Финансово-экономическая основа местного самоуправления

При всей важности целесообразного определения сущностных принципов формирования и развития местного самоуправления эффективность функционирования механизма местного самоуправления в первую очередь определяется его финансово-экономическими возможностями.

Анализ сущности понятия «финансово-экономическая основа местного самоуправления» в его различных модификациях показывает, что оно многогранно, объемлет массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем.

К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований.

Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления, в свою очередь, во многом обусловлено состоянием экономики государства в целом, его финансов. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что оно, государство, берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением ПравительстваРФ от 27 декабря 1995 г., определяет основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления[25]. В ней говорится, что с целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами необходимо сформировать муниципальную собственность;

обеспечить четкое разграничение доходов и расходов, с одной стороны между федеральным бюджетом и бюджетами субъектовРФ,а также между бюджетами субъектовРФ и местными бюджетами, с другой.

Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9 следующие общие принципы организации финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

и финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;

по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Эти пять основных положений Европейской Хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.'

Указанные выше принципы развития финансово-экономической основы местного самоуправления реализуются в РФ в рамках государственной экономической политики, региональной и местной экономической политики, которая направлена на создание условий эффективного развития всех регионов и территорий. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 4 и 5):

1) регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

2) передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться данные органы;

3) разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

4) регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

5) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов муниципальных образований на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

7) компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

8) участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» устанавливает, что муниципальным предприятиям краткосрочная финансовая поддержка может предоставляться: на проведение структурной перестройки производства; для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретениеновейших технологий, оборудования и материалов, в том числе иза рубежом[26].

На современном этапе развития национальной экономики местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы и все менее — рассчитывать на помощь сверху.

Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности использования потенциала собственной территории; открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.

Муниципальная собственность. Вопрос о собственности местных органов власти в мировой практике не имеет однозначного решения. Во многих странах местным органам власти могут принадлежать предприятия, оказывающие услуги местному населению: транспортные и энергетические предприятия; коммунальные и жилищные хозяйства; предприятия рекреационной инфраструктуры и т.п.

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что муниципальная собственность используется для удовлетворения многих потребностей, в том числе для: экономического развития (например, производственные площади, офисные и торговые помещения, и недвижимость, сдаваемая в аренду под торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящие доход муниципальному образованию); предоставления социальных услуг (школьные здания, учреждения социального обеспечения, досуговые центры, библиотеки, лицеи и т.п.); размещения населения в муниципальных домах; административных целей (занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные здания).

В конце XX в. в России активно формируется муниципальная собственность, которая становится важнейшим фактором развития местного самоуправления.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в России Законом от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Конституция РФ (1993 г.) признает и гарантирует, наряду с другими формами собственности, муниципальную собственность (ст. 8).

Порядок образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью закрепляется также Гражданским кодексом РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми актами.

Ст. 215 Гражданского кодекса РФ определяет статус муниципальной собственности, устанавливая, что к ней относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество, приобретенное муниципальным образованием в результате его хозяйственной деятельности, дарений, иных отчуждений имущества в его пользу, не противоречащих законодательству (ст. 29).

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ и ст. 29 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право собственника муниципального имущества принадлежит муниципальному образованию.

Население муниципального образования владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части (группы). Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая — в частности, средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения, другого муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен процесс формирования самих муниципальных образований. В соответствии со ст. 61 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления осуществляется в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между самими муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и социально-экономических интересов его граждан.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии.

Органы местного самоуправления наделяются также правом самостоятельно создавать муниципальные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и Порядок их деятельности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности, решают вопросы их реорганизации и ликвидации.

Например, в 1997 г. в г. Екатеринбурге функционировало 393 муниципальных унитарных предприятия, из них 103 — торговые, 38 — общественного питания, 91 — бытового обслуживания, 43 — здравоохранения и фармации, 48 — жилищно-коммунального хозяйства. Большинство этих предприятий были созданы до 1994 г. После 1994 г. наблюдается тенденция снижения темпов их образования: в 1994 г. было учреждено 60 муниципальных предприятий, 1995 г. — 9, в 1996 г. — 8, а в 1997 г. — 9. Нужно отметить увеличение, числа муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с передачей в муниципальную собственность объектов государственного жилищного фонда.

