Глава 4. Президент Российской Федерации 8 страница

В равной степени неприкосновенность Президента РФ не означает невозможности досрочного прекращения исполнения полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (см. Постановление КС РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П <1>). Однако таким прекращением право соответствующего лица на неприкосновенность под сомнение не ставится.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

Президент РФ обладает также правом индемнитета (от лат. "indemnitas" - ограждение от ущерба, возмещение убытков), т.е. неприкосновенностью после прекращения исполнения своих полномочий. Речь, разумеется, идет не об отрешении от должности, а о прекращении исполнения полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или по иным основаниям, указанным в Конституции. Таким образом, в данном случае речь идет о неприкосновенности Президента РФ в отставке.

При этом режим неприкосновенности Президента РФ в отставке разнонаправлен: во-первых, речь идет об иммунитете ретроспективном. В частности, Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" <1> распространяет режим неприкосновенности на Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента. Во-вторых - об иммунитете перспективном. В частности, режим неприкосновенности распространяется на жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, документы и багаж, принадлежащие Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, на его переписку.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 617.

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения тяжкого преступления. В процедуре лишения неприкосновенности участвуют Генеральный прокурор РФ, обе палаты Федерального Собрания. В частности, согласно названному Закону Генеральный прокурор в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента направляет представление в ГД ФС РФ.

Принятое Думой постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора РФ направляется в трехдневный срок в СФ ФС РФ.

Совет Федерации рассматривает в трехмесячный срок вопрос о лишении неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом представления Генерального прокурора, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора.

Решение ГД ФС РФ об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение СФ ФС РФ об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела.

В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление.

Статья 92

Комментарий к статье 92

1. Часть 1 комментируемой статьи, закрепляя непрерывность функционирования конституционно-правового института Президента РФ и его преемственность, формулирует механизм передачи властных полномочий, составляющих юридическое наполнение этого института.

Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги. Отсюда следует, что дата избрания Президента и исчисление срока его пребывания в должности не совпадает с моментом, когда лицо, избранное Президентом, становится реальным носителем соответствующих полномочий. Закон о выборах Президента РФ (ст. 82) установил следующие сроки вступления Президента в должность: избранный Президент вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, - на 30-й день со дня официального опубликования ЦИК РФ общих результатов выборов Президента <1>. Тем самым, с одной стороны, гарантируется выполнение воли народа, передавшего избранному Президентом лицу право на осуществление власти, с другой стороны, устанавливается определенная гарантия от узурпации власти лицом, потерявшим в силу истечения срока легислатуры права на власть.

--------------------------------

<1> В связи с внесением изменений в ст. 81 Конституции, устанавливающую срок полномочий Президента РФ, и в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 196-ФЗ (СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3633) со дня официального опубликования результатов ближайших назначенных после дня вступления в силу указанного Федерального закона выборов Президента РФ в ст. 82 Закона о выборах Президента РФ слова "четырех лет" будут заменены словами "шести лет".

Что же касается прекращения исполнения полномочий Президента РФ, комментируемое положение связывает его с истечением срока пребывания в должности и моментом принесения присяги вновь избранным Президентом.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает основания досрочного прекращения исполнения Президентом РФ полномочий. В их числе - отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия, отрешение от должности.

При этом едва ли возможно указанные основания считать исчерпывающими, поскольку Конституция имеет в виду прекращение исполнения полномочий не абстрактным Президентом, а лицом, состоящим в должности. Следовательно, к указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции основаниям следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, т.е. утрату права на избрание, как оно определено в ч. 2 ст. 81 Конституции (см. комментарий к ст. 81).

Отставка представляет собой добровольный отказ Президента РФ от занимаемой им должности. Конституция не требует от Президента мотивации отставки, как не допускает ее возможности в пользу другого лица либо прекращения (отзыва) ранее заявленной отставки. В частности, Указом от 31 декабря 1999 г. N 1761 "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации" <1> первый Президент РФ объявил о своей отставке и досрочном прекращении полномочий. Этим же Указом он, основываясь на ст. 92 Конституции, возложил временное исполнение полномочий главы государства на Председателя Правительства РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. II. Ст. 109.

