Судебный надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти.

Важнейшим фактором эффективности исполнительной власти в условиях правового государства, основанного на принципе разделения властей, является судебный контроль за законностью административной деятельности. Он имеет место в каждой цивилизованной стране; наблюдаемые организационные и функциональные отличия существующих в мире систем осуществления судебного контроля, обусловленные особенностями процесса формирования, организации судебной власти и т.п., не исключают их единой цели – обеспечение правомерности актов органов публичной власти по отношению к лицам, не обладающим властными полномочиями.

В зависимости от формы выделяют два вида судебного контроля за законностью правовых актов управления: непосредственный (абстрактный, целевой) и опосредованный.

Первый представляет собой деятельность уполномоченных судебных органов по проверке соответствия правовых актов управления имеющим большую юридическую силу нормативным актам на основании соответствующего обращения уполномоченного лица. В результате указанной проверки принимается судебное решение, в соответствии с которым нормативный правовой акт сохраняет свою юридическую силу или действие либо утрачивает их полностью или в определенной части.

Опосредованный, (индивидуальный, инцидентный) контроль реализуется при разрешении юридического дела, возникшего вне связи с проверкой данного нормативного правового акта [5]. При вынесении решения по такому делу суд отказывается от применения правового акта, если приходит к выводу о его незаконности. В результате признанный незаконным акт утрачивает юридическую силу только применительно к конкретным спорным правоотношениям.

Соответственно видам правовых актов, опосредующих осуществление исполнительной власти, может быть выделено два вида судебного контроля в исследуемой сфере: контроль за законностью нормативных подзаконных актов и контроль за законностью индивидуальных правовых актов.

Указанные виды контроля получили непосредственное легальное воплощение в различных правовых формах, являющимися элементами различных видов судопроизводств: конституционного, гражданского, арбитражного. Соответственно указанным видам судопроизводств дифференцированы виды органов, наделенных полномочиями по осуществлению судебного надзора за исполнительной властью.

Конституционный Суд РФ наделен полномочиями по разрешению споров о компетенции между федеральными и региональными органами исполнительной власти, разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных и региональных нормативных правовых актов и договоров между федеральными и региональными органами государственной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (в ред. от 27 декабря 2009 года) «О судебной системе Российской Федерации» субъектами РФ могут создаваться конституционные (уставные) суды субъекта Российской Федерации, в полномочия которых входит оценка соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

В компетенцию судов общей юрисдикции входит разрешение дел о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов, а также дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В компетенцию арбитражных судов входит разрешение дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Из изложенного следует, что оценка законности нормативных актов органов исполнительной власти с известными оговорками входит в компетенцию всех видов судебных органов.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» установлено, что предусмотренное ст. 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда РФ. Согласно выраженной в указанном акте правовой позиции, по смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции не могут признавать указанные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу. Таким образом, полномочие суда общей юрисдикции, сделавшего вывод о несоответствии постановления Правительства РФ, ограничено обращением в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона.

Таким образом, в результате толкования Конституции РФ Конституционным Судом были определены критерии разграничения компетенции в области судебного нормоконтроля в отношении постановлений Правительства РФ.

В отношении иных правовых актов органов исполнительной власти – как нормативных, так и индивидуальных – проблема разграничения компетенции по судебному надзору между судами общей юрисдикции и арбитражными судами разрешения не получила. На наш взгляд, главная причина этой проблемы лежит в плоскости обусловленного особенностями организации отечественной судебной системы полиформизма судебной деятельности, специфика которого выражается в том, что легальное обособление различных процессуальных форм последней осуществляется не только с учетом специфики предоставляемой законом и судом защиты, но и в привязке к виду судебного органа. Деятельность судов общей юрисдикции по осуществлению правосудия опосредуется гражданской процессуальной формой, деятельность арбитражных судов – арбитражной процессуальной формой. Соответственно, надзор за законностью исполнительной власти посредством разрешения дел об оспаривании актов органов исполнительной власти, признании их действий и решений незаконными, в судах общей юрисдикции является элементом гражданской процессуальной формы. Аналогичная деятельность арбитражных судов опосредована арбитражной процессуальной формой. Позитивное право регламентирует указанные формы судебной деятельности в качестве самостоятельных отраслевых явлений. Между тем, анализ их сопряженности по традиционно выделяемым в качестве отраслеобразующих критериев (предмет и метод правового регулирования) приводит к однозначному выводу: они полностью совпадают. Попытки обосновать принципиальные отличия арбитражной процессуальной формы от гражданской сводятся к двум моментам, легализованным в настоящее время в качестве критериев отграничения подведомственности дел арбитражным и гражданским судам: экономический характер спора и особенности субъектного состава. Однако экономический характер спора не является характеристикой материально-правовой природы спорных правоотношений, а используемые судом методы судебного надзора – вынесение решения, которым акт органа исполнительной власти признается недействующим либо решение или действие указанного органа – незаконным, – не зависит от указанного параметра. При ближайшем рассмотрении в основе разграничения судебной и арбитражной процессуальных форм судебного надзора оказывается лишь один – субъектный – признак, выражающийся в том, что процессуальное право инициировать судебный надзор в арбитражных судах предоставлено юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, а в судах общей юрисдикции – всем прочим субъектам. Не говоря уже о том, что Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – АПК РФ) допускает исключения из этого правила (специальная подведомственность, установленная статьей 33 АПК РФ), суть проблемы в другом: юридические лица и индивидуальные предприниматели являются такими же субъектами административного права, как и участники дел, подведомственных судам общей юрисдикции.

