Комитета министров, который должен был собираться регулярно. Важнейшие вопросы государственной безопасности должны были находиться вне компетенции Комитета. Для ее охраны создавался, без официального опубликования «Секретный комитет для совещания по делам, относящимся к той части высшей полиции, которая имеет своей целью сохранение всеобщего спокойствия». Решения Секретного комитета, в который входили военный министр, министр юстиции, и министр внутренних дел, были обязательны для Комитета министров. Действовал Секретный комитет только в отсутствие императора в стране.

В 1808 году отправляясь за границу, царь дает новые Правила для Комитета министров. Важным в них было то, что все вопросы управления страной, включая вопросы государственной безопасности, должны были рассматриваться и решаться в Комитете министров. Хотя в 1807 году официально был создан постоянный «Комитет для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия».

Дальнейшее возрастание роли Комитета министров происходит в 1810 году после образования Государственного Совета. Все председатели департаментов Государственного Совета по должности становятся членами Комитета министров. В него назначались так же и другие лица по усмотрению императора.

Достаточно полно функции, компетенция этого органа исполнительной власти определяются в «Учреждении Комитета министров» от 20 марта 1812 года. Комитет министров является важным административным органом с очень широким кругом полномочий от контроля за чиновничьим аппаратом в масштабе всей страны, до вопросов «общего спокойствия и безопасности».

Вводится должность Председателя Комитета министров, который одновременно являлся и Председателем Государственного Совета. Это означало, что все проекты разделения законодательной и исполнительной власти, рассматривавшиеся в начале царствования Александра I, не имеют перспективы воплотиться в жизнь.

На заседаниях Комитета министров стали рассматриваться и законопроекты. Решения, одобренные на заседании Комитета министров и утвержденные императором могли стать законом, минуя Государственный Совет.

Возрастание роли Комитета министров в государственном механизме не ликвидировало право личного доклада министра царю, минуя Комитет министров и даже не ставя в известность его Председателя.

В сохранении такого порядка был заинтересован сам Александр I. В 1816 году соответствующий указ предписывал министрам определить круг вопросов, по которым они будут делать личные доклады императору, без предварительного обсуждения их в Комитете министров.

Четко и навсегда разграничить эти вопросы было невозможно, что стало одной из важнейших причин несогласованности деятельности российского правительства.

Эта несогласованность стала характерной чертой деятельности российского правительства XIX – начала XX века, что неоднократно отмечалось государственными деятелями, специалистами в области русского государственного права[33].

В 1809 г. по указанию Александра I М.М. Сперанский подготовил проект кардинальной государственной реформы, названной им «Введением к Уложению государственных законов». Из самого названия следовало, что предполагалось создать «незыблемые», т.е. конституционные законы, наоснове которых будут созданы новые органы государственной власти. Проект М.М. Сперанского предусматривавший постепенное превращение абсолютной монархии в ограниченную, представляет большой интерес для истории отечественной политической и правовой мысли. Реализован он был только частично, усовершенствовав государственной механизм, но не изменив форму правления.

Важнейшей частью плана преобразования органов власти было создание 1 января 1810 года Государственного Совета. Предполагалось, что в дальнейшем он станет своеобразным связующим звеном между новыми органами законодательной, исполнительной, судебной власти.

Члены Государственного Совета назначались императором пожизненно. Часть членов Государственного Совета входила в его состав по занимаемой должности. Все министры были членами Государственного Совета. Его постоянным председателем был император. В его отсутствие председательское место занимал один из членов Совета по назначению. Ежегодно на общем собрании утверждалась кандидатура, заменявшая императора на заседаниях Государственного Совета. С 1839 года в состав Государственного Совета стали входить без права голоса наследник престола, великие князья. В день бракосочетания они становились полноправными членами Государственного Совета.

Государственный Совет состоял из общего собрания и четырех Департаментов - Департамента законов, Военного департамента, Департамента гражданских и духовных дел, Департамента государственной экономии, финансов, торговли, науки. С 1832 по 1862 год в Государственном Совете был Департамент по делам Царства Польского.