В 1997 г. в муниципальной собственности Екатеринбурга находилось более 5100 жилых домов общей площадью около 15,4 млн. кв. м. (около 64% всего жилищного фонда города), в том числе 3376 домов площадью 9,5 млн. кв. м. Было принято от государственных и приватизированных предприятий.

В реестр муниципальной собственности включено более 100 зданий-памятников архитектуры и истории.

За 1992—1997 гг. в муниципальную собственность было принято 6317 объектов нежилого фонда общей площадью 5665,7 тыс. кв. м. В 1997 г. на территории-Екатеринбурга было введено в действие новое Положение об аренде объектов муниципального нежилого фонда, позволившее увеличить более чем в 2,4 раза доходы от аренды (в 1997 г. перечисления в городской бюджет составили около 60 млрд. руб.).

В 1996 г. было принято «Положение о формировании и ведении реестра муниципальной собственности», которое представляет собой основу всего процесса управления муниципальным имуществом Екатеринбурга.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Так, в 1997 г. городской Думой Екатеринбурга было утверждено 205 договоров о закреплении за муниципальными унитарными предприятиями имущества на праве хозяйственного ведения. Поступления в городской бюджет от платежей по этим договорам составили в 1997 г. более 1 млрд. руб.

Акции, приватизированные ценные бумаги, являясь движимым имуществом и объектом вещных прав, могут передаваться органами местного самоуправления в доверительное управление, на депозитарное хранение, для осуществления клиринговой деятельности и иных видов операций и сделок с ценными бумагами.

Органы местного самоуправления строят свои отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами на основе договоров.

Резюмируя сказанное, можно выделить следующее. Эффективность местного самоуправления во многом зависит от решения проблем муниципальной собственности, среди которых: принципы и порядок формирования муниципальной собственности; организация ее эффективного использования; управление муниципальной собственностью в пределах территориальных сообществ.

Нужно подчеркнуть, что в условиях России сохранение значительного объема муниципальной собственности — объективная необходимость, особенно на стадии реформирования местного самоуправления.

Формирование муниципальной собственности тесно взаимосвязано с процессом приватизации. Многочисленные Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, соответствующие статьи федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» регулируют порядок и условия приватизации муниципальной собственности, устанавливают режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов от приватизированного муниципального имущества.

Орган местного самоуправления (продавец объекта приватизации) обязан:

осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации в соответствии с договорами купли-продажи, а также выполнением ими условий по отношению к объекту приватизации;

обеспечить учет поступающих средств от приватизации по каждому объекту приватизации;

представлять налоговому органу по месту своего нахождения сведения, необходимые для контроля за поступлением в соответствующие бюджеты средств от приватизации.

Процесс приватизации в Екатеринбурге практически начался во второй половине 1992 г. после утверждения Главой администрации Программы приватизации муниципальных предприятий на 1992 г. Базой для составления перечня приватизируемых объектов стали около 2 тыс. предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, причем к первоочередной приватизации Комитетом по управлению городским имуществом были намечены объекты, практически перешедшие в распоряжение коммерческих структур.

За 1992—1997 гг. Екатеринбургским комитетом по управлению городским имуществом было приватизировано 969 объектов муниципальной собственности, в том числе торговли — 647, бытового обслуживания — 196. За это время на коммерческих конкурсах было продано 244 объекта, на аукционах — 77, на основе аренды с правом выкупа — 494. В 1997 г. Комитетом приватизировано всего 26 объектов муниципальной собственности. Однако поступления в бюджет от приватизации составили около 30 млрд. руб., что в 4,7 раза больше, чем в 1996 г. Сегодня практически не затронуты приватизацией такие отрасли, как культура, здравоохранение, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Оптимальным решением, очевидно, становится не форсирование продаж, а содействие становлению в Екатеринбурге альтернативных структур, которые могут сформировать в городе конкурентную среду.

В числе факторов, которые необходимо принимать во внимание при привлечении собственных материальных и финансовых ресурсов муниципальных образований, особенно важен такой, как муниципальный заказ. Органы или должностные лица местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых ресурсов и средств.

Размещение муниципального заказа на выполнение работ (услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Органы местного самоуправления при этом выступают не только как хозяйствующие субъекты (экспортно-импортная деятельность, участие в совместных предприятиях и т.п.) во внешнеэкономической деятельности, но и как органы управления, взимающие местные налоги с иностранных инвесторов, регулирующие право пользования природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

Финансовая основа местного самоуправления. Проблема формирования финансовой основы органов местного самоуправления, проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к числу наиболее сложных.

