Глава 5. Федеральное собрание 1 страница

Статья 94

Комментарий к статье 94

Данной статьей открывается гл. 5 "Федеральное Собрание" Конституции. Поскольку в этой статье дается определение Федерального Собрания, включающее характеристику его конституционной природы и основных функций, то ею предопределяются также структура и содержание всей главы (см. комментарии к ст. ст. 95 - 109). В свою очередь, комментируемая статья, равно как и иные статьи гл. 5, является развитием основ конституционного строя, включая осуществление государственной власти в Российской Федерации Президентом РФ, Федеральным Собранием (СФ ФС РФ и ГД ФС РФ), Правительством РФ, судами Российской Федерации (см. комментарий к ст. 11). Таким образом, статус Федерального Собрания в числе органов, осуществляющих государственную власть, также отнесен к основам конституционного строя и может быть изменен не иначе, как в порядке пересмотра Конституции (см. комментарии к ст. ст. 135 и 136).

Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган впервые в истории отечественного конституционализма характеризуется как парламент государства, а именно парламент Российской Федерации, т.е. употребляемые в Конституции понятия "федеральное собрание" и "парламент" являются синонимами. Парламент (англ. "parliament", от фр. "parler" - говорить) - представительный орган власти суверенного государства, во многих странах также имеет специальное название (Конгресс США, Сейм Финляндии, Стортинг Норвегии и др.), избирается населением и выполняет законодательные функции.

Из определения Федерального Собрания как парламента следует, что этот орган призван выражать волю многонационального народа Российской Федерации, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в России. В условиях разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную Федеральное Собрание олицетворяет самостоятельную федеральную законодательную власть. В самом названии российского парламента - Федеральное Собрание - закреплено его положение как органа федеративного государства. В структуре, порядке формирования, предметах ведения палат Федерального Собрания, его законодательной и иной деятельности должно учитываться федеративное устройство России (см. также комментарии к ст. ст. 65 - 79).

В системе органов, осуществляющих государственную власть, Конституция (ч. 1 ст. 11 и гл. 5) закрепляет место Федерального Собрания непосредственно вслед за Президентом - главой государства. Конституция закрепляет основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом (гл. 4), Правительством (гл. 6), судебной властью (гл. 7). Из взаимосвязанных положений ст. 2 и статей гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции вытекает особая роль Федерального Собрания в признании, соблюдении и защите прав и свобод; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. комментарий к ст. 18).

Из ст. 94 Конституции во взаимосвязи с ее ст. ст. 1 и 5 следует, что представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т.е. СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы (Постановление КС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П <1>). При этом Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, реализуя свое конституционное назначение в установленных Конституцией формах, всегда одновременно выступает как представительный и законодательный орган. Однако это не исключает и отдельной характеристики каждой из его конституционных функций.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.

Представительным органом Федеральное Собрание является в силу того, что оно призвано выступать представителем всего многонационального народа Российской Федерации, всех субъектов РФ, находящихся в составе Российской Федерации, учитывать специфические интересы проживающих в них наций и народностей, всех социальных слоев, социальных групп российского общества. Достигается это путем формирования Федерального Собрания на основе всеобщего политического участия граждан РФ и прежде всего посредством всеобщих свободных выборов.

Условиями, соблюдение которых обеспечивает представительный характер парламента, являются уровень (процент) участия избирателей в его формировании, реальная альтернативность при выборах его членов, фактическая возможность реализации гражданами (в том числе беспартийными) пассивного избирательного права, влияние парламента на формирование персонального состава исполнительной власти. Федеральному Собранию как действительно представительному органу власти должны быть адекватны (соответствовать) политическая и избирательная системы Российской Федерации, а также политический режим.

Представительным должен быть сам состав Федерального Собрания, а значит, и каждой из его палат. Принципиальные позиции на этот счет были сформулированы в Постановлении КС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П. Согласно им исходя из общепризнанных принципов народовластия демократическое большинство, на основе которого по смыслу ст. ст. 1 и 3 Конституции должна определяться воля народа, выраженная им на выборах, и наличие которого необходимо для признания легитимности органа народного представительства, каковым является ГД ФС РФ, не может быть лишь относительным большинством. Как указал Суд, демократия, основанная на конституционных положениях о политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть, а законодатель должен стремиться к тому, чтобы была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства.

