Еволюція СЗППБ як складової Європейського Союзу.

В 1992 р. держави-члени Європейських співтовариств уклали Договір про Європейський Союз, другою опорою якого була визначена спільна зовнішня політика і політика безпеки (СЗППБ). Вона носила суперечливий характер. З одного боку, Договір створив можливість солідарних дій держав-членів у цій сфері. Проте ця можливість обмежувалася і стримувалася тим, що механізм СЗППБ був по суті своїй не інтеграційним, а міжурядовим. Ця особливість пояснювалася тим, що, як і раніше, держави-члени прагнули максимально зберегти свій суверенітет в зовнішньополітичній сфері і не переступати ту межу, яка на їх погляд була необхідною для забезпечення їх національних інтересів.

Цілі СЗППБ в Маастрихтському Договорі про ЄС були сформульовані в надзвичайно загальній, майже абстрактній формі, яка могла бути застосованою майже до будь-якої міжнародної організації (ст. 11):

- захист спільних цінностей, основних інтересів, незалежності і цілісності Союзу відповідно до принципів Статуту ООН;

- всебічне зміцнення безпеки Союзу;

- збереження міжнародної безпеки відповідно до принципів Статуту ООН, принципів Хельсінкського заключного акту і цілей Паризької хартії, включно із тими, що стосуються зовнішніх кордонів;

- сприяння міжнародній співпраці;

- розвиток і консолідація демократії і законності, поваги до прав людини і основних свобод.

Ст. 12, 13 встановлювали засоби здійснення цих цілей: Європейська рада і Рада Євросоюзу приймали принципи і головні орієнтири, спільні стратегії, спільні позиції та спільні акції. Ці засоби, водночас, виступали джерелами права ЄС в рамках ІІ опори. Крім того, ст. 24 передбачала можливість укладання угод з однією або декількома країнами або міжнародними організаціями.

Принципи і головні орієнтири (англ. principles and general guidelines) – це своєрідні програми зовнішньої політики, які визначали спільний курс у міжнародних справах Євросоюзу в цілому і кожної держави-члена, зокрема. Дані принципи і орієнтири втілювалися у форму висновків, резолюцій і декларацій Європейської ради, які вона ухвалювала за підсумками кожної своєї сесії. Природа цих документів носила більшою мірою політичний, аніж правовий характер, оскільки на їх реалізацію Договір про Євросоюз передбачав необхідність ухвалення Радою відповідних рішень (§ 3 ст. 13).

Спільні стратегії (англ. common strategies) виробляла Європейська рада для реалізації їх Євросоюзом у тих сферах, в яких держави-члени мали важливі спільні інтереси. За своїм змістом спільна стратегія виступала документом, що визначає політичні цілі та план дій Євросоюзу відносно конкретних країн або регіонів світу.

Реалізація спільних стратегій покладалася на Раду Євросоюзу, зокрема, через ухвалення спільних позицій та спільних акцій (ч. 2 § 3 ст. 13).

Спільні позиції (англ. common positions) виступали правовою формою, через яку виражався підхід Євросоюзу щодо окремого питання географічного чи тематичного характеру. Видання цього виду документів породжувало обов’язки держав-членів „прийняти заходи з метою забезпечити відповідність своєї національної політики спільним позиціям” (ст. 15). Держави-члени також повинні були відстоювати спільні позиції Євросоюзу в рамках міжнародних організацій, членами яких вони є та на міжнародних конференціях (§ 1 ст. 19).

Спільна акція (англ. joint action) виступала правовим актом, за допомогою якого Євросоюз вдавався до реальних дій практичного характеру. Спільні дії стосувалися особливих ситуацій, коли була потреба в оперативних діях Євросоюзу. Вони встановлювали цілі, сферу застосування, засоби, які мали бути передані у розпорядження Євросоюзу, а також, за необхідності, тривалість і умови їх реалізації. Спільні акції були обов’язковими для держав-членів щодо позицій, які вони займають і дій, які вони провадять. Держави-члени повинні були заздалегідь повідомляти Раду про заходи, які вони приймають з метою здійснення спільної акції. У разі нагальної потреби вони могли здійснювати і самостійні кроки „враховуючи головну мету спільної акції” (ст. 14).