Вопросы местных финансов в настоящее время регулируются Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., № 126-ФЗ. Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального образования, это средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные (включая валютные) средства; финансовые ресурсы предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности; средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, основывается на принципах самостоятельности местных финансов, государственной финансовой поддержке, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектовРФ.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ содействуют развитию местных финансов. В частности, указанные органы регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральными бюджетами и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ; участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ; распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных и региональных программ, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы и т.п.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст. 132 Конституции РФ).

В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а все вместе они образовывали единый государственный бюджет. С 1991 г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов, что дает истинную, а не формальную самостоятельность местным органам самоуправления.

Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

В соответствии с уставами муниципальных образований формирование местных бюджетов должно соответствовать требованиям самостоятельности, достоверности, сбалансированности, гласности и единства, которые обеспечиваются:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

правом разрабатывать, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет;

правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения, и запретом на изъятие органами государственной власти свободных остатков средств местных бюджетов;

правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Формирование местного бюджета, согласно ст. 5 Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Доходную часть бюджета формируют четыре основных источника:

1) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;

2) перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов;

3) местные налоги;

4) местные неналоговые фонды.

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие собственные доходы местных бюджетов (в частности, доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей, штрафы, подлежащие к перечислению в местный бюджет, подоходный налоге физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и т.п.), доли федеральных налогов и доли субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и т.п.).

Нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет от регулирующих федеральных и региональных налогов устанавливаются в соответствии с законодательством РФ, в первую очередь, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также законами субъектов РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает: а) расходы, связанные с решением вопросов местного значения; б) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам; г) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа муниципального самоуправления.

У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что имеющаяся база все более размывается. Например, в 1992—1996 гг. наблюдалось сокращение доли бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ по доходам — с 27,6 до 21,4%. В этот же период происходил рост доли местных бюджетов в расходной части — с 28,6 до 31,6%. Доля бюджетов территорий (т.е. субъектов РФ) в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5 до 29,1% при одновременном росте удельного веса их и в бюджетных расходах — с 10,1 до 21,8%.

В 1997 г. около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства были сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети — на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне муниципальных бюджетов.

В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на здравоохранение, 60 — на содержание детских садов, 80 — на коммунальные услуги, 60% — на содержание жилья. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство страны приходится на местные бюджеты.

Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационным. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Все более усиливается их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от региональных). В 1997—1998 гг. во многих субъектах РФ дотации получили 8—9 местных бюджетов из каждых 10. Существующее положение способствует, следовательно не развитию местного самоуправления, а консервации иждивенчества, бюрократизации и уравниловки.

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем использования налогооблагаемой базы государственными налогами и страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не оказывая излишнего налогового давления на население муниципальных образований.

Так, в 1997 г. доля налоговых доходов в исполнении бюджетов составила в Екатеринбурге — 83% (в том числе доля местных налогов - 11,2%), Казани — 73 (8,8), Новосибирске — 82 (11,8), Пермь— 99% (12,4%). Во многих местных бюджетах уровень собственных доходов, т.е. зависящих только от представительного органа муниципальной власти, не превышает 1—2%.

Тем самым процесс составления, утверждения и исполнения бюджета муниципального образования почти полностью зависит от ежегодного закрепления федеральными и региональными органами государственной власти за местными бюджетами как федеральных, так и региональных налогов и сборов.

Бюджетный кодекс РФ, первая часть которого была принята в 1998 г., не внес в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления ничего принципиально нового. Он не гарантирует подлинной самостоятельности местного самоуправления. Так, в документе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований, не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты на некоторые из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не определяя такого списка, а регламентируя лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных налогов и сборов по уровням бюджетной системы страны.

Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них — возможный переход бюджетной системы страны на принципы бюджетного федерализма, получившего признание в развитых странах.

Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от федерального бюджета. Государственные минимальные социальные стандарты — это установленные законодательствомРФ минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы соответственно в денежном или удельном выражении, определяющие единые или групповые удельные показатели бюджетного финансирования минимально необходимой обеспеченности территории важнейшими жилищно-коммунальными, бытовыми, социально-культурными и иными услугами, гарантируемыми государством.

Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета (положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности населения муниципального образования и являться собственностью местного самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждому уровню власти (федеральный, субъектный и местный) следовало бы иметь собственный источник доходов, обеспечивающий, выполнение своих полномочий.

Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только доходы, но и расходы бюджета должны быть четко разграничены между теми же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность, когда широкое распространение получила практика передачи расходов из вышестоящего бюджета на нижестоящий, при этом «забывали» передавать адекватные новым расходам источники финансирования.

Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. Только разграничив доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований, разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы, сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях переходного периода нужно иметь несколько форм межбюджетных отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального образования, тем больше у него шансов получения трансферта. Следовательно, исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие тенденции.

Среди многообразия форм межбюджетных отношений можно выделить процентные отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции, ссуды, взаиморасчеты, трансферты. Все они необходимы для корректировки сложившихся пропорций распределения доходов между звеньями бюджетной системы, ибо даже в пределах одной области обойтись одной формой абсолютно невозможно. Для того, чтобы финансовые ресурсы выполняли не только перераспределительную, но и стимулирующую функцию, нужно применять и совершенствовать все формы бюджетного регулирования, определять границы и сферы действия каждой из них, т.е. субъект РФ определяет, при каких условиях должна использоваться дотация, при каких — субсидия, а при каких — трансферты из фонда финансовой поддержки. Тогда все финансовые взаимоотношения разных уровней власти будут справедливыми, к тому же их можно контролировать.

В частности, согласно Закону «О регулировании взаимоотношений между областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской области», принятому областной Думой 2 августа 1996 г., регулирование отношений между областными и местными бюджетами основывается на следующих основных принципах:

справедливость в распределении финансовых средств между областными и местными бюджетами;

единство нормативной базы расчетов муниципальной бюджетной обеспеченности по расходам и доходам;

выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с одинаковыми территориальными условиями;

единство механизма финансовой поддержки местных бюджетов;

стимулирование бюджетной наполняемости в различных муниципальных образованиях;

обеспечение последовательного, относительного и постепенного выравнивания средств, расходуемых на социальные нужды в расчете на одного жителя территории с высокими и низкими налоговыми показателями, разным уровнем социально-экономического развития;

введение долговременных унифицированных нормативов отчисления от регулирующих доходов в местные бюджеты, обеспечивающих стабильность, устойчивость и планомерность бюджетного процесса в области.

В Указе Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ» от 11 июня 1997 г. № 568 подчеркивается, что дальнейшее развитие местного самоуправления предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти РФ с органами местного самоуправления. Администрацией Президента РФ совместно с правительством РФ предписано организовать взаимодействие с союзами и ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ.

Исходя из нового понимания роли местного самоуправления в социально-экономических процессах, местные органы власти стремятся строить и проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных образований. Экономическая политика — это сознательное регулирующее воздействие на экономику, проводимое в рамках определенной концепции в интересах достижения сформулированных целей. Сегодня органы местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципального образования. Как способность производить продукцию, так и ответственность за экономическую деятельность, лежат в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они больше не могут приказывать (как в недавнее время), что и сколько производить и куда сбывать. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут быть пассивными бездействующими лицами в процессе экономического развития соответствующих территорий.

Можно выделить два основных подхода органов местного самоуправления к решению проблемы местного экономического роста.

Во-первых, они активно способствуют созданию благоприятного делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих предприятий, для привлечения и удержания инвестиций, содействуют развитию предпринимательской деятельности, становлению собственников, обеспечивают эффективную работу местного хозяйства, гарантируют работу необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов местного самоуправления — расширение экономического потенциала территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных помещений, энерго- и водоснабжения и т.п. Эти два направления стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы, функционирующей на основе частной собственности. В условиях нынешней России эти направления только начинают просматриваться.

В современный период одной из главных функций органов местного самоуправления, особенно в городах, становятся поиск, привлечение и удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг налогово-правовой среды.

Следует подчеркнуть, что экономической основой местного самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малое предпринимательство. Формированию экономической основы местного самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к высокотехнологическим энерго- и материалосберегающим и наукоемким отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам регионального и городского развития.

Масштабы и уровень развития малого предпринимательства являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой экономики», как показывает ^мировая практика, ослабляются стагнирующие тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги населению.

Успешность местной экономической политики в конечном счете означает и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.

Дата добавления: 2015-07-11