В федеральных актах о выборах депутатов ГД ФС РФ (Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в положение о федеральных органах власти на переходный период" <1> (документ утратил силу); Федеральные законы от 21 июня 1995 г. N 90-ФЗ <2> (документ утратил силу), от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ <3> (документ утратил силу), от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ <4> (документ утратил силу), как и в законодательстве других стран, предусматривался так называемый заградительный пункт (5%), означающий некоторое ограничение пропорционального представительства (с 2007 г. - 7%).

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3907.

<2> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.

<3> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.

<4> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.

Данное ограничение, как установил КС РФ, позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом. Суд признал соответствующим Конституции такое применение процентного барьера, которое позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двух избирательных объединений (по действующему Закону - политических партий), которые при этом в совокупности получат больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В целях сохранения целостности федеративного устройства государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов РФ с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента. Соответствующее нормативное регулирование было признано не противоречащим Конституции Постановлением КС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П.

Законом о выборах депутатов ГД ФС РФ введена пропорциональная система выборов на основе партийных списков, предусмотрено, что федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъектов РФ (п. 9 ст. 36). При этом к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов от политических партий, каждый из которых получил 7% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 7 ст. 82 Закона). Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7% и более голосов избирателей, подано в совокупности 60% и менее голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также федеральные списки кандидатов, получившие менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 8 ст. 82 Закона).

В порядке реализации предложения Президента РФ о расширении представительства в ГД ФС РФ так называемых малых партий ст. 82 названного Закона дополнена следующим положением: если за один федеральный список кандидатов подано более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7% голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов (п. 9 ст. 82 Закона).

Первые выборы в ГД ФС РФ по указанному Закону, право участия в которых предоставлено только политическим партиям (при полном отказе от одномандатных округов, запрете избирательных блоков и отмене минимального порога явки избирателей), состоялись 2 декабря 2007 г. Насколько эффективным будет переход к пропорциональной избирательной системе (впервые после выборов в Учредительное собрание Российской Республики в 1917 г.), подтвердят ли свою дееспособность политические партии, как будет представлена в парламенте оппозиция, как в конечном счете будет обеспечен представительный характер парламента - покажут новые выборы и практика работы ГД ФС РФ.

Обеспечение представительного характера парламента России является одновременно и задачей самого Федерального Собрания, реализуемой прежде всего в принимаемых федеральных законах. В связи с этим, возможно, предстоит оценить конституционность действующего Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ, первая практика реализации которого привела к тому, что около 25% "основных кандидатов" из списков победивших партий не стали получать депутатские мандаты, передав их иным, подчас малоизвестным народу людям, что, естественно, не может не сказаться на представительном характере Думы.

Из конституционной природы Федерального Собрания как представительного органа в равной мере вытекает также необходимость обеспечения представительного характера и его другой палаты - СФ ФС РФ. Совет Федерации по своему конституционному статусу, положению в системе органов власти, вопросам, отнесенным Конституцией только к его ведению, режиму его работы (равно как и ГД ФС РФ, т.е. Федерального Собрания в целом) как постоянно действующий орган, призванный непосредственно отражать особенности федеративного государства, должен также быть представительным органом по своему составу. Вопрос о том, кого призван представлять СФ ФС РФ, решен самой Конституцией: все субъекты РФ, находящиеся в составе Российской Федерации, а значит, население соответствующих территорий. Иной подход к оценке природы и назначения СФ ФС РФ вступал бы в противоречие с принципом народного представительства, закрепленным Конституцией (ст. ст. 3, 32), а также равным конституционным статусом членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ (см. комментарии к ст. ст. 5, 65, 95, 99, 136 и 137).