В Государственный Совета вошла созданная в 1808 году «Комиссия составления Уложения законов», преобразованная в «Комиссию составления законов».

Для организации контроля за деятельностью государственных учреждений в составе Государственного Совета создавалась «Комиссия по принятию прошений». Ее председатель и члены назначались царем. Она состояла из отделений, в каждое из которых направлялись жалобы на деятельность определенного государственного учреждения, включая и Государственный Совет и даже Святейший Синод. Комиссия также принимала проекты реформ государственных учреждений. Жалобы, проекты, прошения прежде чем быть направленными царю рассматривались в Департаментах или на общем собрании Государственного Совета.

В 1835 году Комиссия по принятию прошений была выведена из Государственного Совета и подчинена непосредственного императору.

Манифест об образовании Государственного Совета определял, что в нем должны рассматриваться «все законы, уставы, учреждения», но вводиться они могут только императором и «никакой новый закон, устав, учреждение не исходит из Совета и не может иметь свершение без утверждения Верховной власти». Для организации деятельности Государственного Совета создавалась Государственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем. Он должен был быть «главным докладчиком» у императора по делам Государственного Совета. Государственному секретарю должны были посылать отчеты о своей деятельности подчиненные ему статс-секретари, назначенные директорами департаментов министров. Но на практике это не было осуществлено, так как противоречило принципу единоначалия министров. После отставки и ссылки М.М. Сперанского, бывшего в 1810-1812 годах Государственным секретарем, возрастания роли Председателя Государственного Совета, бывшего одновременно Председателем Комитета министров, значение должности Государственного секретаря в чиновничьей иерархии Российской Империи не имело такого большого значения, какое отводилось ей при создании Государственного Совета.

Проект закона обсуждался на общем собрании Совета. Мнение большинства заносилось в специальный журнал и направлялось на рассмотрение императора. Члены Государственного Совета, оставшиеся в меньшинстве имели право изложить свое мнение, которое заносилось в тот же журнал для сведения императора.

Предполагалось, что царь официально рассматривает, утверждает или отвергает только мнение большинства членов Государственного Совета. При опубликовании утвержденного царем закона, одобренного большинством членов Государственного Совета, должна была присутствовать формула «Вняв мнению Государственного Совета».

Официальное рассмотрение царем мнения только большинства членов Государственного Совета было своеобразным, декоративным ограничением его абсолютной власти. В начале XIX века «российское самодержавие пыталось создать новую форму монархии, юридически ограничивающую абсолютизм, но фактически сохраняющую единоличную власть государя»[34].

Уже в 1811 году Александр I не считаясь с Манифестом об образовании Государственного Совета, стал утверждать мнение меньшинства его членов. А с начала войны 1812 года при опубликовании царских манифестов перестала употребляться формула «Вняв мнению Государственного Совета», даже если они обсуждались в этом законосовещательном органе. Это было во многом вызвано условиями войны, но не было возобновлено и после ее окончания. (С 1842 года деятельность Государственного Совета стала регулироваться утвержденным Николаем I «Учреждением Государственного Совета». В нем уже не было формулы «Вняв мнению Государственного Совета»). Перестало соблюдаться и положение об обязательном обсуждении в нем всех законопроектов. Законопроекты стали утверждаться царем на основании решения Комитета министров, докладов отдельных министров, Обер-прокурора Святейшего Синода, председателей специальных комитетов - Сибирского, Кавказского, Еврейского. Помимо законосовещательных на Государственный Совета стали возлагаться и другие функции. В 1812 году, когда принимается «Учреждение Комитета министров», его Председателем становится председательствующий в Государственном Совете.

В 1815 году Александр I поручает докладывать ему о деятельности Государственного Совета, а также Комитета министров А.А. Аракчееву. Последний являлся членом Государственного Совета по назначению, председателем его Военного департамента, и главное был фаворитом императора. Государственная канцелярия становится, по существу канцелярией при А.А. Аракчееве. От попыток проведения политической реформы, ограничения самодержавия происходит возвращение к характерному для абсолютизма осуществлению монархом своей власти через фаворитов.

