Важнейшие изменения в представлениях о социальном управлении

За последние два десятилетия ни одна из областей политической науки не претерпела трансформаций, сопоставимых с теми, которые произошли в сфе­ре социального управления. В немалой степени это обстоятельство нашло отра­жение в изменяющейся практике органов управления, особенно в развитых странах. Почти все основные истины, которыми руководствовались как прак­тики социального управления, так и теоретики, теперь подвергаются сомне­нию и нередко уступают место новым представлениям. Пока неясно, достиг­нуто ли согласие в отношении некоторых новых доктрин, однако уже вполне очевидно, что старые концепции, как и прежняя практика, в наше время вызывают большое недоверие.

Изменения в социальном управлении также отражают сдвиги, происшед­шие в интеллектуальных подходах к изучению данной области. Самое глав­ное здесь заключается в том, что эти изменения отражают более тесные связи многих современных исследователей социального управления с други­ми областями политической науки. От исследований по общественной бю­рократии уже нельзя пренебрежительно отмахнуться как от несуществен­ных — теперь в некоторых направлений эмпирической политологии и тео­рии организаций они находятся в центре внимания, а часто оказываются и на первом плане. Традиционная практика социального управления подверга­ется все более острой критике со стороны экономистов неолиберальной шко­лы, специалистов в области групп интересов и сторонников концепции ра­ционального выбора, которые предоставили все необходимые концептуаль­ные средства в распоряжение заинтересованных политиков, которые стре-

мятся к сокращению объема и уменьшению сфер деятельности обществен­ного сектора. В этом нет ничего удивительного, поскольку теоретические изменения имели тенденцию заострять внимание на значительной степени политизации социального управления, составляющего часть общего процес­са, определяющего, «кто что получает». Подходы к социальному управле­нию основываются на более широких концепциях государства, отношений между государством и рынком и понятием гражданства. Таким образом, из­менения в идеологической атмосфере, по-видимому, окажут воздействие и на сферу социального управления.

Перемены в социальном управлении могут быть охарактеризованы не­сколькими короткими определениями. Чаще других можно услышать опре­деление «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, кото­рые по большей части возникли в частном секторе, вытеснили концепции традиционного социального управления (Pollitt, 1993; Hood, 1991). Подобные изменения получили название трех «э» — экономия, энергичность и эф­фективность — и оказали глубокое воздействие на понимание как роли управления при определении социальной политики, так и статуса государ­ственного служащего. В частности, сейчас даже в большей степени, чем рань­ше, деятельность государственного служащего сводится скорее к эффектив­ному управлению организацией, чем к участию в принятии политических решений. Этот подход не только получил широкое распространение в прави­тельственных органах, но обрел академических защитников, которые дока­зывают, что менеджмент в общественной и частной сферах одинаков по своей сути (Allison, 1986; Self, 1995).

С концепцией нового менеджеризма связан «новый патримониализм», означающий, что политические руководители стремятся получить более вы­сокую степень контроля за назначениями на должности и требуют от госу­дарственных служащих* большей степени лояльности. Особо отчетливо эта тенденция проявилась в Соединенных Штатах, где политические лидеры получили право назначать чиновников на высокие посты в органах испол­нительной власти; как считают некоторые специалисты, подобная тенден­ция существует и в англосаксонской традиции. В странах континентальной Европы такой феномен не является существенным новшеством, поскольку там всегда имело место значительное взаимопроникновение политической и управленческой элит и смешение их функций. Однако и там поднимаются вопросы о степени желательности и приемлемости такого рода политизации (Mayntz, Derlien, 1989).

И в заключение следует отметить еще одно проявление «новой фрагмен­тации» правительства и администрации, происходящей ныне в большей час­ти политических систем. Частично этой фрагментации подвержены цент­ральные органы власти, что, например, проявляется в делении министерств на относительно самостоятельные организации меньших размеров. Более того, подавляющая часть центральных органов власти имеет тенденцию к децент­рализации, передавая значительную часть своих полномочий отдельным госу-

* Примечательно, что понятие «государственный служащий», или «государственный чиновник», выступает в качестве эквивалента понятия «civil servant», в буквальном смысле означающего «гражданский служащий», т.е. «чиновник, который служит обществу, а не узкой касте бюрократов». — Прим. науч. ред.

дарственным чиновникам, представителям номенклатуры или выборным чи­новникам и органам власти более низких уровней, не все из которых обла­дают полномочиями для проведения в жизнь программ центрального прави­тельства. В большинстве промышленно развитых стран эти изменения все в большей степени снижают согласованность действий управленческих орга­низаций, хотя они оправданы тем, что эффективность при этом увеличива­ется. Как и остальные крупные изменения в органах управления, продолжа­ющаяся фрагментация административных учреждений имеет своих теорети­ческих защитников и предшественников, и некоторые из наиболее значи­тельных практических перемен, таких, как, например, «корпоративизация» в Новой Зеландии, в значительной степени были осуществлены под влияни­ем теоретиков, специализирующихся на проблемах управления (Niskanen, 1971; Boston, 1991).

Дата добавления: 2015-08-03