Таким чином, природа розглянутих документів визначалася залежно від того, чи містили вони положення лише загальнополітичного характеру, чи включали також конкретні завдання та зобов’язання для Євросоюзу і держав-членів, адже тільки у другому випадку їх можна було віднести до різновиду правових актів Євросоюзу.

Варто зауважити, що дана категорія інструментів правового регулювання Євросоюзу була повністю вилучена з-під юрисдикції Суду ЄС.

Починаючи з 1993 р. держави-члени ЄС схвалили більше 100 спільних акцій. Велика їх частина стосувалася колишньої Югославії, а також проблем нерозповсюдження і мирного врегулювання конфлікту на Близькому Сході. Широкого використання в діяльності ЄС набули також спільні позиції: після 1993 р. їх було прийнято більше 120 з різних питань міжнародної політики.

Щодо міжнародних угод, то переговори про їх укладання велися державою, яка головувала в Раді за сприяння Європейської комісії. Сама угода укладалася Радою, що мала діяти одностайно, за рекомендації головуючої держави-члена. Договір про Європейський Союз в Маастрихтській редакції передбачав дуже „м'яку” форму юридичної обов'язковості укладених таким чином угод: ст. 24 встановлювала: „жодна угода не є обов'язковою для держави-члена, чий представник в Раді заявляє, що він повинен підкорятися власним конституційним процедурам.

На відміну від Європейської політичної співпраці, яка обмежувалася лише сферою зовнішньої політики, СЗППБ включала також питання безпеки і оборони.

На засіданні Ради Західноєвропейського союзу (ЗЄС) в Петерсберзі 19 червня 1992 р. були ухвалені рішення, що уточнили зміст європейської політики безпеки. По-перше, держави-члени ЄС, що є одночасно членами ЗЄС, заявили про свою готовність надавати в розпорядження ЗЄС підрозділи, що належать до всіх видів збройних сил, для проведення військових операцій в рамках ЗЄС. По-друге, були чітко (і одностайно) визначені ті завдання, для вирішення яких могли використовуватися оперативні можливості ЗЄС („петерсбергські завдання”):

1) гуманітарні місії, або місії з евакуації громадян ЄС;

2) місії з підтримки миру;

3) силові операції по управлінню кризами, включаючи операції по відновленню миру.

Найважливішим етапом в розвитку СЗППБ став Амстердамський договір 1997 р. Він підтвердив право Ради приймати рішення щодо здійснення петерсбергських завдань. Було вирішено заснувати пост Високого представника Євросоюзу з питань спільної зовнішньої політики і політики безпеки, який був би одночасно Генеральним секретарем Ради ЄС.

Держави-члени ЄС мали намір зробити центральним інструментом своєї політики безпеки ЗЄС. Ця організація об'єднує нині 28 європейських держав, які мають статус чотирьох різних типів: держави-члени, асоційовані члени, спостерігачі і асоційовані партнери. Десять держав — членів ЄС є повноправними членами ЗЕС, п'ять (Австрія, Данія, Ірландія, Фінляндія і Швеція) — спостерігачами. Амстердамський договір проголосив, що ЗЄС забезпечуватиме Євросоюзу доступ до оперативних можливостей, а Євросоюз – звертатися до ЗЄС для розробки і здійснення рішень і дій, що мають оборонне значення (при цьому, організаційно ЗЄС зберігав свою автономію, але у майбутньому не виключалася можливість інтеграції ЗЄС до Євросоюзу).