Тем не менее создание Государственного Совета стало важным событием в истории российской государственности. Был создан постоянный, имеющий нормативно закрепленную структуру и организацию деятельности законосовещательный орган, просуществовавший без принципиальных изменений до 1906 года.

В Государственном Совете в 1810-1811 гг. обсуждалась реформа министерств. Она должна была более рационально распределить функции государственного управления между министерствами, усовершенствовать их внутреннюю структуру, определить компетенцию министерских подразделений и их руководителей. «Министерская реформа» 1810-1811 гг. планировалась как часть политической реформы, направленной на ограничение абсолютизма. Предполагалось создать избираемую частью населения законодательную Государственную Думу. Министерства должны были посылать отчеты о своей деятельности в Государственную думу. Она вместе с независимым судом должна была стать своеобразным «противовесом» исполнительской власти. Поскольку этого не произошло, министерская реформа 1811 года усовершенствовав систему государственного управления, в то же время привела к дальнейшему усилению бюрократии, возрастанию ее роли в жизни российского общества. Поэтому власть предъявила новые требования к чиновничеству. Реформа государственного аппарата в начале XIX века как и в период петровских реформ включала и изменения порядка прохождения государственной службы. В августе 1809 года вводятся новые правила «производства в чины по гражданской службе», которая требует «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием». Чин восьмого класса по Табели о рангах, дававший право на потомственное дворянство, можно было получить только окончив один из российских университетов, приравненное к ним учебное заведение или сдав экзамены по университетской программе. Это было и одним из проявлений идеологии «просвещенного абсолютизма» - вера в то, что «правильные», созданные на «разумных началах» законы, органы управления и образованные чиновники способны решить все проблемы, стоящие перед обществом.

В 1834 году в период царствования Николая I, когда больше ценилась дисциплинированность чем образованность и принимались меры по сокращению доступа в дворянское сословие представителей других сословий, это правило было отменено. После рассмотрения Государственным Советом и Комитетом министров проекта реорганизации министерств царь подписал Манифест «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов каждому управлению принадлежащих». В соответствии с Манифестом происходит перераспределение сфер государственного управления между министерствами. Упраздняется министерство коммерции, функции которого передаются в министерство финансов и в министерство внутренних дел. Из последнего выделяется полицейский департамент, на основе которого создается министерство полиции. Этому ведомству М.М. Сперанский уделял особое внимание. Он считал, что важнейшей функцией государства является «устройство внутренней безопасности», для обеспечения которой необходимо специальное министерство.

В 1819 году министерство полиции упраздняется, так как отделение управления полицией от управления учреждениями выполнявшими административно-хозяйственные функции было признано нецелесообразным для Российской Империи. Управление полицией вновь входит в компетенцию Министерства внутренних дел.

Наряду с министерствами создаются три Главных управления на правах министерства – Духовных дел иностранных исповедений, путей сообщения, ревизии государственных счетов.

В 1815 году происходит изменение в системе управления вооруженными силами страны. Создается Главный штаб Его императорского величества. Начальник Главного штаба осуществлял непосредственное руководство войсками. Российский министр отвечал за комплектование, снабжение армии и подчинялся Начальнику Главного штаба.

В 1832 году Николай I упраздняет должность начальника Главного штаба и все управление вооруженными силами передается военному министру, подчиненного непосредственно императору.

Важным событием для развития системы центрального государственного управления было образование в 1837 году Министерства государственных имуществ. В условиях консервации феодальных отношений - государственное имущество – прежде всего земля, леса и т.н. государственные крестьяне, составлявшие более трети всех крестьян были важным источником формирования бюджета государства. (Первым мероприятием этого министерства было возвращение в казну незаконно захваченных земель).Министерство регламентировало жизнь государственных крестьян, стремясь с одной стороны повысить доходы казны от их работы, с другой – не допустить крестьянских выступлений. Это удавалось не всегда. Так, в 40-е годы XIX века прошли выступления государственных крестьян нескольких губерний, известные как «картофельные бунты». В них участвовало более 500 тысяч крестьян, недовольных тем, что власть заставляла их отводить часть земель для посадки картофеля.