Согласно Конституции в СФ ФС РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Тем самым первичным в статусе каждого из двух равноправных членов СФ ФС РФ от каждого субъекта РФ, носителем полноты власти в котором вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см. комментарий к ст. 73) является население (граждане РФ, проживающие на их территориях), служит представительство ими интересов данного населения. Условие же о том, что один из членов палаты должен войти в ее состав от представительного, а другой - от исполнительного органа власти данного субъекта РФ, является вторичным в статусе каждого члена СФ ФС РФ и связано прежде всего с порядком формирования палаты, который, как показывает практика, может быть различен (см. комментарии к ст. ст. 95 и 96).

Депутаты СФ ФС РФ первого созыва (1993 - 1995 гг.) в день всенародного голосования по проекту Конституции были избраны в каждом из субъектов РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (см. комментарий к разделу второму). Это позволило сформировать СФ ФС РФ практически одновременно с выборами ГД ФС РФ, что послужило гарантией начала деятельности Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации.

По Федеральному закону от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (документ утратил силу) в состав палаты непосредственно входили глава исполнительной власти и председатель законодательного (представительного) органа государственной власти каждого из субъектов РФ. В период действия данного Закона был повсеместно завершен переход к всенародному избиранию глав исполнительной власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Порядок формирования СФ ФС РФ был изменен в связи с принятием аналогичного по названию Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ <1>. В соответствии с ним палата формируется из работающих на профессиональной постоянной основе представителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избираемых ими на срок их полномочий, и представителей от исполнительных органов власти, назначаемых высшими должностными лицами соответствующих субъектов РФ (руководителями их высших исполнительных органов государственной власти) на срок их полномочий. В последнем случае у регионального парламента имеется право большинством в две трети от общего числа его депутатов проголосовать против назначения данного представителя в СФ ФС РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Для оценки представительного характера СФ ФС РФ существенным являются последовавшая затем отмена всенародных выборов глав исполнительной власти субъектов РФ и введение нормы о наделении их полномочиями региональными парламентами исключительно по представлению Президента РФ.

Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. N 21-ФЗ <1>, который вступил в силу с 1 января 2011 г., дополнил порядок формирования СФ ФС РФ условием, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в СФ ФС РФ может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 789.

Вопросы об адекватности порядка формирования СФ ФС РФ его конституционному статусу, о необходимости укрепления связей палаты с регионами (их населением) продолжают оставаться дискуссионными.

Конституционный статус Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации означает, что только федеральный парламент вправе в процедуре, установленной Конституцией, издавать федеральные конституционные законы и федеральные законы - нормативные акты, имеющие верховенство и прямое действие на всей территории РФ, которые обязаны соблюдать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения и которые не должны противоречить Конституции. Федеральное Собрание - единственный законодательный орган Российской Федерации; никакой иной орган, осуществляющий государственную власть в Российской Федерации, не имеет права издавать законы или другие нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Никто не может вмешиваться в прерогативы Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации. Деятельность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляется на основе Конституции и федеральных законов. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (см. комментарии к ст. ст. 4, 15, 76, 105 - 108). Если выявляется несоответствие федерального закона Конституции, то по решению КС РФ такой закон или его отдельные положения утрачивают силу (см. комментарий к ст. 125).

Конституционная конструкция законодательного процесса закрепляет как самостоятельность участвующих в нем органов государственной власти, так и их последовательное взаимодействие. Федеральные законы принимаются ГД ФС РФ, в которую также вносятся законопроекты конституционными субъектами права законодательной инициативы; принятые законы передаются на рассмотрение СФ ФС РФ, который их одобряет или отклоняет, при этом закон считается повторно принятым, если за него проголосуют не менее две трети от общего числа депутатов Думы; Президент РФ подписывает и обнародует принятый федеральный закон и вправе отклонить его, а палаты Федерального Собрания, в свою очередь, при повторном рассмотрении вправе одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции большинством не менее чем в две трети голосов в каждой из палат; Правительство РФ дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, прокрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, Конституцией гарантируется ведущая роль Федерального Собрания в непрерывном законодательном процессе и вместе с тем не допускается его монополизация кем-либо из его конституционных субъектов.