В отличие от отставки, которая всегда может быть результатом только добровольного волеизъявления Президента РФ и его личного выбора, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие по Конституции Президенту полномочия обычно трактуется как основание, которое может быть использовано как самим Президентом, так и иным образом. В действительности, однако, речь в Конституции идет о случаях, когда глава государства не сознает ситуации и своей неспособности адекватно осуществлять полномочия (в противном случае он может подать в отставку), в силу чего возникают угрозы государству и нормальному функционированию всего государственного механизма, "здоровье" которого в огромной мере зависит именно от Президента.

Конституционный Суд РФ по запросу ГД ФС РФ дал официальное толкование ч. 2 ст. 92 Конституции в Постановлении от 11 июля 2000 г. N 12-П. В данном Постановлении, в частности, указывалось следующее: "Досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. В таком случае - в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания - волеизъявление Президента Российской Федерации может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий... Приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой...

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента Российской Федерации" <1>. Из этого толкования КС РФ следует необходимость принятия федерального закона, конкретизирующего конституционную процедуру прекращения полномочий Президента РФ по причине стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

Отрешение Президента РФ от должности - третье конституционное основание досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий. На содержании этого основания и его конституционного регулирования, по-видимому, сказались события предшествующего периода политической и правовой истории России с характерными для нее неоднократными попытками отрешения Президента от должности; во всяком случае этому основанию посвящена отдельная статья Конституции (см. комментарий к ст. 93). В ч. 2 комментируемой статьи оговаривается, что в случае прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий по одному из указанных ранее оснований выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Тем самым Конституция накладывает на федерального законодателя обязанность разрешить этот вопрос и определяет основные параметры такого разрешения: должны состоятся выборы нового Президента и они должны состоятся не позднее трех месяцев с момента, когда Российское государство осталось без Президента (см. комментарий к ст. 93).

3. Одновременно комментируемая статья устанавливает, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. При этом для временно исполняющего обязанности Президента РФ Конституция, казалось бы, устанавливает только три ограничения: он не имеет права распускать ГД ФС РФ, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

В действительности, однако, Председатель Правительства, принявший на себя полномочия Президента, не растворяется в этих полномочиях и, как следует из смысла комментируемого положения, не утрачивает статуса Председателя Правительства. Председатель Правительства временно заменяет Президента, имеет все его права и обязанности, за исключением специально оговоренных в комментируемой статье. Однако он не приобретает личного правового статуса Президента и его протокольных прав; в связи с этим Председатель Правительства осуществляет права и обязанности Президента не как его заместитель, но как Председатель Правительства, и именно в этом смысле не замещает, а заменяет Президента. Председатель Правительства в данном случае выступает в качестве представителя самого конституционного института Президента. Такое понимание вытекает и из практики реализации комментируемых положений ст. 92. В частности, одновременно с Указом Президента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1761 был издан Указ исполняющего обязанности Президента N 1762 <1>, которым он объявил о том, что приступает к временному исполнению полномочий Президента РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 1. Ч. II. Ст. 110.

Кроме того, словосочетание "во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности" предполагает, во-первых, более широкий круг оснований досрочного прекращения полномочий главой государства, чем это предусмотрено ч. 2 комментируемой статьи (отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности), это перечень, как отмечено в комментарии к ч. 2 данной статьи, который может быть дополнен; во-вторых, охватывает и те случаи, когда Президент временно не в состоянии выполнять свои обязанности (например, его болезнь, которая, однако, не влечет досрочного прекращения полномочий). Этим в том числе обусловлена необходимость законодательной регламентации условий и порядка временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей главы государства.

Статья 93

Комментарий к статье 93

1. Комментируемая статья устанавливает основания, условия и порядок отрешения Президента РФ от должности, т.е. прекращения полномочий помимо или вопреки воле лица, занимающего данную должность. Сама возможность такого отрешения представляет собой определенную рефлексию принципа разделения властей на ситуацию, когда государственная измена Президента ставит под угрозу основы конституционного строя, оборону и безопасность государства, его суверенитет и независимость, целостность и неприкосновенности территории РФ, и свидетельствует о наличии изъятий из неприкосновенности Президента. В этом случае речь, по существу, идет также об отмене иммунитета и привлечении соответствующего лица к ответственности на общих основаниях и в обычном порядке.