В результате единая с точки зрения материально-правового режима категория административных дел опосредуется двумя обособленными процессуальные категориями: административные дела, рассматриваемые в судах общей юрисдикции, и арбитражные административные дела – каждая из которых опосредуется самостоятельной процессуальной формой. Подчеркнем, что деление происходит, главным образом, на основании субъектного признака, ибо составляющая «экономический характер спора», фактически, не несет никакой правовой нагрузки в силу полной ее легальной неопределенности; на практике ответ на вопрос о характере спора зависит, прежде всего, от ответа на вопрос о его субъектном составе.

Таким образом, действующее законодательство конструирует процессуальные модели судебного надзора за исполнительной властью, дифференцируя их по критерию субъектного состава спорных правоотношений.

Параллельное существование гражданской и арбитражной процессуальных форм судебного надзора за исполнительной властью не только не обусловлено объективно существующими связями в системе реальных общественных отношений, но и противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, которой провозглашено равенство всех перед законом и судом. Из этого правила естественным образом вытекает требование установления единой процессуальной формы разрешения одинаковых по своей природе споров, безотносительно к субъектному составу.

Как видится, противоречие заложено в самой Конституции РФ. Так, пункт «о» ст. 71 Конституции РФ дифференцируют «гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство»; конституционные положения о системе судов (ст. 126, 127), указывающие на ВАС РФ как высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, традиционно используются для обоснования самостоятельности арбитражной формы судебной защиты. Между тем, часть 2 ст. 118 Конституции РФ в качестве исчерпывающего закрепляет «набор» видов судопроизводства: конституционное, уголовное, гражданское, административное. Арбитражное судопроизводство в этом перечне форм осуществления правосудия отсутствует.

Обозначенная проблема носит не только теоретико-правовой характер, но обуславливает существенные дефекты функционирования системы судебного надзора за законностью исполнительной власти. Крайне проблематично говорить о стабильности и единообразии практики применения законов в условиях, когда толкование одних и тех норм различается в судах общей юрисдикции и арбитражных судах; у каждой ветви судебной власти зачастую свое видение «духа» закона, которое не воспринимает другая ветвь. Собственно термин «система», обозначающий единство элементов, «…взаимодействие которых вызывает появление новых, интегративных качеств, несвойственных отдельно взятым образующим систему компонентам», здесь может быть использован с большой долей условности, ибо фактически мы имеем дело с институционально изолированными и функционально обособленными системами судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Между тем, слияние систем судов общей юрисдикции и арбитражных судов, о целесообразности которого говорит ряд авторов, не позволяет обеспечить системность решения проблемы повышения эффективности судебного надзора за исполнительной властью, ибо ограничивается лишь организационным компонентом. Лежащая в функциональной плоскости проблема процессуального режима судебного надзора разрешения таким образом не получает.

Парадокс образующих этот режим же процессуальных форм выражается в том, что как ГПК РФ, так и АПК РФ выстаивают последние на каркасе искового производства; это наглядно подтверждает содержание ч. 1 ст. 191 АПК РФ, в соответствии с которой дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в главе 23 АПК РФ. Аналогичное положение содержит часть 1 статьи 246 ГПК РФ.

Таким образом, позитивное право моделирует процессуальный режим судебного надзора за исполнительной властью на основе искового производства; парадоксальность ситуации состоит в том, последнее предназначено для разрешения споров о субъективном праве (законном интересе), лежащих в плоскости отношений с горизонтальной структурой правовых связей, т.е. основанных на автономии и юридическом равенстве субъектов. Как справедливо отмечается в литературе, действующие гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные нормы ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры, однако для административного судебного процесса характерны элементы инквизиционного процесса. Созданный в результате такого подхода «смешанный» процессуально-правовой режим характеризуется внутренним, сущностным противоречием, которое проявляется вовне в виде формально-юридических коллизий, которые, как справедливо отмечает С.Д. Хазанов, не могут быть разрешены одним, единственно верным способом.

Решение обозначенной проблемы может быть только одним – создание единого процессуального режима судебного надзора за осуществлением исполнительной власти, опосредуемого самостоятельной административной процессуальной формой разрешения публично-правовых конфликтов. Институциональное и функциональное единство судебного надзора за осуществлением исполнительной власти в совокупности является объективной предпосылкой создания административной юстиции как самостоятельного элемента судебной системы Российской Федерации.

67.Административный процесс: понятие и содержание.

Коап, ФЗ «Об исполнительном производстве» 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ,

Процесс – порядок осуществления какой-либо деятельности, совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенной цели. Административный процесс базируется на общем понимании юридического процесса.

Юридический процесс – урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера.

Дискуссии об административном процессе. В России проблема административного процесса до настоящего времени не получила своего разрешения ни в теоретическом (отсутствует единая теоретическая концепция административного процесса), ни в законодательном плане (нет специального единого кодифицированного акта, содержащего административно-процессуальные нормы).

В соответствии со статьей 72 (пункт «к») административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. А в 118 статье введено административное судопроизводство. Однако Основной закон не раскрывает данные понятия.

Административный процесс – установленная законом деятельность уполномоченных органов по разрешению определенных категорий административных дел, связанных с принудительной реализацией правовых предписаний.

Административный процесс – это порядок осуществления всей исполнительно-распорядительной деятельности, которая не может осуществляться иначе, как только в процессуальной форме.

Административный процесс – процесс применения всех норм материального административного права.

Особенности административного процесса:

- это юрисдикционная деятельность;

- основание её возбуждения – спор о праве или нарушение правовых норм;

- обязательной стороной является государственный орган или должностное лицо, разрешающий дело.

Административный процесс – урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законами случаях и другими полномочными субъектами.

Дата добавления: 2015-07-15