Оскільки учасниками СЗППБ стали і держави-засновники НАТО, і колишні нейтральні держави, що дорожили своєю самостійністю в питаннях національної оборони, Амстердамським договором передбачалася диференційована система співпраці окремих держав-членів Євросоюзу в цій сфері. Згідно ст. 17, політика Євросоюзу повинна була будуватися на повазі зобов'язань окремих держав-членів, які здійснюють свою спільну оборону шляхом участі в Організації Північноатлантичного договору (НАТО). У випадку, якщо Євросоюз вдається до сприяння ЗЄС, всі його держави-члени мають право на повну участь у вирішенні поставлених завдань. Разом з тим, Договір не виключав і тіснішої співпраці між двома або більше державами-членами на двосторонній основі, в рамках ЗЄС або НАТО, за умови, що така співпраця не суперечить цілям Євросоюзу.

Наведені положення були результатом компромісу різних інтересів і різного бачення європейської інтеграції. Вони не могли служити достатньо міцною основою для солідарних дій. Не випадково, що вони поклали початок багаторічним дискусіям щодо змісту поняття безпеки, співвідношення безпеки і оборони, розділення відповідальності між Євросоюзом, ЗЄС і НАТО.

Важливе значення для подальшого формування СЗППБ мала радикальна зміна підходу до цієї сфери з боку уряду Великобританії. У грудні 1998 р. на зустрічі керівників Франції і Великобританії в Сен-Мало (Франція) було прийнято спільну заяву про те, що Євросоюз повинен володіти необхідними засобами для самостійного проведення акцій, що підкріплюються військовими силами, з метою забезпечення необхідної реакції на міжнародні кризи. Ця заява мала принципове значення, оскільки до цього Великобританія послідовно „ставила палиці в колеса” в розвитку СЗППБ.

На засіданні Європейської ради в Кельні в червні 1999 р. Високим представником Євросоюзу з питань СЗППБ був призначений колишній генеральний секретар НАТО Хавьер Солана. Керівники держав-членів Євросоюзу, які водночас є членами НАТО, заявили на зустрічі на найвищому рівні у Вашингтоні, що Західна Європа прагне самоідентифікуватися в питаннях безпеки і оборони, причому її оперативний потенціал повинен бути „відокремлюваним, але не відокремленим” (англійською - гра слів: separable but not separate) від загальної діяльності НАТО. Ця концепція була покликана закріпити самостійність Західної Європи в питаннях оборони і водночас заспокоїти американців: згідно офіційної інтерпретації, йшлося лише про те, щоб Західна Європа несла самостійну відповідальність за власну безпеку в рамках НАТО.

Ніццький самміт, що відбувся в грудні 2000 р., ухвалив рішення розповсюдити сферу політики безпеки на питання оборони. Цей новий блок другої опори отримав назву європейської політики безпеки і оборони (ЄПБО). У Ніццькому договорі не було жодних згадок про ЗЄС. Рада міністрів ЗЄС, що зібралася в Марселі (Франція) 13 листопада 2000 р., зробила з цього необхідні висновки і заявила про відміну функції ЗЄС як „оборонного інструменту” Євросоюзу. У Ніццькому договорі була визначена система постійних політичних і військових органів, необхідних для здійснення СЗППБ. Зокрема, замість Політичного комітету передбачено заснування Комітету з питань політики і безпеки, а також Військовий комітет Євросоюзу, Військовий штаб Євросоюзу та ін.

Лісабонський договір встановив, що СЗППБ перестає бути окремою опорою ЄС, водночас, ця сфера зберігає за собою якість особливого напрямку зовнішньополітичної діяльності ЄС, яка регулюється ДЄС. Для цього напрямку є характерним акцент на традиційних міжурядових формах співробітництва держав-членів, які прагнуть виробляти спільний підхід на підставі одностайності і зі слабким залученням наднаціональних елементів (Обмеженість повноважень Комісії, Європарламенту, мійже повна відсутність юрисдикції Суду ЄС). Такий механізм СЗППБ, як свідчить практика, часто не дозволяє сформулювати єдину позицію ЄС з ключових аспектів міжнародних відносин. Як приклад можна навести розбіжності навколо військової операції США проти Іраку, стосовно якої різні держави-члени зайняли протилежні позиції. Отже, для посилення своєї індивідуальності на міжнародній арені, ЄС варто удосконалити правові механізми СЗППБ.

Дата добавления: 2015-07-17