Конституционным средством обеспечения выполнения Федеральным Собранием функции представительства интересов многонационального народа России и выражения его воли в федеральных законах являются контрольные полномочия парламента.

В соответствии с Конституцией с согласия ГД ФС РФ Президентом РФ назначается Председатель Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103, ст. 111); Правительство разрабатывает и представляет Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении федерального бюджета (п. "а" ч. 1 ст. 114); ГД ФС РФ решает вопрос о доверии Правительству и может в конституционной процедуре выразить ему недоверие (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. ч. 3 и 4 ст. 117); палатами Федерального Собрания на паритетной основе формируется Счетная палата как орган парламентского контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "г" ч. 1 ст. 103); Президент назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. "м" ст. 83); ГД ФС РФ назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), который в соответствии с федеральным конституционным законом вправе обратиться к ней с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан; СФ ФС РФ и ГД ФС РФ проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания (ч. 3 ст. 101); к ведению СФ ФС РФ отнесено назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102), а ГД ФС РФ - назначение на должность и освобождение от должности Председателя ЦБ РФ (п. "в" ч. 1 ст. 103); подлежат утверждению верхней палатой российского парламента указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; в ведении Думы находится выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, а в ведении СФ ФС РФ - отрешение Президента от должности (ст. 93, п. "е" ч. 1 ст. 102, п. "ж" ч. 1 ст. 103).

В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" <1>, вступившим в силу 31 декабря 2008 г., к ведению ГД ФС РФ относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Думой (п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> РГ. 2008. 31 дек.

Другие средства парламентского контроля закрепляются федеральными конституционными законами (например, Законом о Правительстве РФ), Федеральными законами (Законами О ЦБ РФ и О статусе члена СФ и депутата ГД и др.). Принят ГД ФС РФ и одобрен СФ ФС РФ Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. Данным Законом регулируются отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. К целям парламентского расследования отнесены защита гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Соответствующие расследования осуществляются палатами Федерального Собрания на паритетных началах. К сожалению, данный Закон почти не находит практического применения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7.

Функция парламентского контроля органически присуща любой деятельности Федерального Собрания: подготовке, рассмотрению и принятию законов и постановлений, работе членов палат в субъектах РФ, в муниципальных образованиях, приему избирателей и рассмотрению их обращений. Контроль также осуществляется на пленарных заседаниях, заседаниях комитетов и комиссий, путем направления парламентских запросов органам власти и должностным лицам и в других формах.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложено расширить контрольные функции парламента в отношении исполнительной власти (см. комментарий к ст. 103).

Статья 95

Комментарий к статье 95

1. Часть 1 комментируемой статьи, именуя СФ ФС РФ и ГД ФС РФ палатами Федерального Собрания, тем самым устанавливает двухпалатную структуру парламента России. При этом Конституция закрепила принципиально новое для России содержание двухпалатного парламента в гл. 5 и сопряженных с ней нормах других глав Конституции. Устанавливая такую структуру, конституционный законодатель преследовал цель решить по крайней мере следующие задачи: а) обеспечение возможно полного представительства в Федеральном Собрании исторически сложившегося проживающего в России ее многонационального народа; б) структурно-функциональное закрепление в Конституции законодательной власти, соответствующее природе Российской Федерации как федеративного правового государства; в) создание постоянно действующего механизма формирования и выражения воли народа в законодательном процессе. С учетом и оценкой отечественного и зарубежного опыта установленные Конституцией нормы - принципы российского парламентского права продолжают проходить проверку практикой.

Исходным является положение, также составляющее основу конституционного строя, о самостоятельном характере органов законодательной, равно как исполнительной и судебной, власти (см. комментарий к ст. 10). При этом самостоятельность Федерального Собрания выражается в конституционно установленных полномочиях и рамках самостоятельности (самоорганизации) его палат. В Конституции не закрепляются какие-либо полномочия за Федеральным Собранием в целом, не предусмотрены его органы; только раздельно заседают и СФ ФС РФ, и ГД ФС РФ. Не является заседанием Федерального Собрания или совместным заседанием СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, как иногда ошибочно понимается, заслушивание их членами посланий Президента. Именно "для заслушивания" палаты могут "собираться совместно", а порядок этого "сбора" на практике устанавливается актами Президента РФ (см. комментарий к ст. 100).