Созданная в 1811 году система министров развивалась впоследствии с учетом меняющихся социально-экономических условий, а главное, и это характерно для абсолютизма, в соответствии с изменением целей внутренней политики самодержавия. Организованная структура министерств, компетенция министра, директора департамента, других должностных лиц и подразделений, правила делопроизводства, отчетности, определенные в манифесте «Об общем учреждении министерств» 25 июня 1811 года, остались без существенных изменений до начала XX века.

Эта часть плана реформ была реализована практически полностью, так как соответствовала главной задаче реформаторов – создать современный сильный государственный аппарат, который эффективно влиял бы на развитие общества в направлении указанном властью и способствовал бы сохранению самодержавия. Важнейшая роль в этом, со второй четверти XIX в. отводилась такому учреждению как Собственная Его Императорского Величества канцелярия (СЕИВК).

Создана СЕИВК была в декабре 1812 года, с началом заграничного похода русской армии в котором участвовал и император. Это было своеобразное «походное правительство». Все государственные учреждения должны были направлять в императорскую канцелярию сведения о своей деятельности, документы, требующие императорского одобрения.

В 1826 году новые император Николай I создал специальный Комитет для рассмотрения итогов проведенных реформ, состояния системы государственного управления, выработки мер по его совершенствованию. Деятельность государственного аппарата была признана не эффективной. Главной причиной этого, по мнению Николая I, было отсутствие четкой законодательной базы, слабый контроль за деятельностью государственного аппарата, за исполнительской дисциплиной чиновников.

Решение этих проблем царь взял под свой личный, постоянный контроль для чего существенно расширил и реорганизовал СЕИВК. В 1826 году в ней было создано три отделения, впоследствии по мере возникновения новых проблем создаются еще три отделения. Каждое отделение было по существу самостоятельным учреждением, со своими функциями, существенно отличавшимися от функций других отделений. Должность начальника СЕИВК не вводилась, им был по существу сам император. Начальники отделений могли требовать сведения от всех государственных учреждений и по поручению императора давать анализ их деятельности.

Главная задача I отделения заключалась в контроле за кадровым составом государственного аппарата. Два раза в год все ведомства направляли в I Отделение сведения о приеме и увольнении, перемещении по службе, награждении чиновников. Все они требовали утверждения в I Отделении, причем многие дела докладывались лично императору.

Накануне реформ 60-х годов необходимо было повысить эффективность, оперативность деятельности государственного аппарата и в 1858 г. решение кадровых вопросов из компетенции I отделения СЕИВК передается в ведение министерств, главных управлений, губернаторов.

Важнейшей задачей своего царствования Николай I считал проведение систематизации и кодификации российского законодательства. Ее решение было поручено II Отделению Императорской канцелярии. Хотя в нем служило всего 16 чиновников и 15 писарей, но оно имело право привлекать к своей деятельности Министерство юстиции, Департамент законов Государственного Совета, что позволило к 1830 году подготовить Полное Собрание законов, а к 1832 году Свод законов Российской Империи. II Отделение СЕИВК подготовило Свод военных постановлений, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, готовило новые издания Полного Собрания законов и Свода законов Российской Империи.

Важной задачей II отделения было издание законов для некоторых национальных окраин, в частности «Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири», «Свода законов остзейских губерний». Подготовка «Свода законов Финляндского княжества», входившего в состав Российской Империи и имевшего свой парламент (Сейм) проходила под контролем II отделения.

Наибольшую известность получило III Отделение СЕИВК. Это был орган широкой компетенции. В Указе о его создании говорилось, что к ведению этого учреждения относятся «все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции». Под «высшей полицией» понималось все, что относилось к вопросам государственной безопасности, государственного управления. Важнейшей функцией III Отделения был контроль и негласный надзор за деятельностью государственного аппарата. В условиях кризиса абсолютизма возрастает значение идеологической функции государства, которое должно было бороться с идеями, подрывающими веру в безальтернативность для России существующей формы правления. Поэтому III Отделение осуществляло надзор за идеологическими, культурными процессами, происходящими в обществе. Хотя формально в ведении III Отделения была только театральная цензура, но фактически это была высшая цензурная инстанция в государстве.

Исполнительным органом III отделения стал Отдельный корпус жандармов, образованный в 1827 г. Территория страны делилась на жандармские округа, руководители которых были независимы от местных властей и осуществляли надзор за их деятельностью, а также за местными периодическими изданиями, театрами, учебными заведениями.

Абсолютизм в первой половине XIX века, консервируя сословное деление общества, не проводил мер, направленных на преодоление правового, имущественного неравенства, но создал государственную систему организации общественной благотворительности. Это можно считать особенностью российского государства в XIX веке. Эффективность этой системы во многом определялась тем, что руководство ею осуществлялось IV Отделением СЕИВК, созданным в 1828 году и имевшим возможность привлекать к этой деятельности местные органы власти и управления, дворянские губернские и уездные собрания. Поощрения от государства в виде наград, почетных званий в сословном обществе могли иметь не только моральное значение, но и повышать общественный, сословный статус благотворителей, что влекло за собой получение ими определенных привилегий.

Созданное в 1836 году V Отделение СЕИВК должно было подготовить существенную реформу управления государственным имуществом изменить правовое положение государственных крестьян. Одним из итогов деятельности V отделения стало создание Министерства государственных имуществ. Начальник V Отделения стал одновременно министром государственных имуществ. Это расширяло возможности нового министерства, занявшего важное место в государственном механизме решать проблемы взаимодействия с другими ведомствами.

Особенностью политической жизни и функционирования государственного механизма в первой половине XIX века было создание властью многочисленных временных, постоянных, тайных комитетов для решения различных социально-экономических проблем, главным образом проблем отмены крепостного права. Было создано более 30-ти комитетов из них 11 официально назывались секретными[35].

На V отделение была возложена координация деятельности этих комитетов, информирование о их предложениях руководителей других ведомств.

После смерти Николая I многие комитеты были упразднены. Вопросы будущих реформ стали обсуждаться относительно открыто, была провозглашена т.н. «гласность» и в 1856 г. V отделение было упразднено.

Острейшей проблемой для России первой половины XIX века была война с некоторыми народами Кавказа. В 1842 году после неудач российской армии в этой войне создается Комитет по делам Закавказского края (позже Кавказский комитет). Он должен был выработать принципы политики по отношению к местному населению Кавказа, предложить систему управления, учитывающую его традиции и интересы Империи. Значимость этого Комитета, в который входили военный министр, министр внутренних дел, финансов, юстиции, была такова, что для обеспечения его деятельности создается VI Отделение СЕИВК.

Им собираются, анализируются все предложения по реформе управления Кавказом. После создания Кавказского наместничества в начале 1844 года, как нового административно-территориального образования VI Отделение упраздняется.

Таким образом, СЕИВК была ведущим звеном государственного механизма и стояла по существу над правительством. Она контролировала главные направления государственной деятельности, рассматривала важнейшие задачи, стоявшие перед властью. Начальники отделений подчинялись непосредственно императору, имея право личного доклада ему.

Таким образом, от проектов начала XIX века реформировать политический строй, ограничить абсолютизм, власть перешла к политике активного укрепления самодержавия. Была создана система сверхцентрализованного государственного управления, усиленного контроля за деятельностью государственного аппарата, надзора за обществом осуществлявшегося императором через свою личную канцелярию.

Деятельность государственного аппарата, решавшего все экономические, социальные, идеологические проблемы без участия общества, рождала уверенность в его эффективности, прочности государственного, общественного строя. Эта уверенность подкреплялась тем, что Россию первой половины XIX века не сотрясали революции, государственные перевороты как это было во многих странах Западной Европы.

Поражение в Крымской войне 1853-1856 гг. показало истинное положение дел, возможности государственного механизма Российской Империи. Осознав необходимость проведения реформ власть проводит реорганизацию государственного аппарата. Упраздняются многие секретные комитеты, понижается роль СЕИВК, ослабляется цензура, что было проявлением либерализации внутренней политики. Это позволило привлечь к обсуждению подготовки реформ значительную часть общества, мобилизовав ее на поддержку власти в деле проведения реформ.

Дата добавления: 2015-08-03