Место и роль каждой из палат в осуществлении функций представительного и законодательного органа Российской Федерации, реализации других полномочий, традиционных для парламентов (их палат), - предмет конституционного регулирования (ст. ст. 102 - 108). При этом Конституция не предусматривает принятия каких-либо законов, в том числе федеральных конституционных законов, о статусе парламента или его палат.

Полномочия СФ ФС РФ и ГД ФС РФ последовательно разделены, у них нет так называемой конкуренции. Такое "внутрипарламентское разделение властей" проведено Конституцией и в отношении полномочий палат в законодательном процессе: федеральные законы вносятся в ГД ФС РФ, принимаются Думой и подлежат одобрению, в том числе по умолчанию, или отклоняются СФ ФС РФ. При этом СФ ФС РФ не вправе изменять текст закона, поступивший к нему из ГД ФС РФ. Конституцией предусмотрено и единственное исключение из этого порядка: в случае отклонения федерального закона СФ ФС РФ палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Думой.

Совету Федерации в целом в отличие от Думы, равно как и его отдельным членам, Конституцией предоставлено право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта в Думу (ст. ст. 104 и 105). Таким образом, в Российской Федерации принята конституционная модель последовательного участия каждой из палат в законодательном процессе в отличие от практики ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты, в которых каждая из палат вправе принимать законопроекты к своему рассмотрению.

Помимо законодательной деятельности, Конституцией предусмотрено участие СФ ФС РФ и ГД ФС РФ в рассмотрении и решении отдельных вопросов. К ним относятся отрешение Президента от должности (п. "е" ч. 1 ст. 102, п. "з" ч. 1 ст. 103, ст. 93), образование Счетной палаты (п. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "д" ч. 1 ст. 103). Конституция очерчивает круг вопросов, федеральные законы по которым, принятые Думой, подлежат обязательному рассмотрению в СФ ФС РФ: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации; статус и защита государственной границы; война и мир (см. комментарий к ст. 106).

И наконец, Конституция установила перечни вопросов государственной важности, окончательные решения по которым принимаются только СФ ФС РФ или только ГД ФС РФ (ст. ст. 102 и 103). Однако и в этом случае в развитие конституционных норм федеральными законами установлена необходимость безотлагательного информирования другой палаты (проект федерального бюджета, военное положение, чрезвычайное положение и другие вопросы). Такая деятельность палат также призвана обеспечивать выполнение парламентом России его конституционной роли.

Конституцией гарантируется самостоятельность каждой из палат в организации собственной деятельности: избрание председателей палат и их заместителей, образование комитетов и комиссий, принятие своего, т.е. обязательного для палаты, регламента, решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (см. комментарий к ст. 101). Вместе с тем, хотя СФ ФС РФ и ГД ФС РФ являются органически взаимосвязанными частями Федерального Собрания как единого представительного и законодательного органа Российской Федерации, Конституция не содержит каких-либо норм об особенностях работы СФ ФС РФ в период роспуска Думы (см. комментарий к ст. 109).

Конституционное требование о том, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3), безусловно, распространяется и на все без исключения властные полномочия парламента. Конституция не допускает создания каких бы то ни было "замещающих" или "параллельных" Федеральному Собранию и его палатам структур. Поэтому не иначе как совещательные, подготовительные, консультативные или осуществляющие сугубо общественный контроль следует рассматривать такие образованные в последние годы близкие к парламенту субинституты, как федеральные округа и полпреды Президента в них, Общественная палата РФ, Государственный совет и его президиум, Совет законодателей и др. Подтверждением тому являются запрет на пересмотр положений гл. 1, 2 и 9 Конституции Федеральным Собранием и возможность созыва для этого в конституционной процедуре Конституционного Собрания (см. комментарий к ст. 135).

Дата добавления: 2015-07-11