Единственный орган, который вправе выдвинуть против Президента РФ обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, - ГД ФС РФ.

При этом отечественная конституционная и уголовно-правовая доктрины единодушны в том, что понятие государственной измены раскрывается уголовным законодательством. Основание для такого вывода дает и буквальное истолкование ч. 1 комментируемой статьи, в которой основания для отрешения - "государственная измена", "иное тяжкое преступление" - соединены союзом "или", а заключение о наличии в действиях главы государства признаков преступления государственной измены дается ВС РФ.

Представляется, однако, что при этом само понятие государственной измены Президента РФ нельзя отождествлять с тем понятием государственной измены, которое содержится в УК. Согласно ст. 275 УК государственная измена представляет собой совершение гражданином РФ действий по оказанию помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям, направленных в ущерб внешней безопасности государства. Президент РФ - не рядовой гражданин, а глава государства, наделенный широкими полномочиями; круг деяний, образующих состав преступления "государственная измена Президента РФ", может и должен быть специально оговорен в уголовном законе и не может сводиться к указанным в ст. 275 УК формам (шпионаж, выдача государственной тайны, иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности против России). В данном контексте существенное значение в субъектной персонификации государственной измены Президента могла бы иметь присяга главы государства (см. комментарий к ст. 82).

Что же касается обвинения в совершении иного тяжкого преступления, то их виды определяются УК и не подлежат расширительному истолкованию. При этом, однако, необходимо учитывать, что УК впервые законодательно классифицировал преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, выделив тяжкие преступления и особо тяжкие преступления.

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает, что в процессе отрешения Президента РФ от должности участвуют ВС РФ, дающий заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также КС РФ, дающий заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. При этом лексический строй ч. 1 ст. 93 позволяет сделать вывод, что несоответствие выдвинутого обвинения установленным ею требованиям как по содержанию (обвинение не подтверждено заключением ВС РФ), так и по процедуре (установленный порядок выдвижения обвинения не соблюден, что установлено заключением КС РФ) влечет за собой прекращение процесса отрешения. При этом, однако, сам порядок выдвижения обвинения описан в ч. 2 ст. 93.

Что же касается вопроса об отрешении главы государства от должности, его решение отнесено к полномочиям СФ ФС РФ - палаты парламента, формируемой в особом порядке, отражающем федеративный характер Российского государства. Будучи одним из высших конституционных органов, СФ ФС РФ в то же время является палатой субъектов РФ, которые в равной мере участвуют в его формировании. При этом если половина его членов получают свои полномочия от органов народного представительства, то другая половина действует от имени органов исполнительной власти субъектов.

Этим определяется природа СФ ФС РФ - части парламента РФ, который, однако, сам по себе не является органом народного представительства, но представляет субъекты Федерации. Отсюда проистекает недопустимость зависимости СФ ФС РФ от политических партий. Для решения вопроса об отрешении от должности политическая нейтральность данной палаты особенно значима, что должно учитываться в ведущейся дискуссии о возможном реформировании порядка ее формирования. Это особенно важно в условиях перехода к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов ГД ФС РФ, чем предопределяется решающее влияние партий парламентского большинства на исход голосования по любому вопросу в этой палате.

2. Возбуждение обвинения против Президента РФ - прерогатива депутатов ГД ФС РФ. Для постановки такого вопроса требуется собрать подписи не менее 150 депутатов. Как указано в гл. 22 "Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации" Регламента ГД ФС РФ, депутаты обязаны указать конкретные признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту страны, а также обосновать причастность его к этому преступлению.

После этого Дума обязана образовать специальную комиссию. В ее задачу входит оценка как соблюдения процедурных правил (наличия кворума для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов и др.), так и фактической обоснованности обвинения. Причем в целях объективности комиссия должна включать в себя представителей разных фракций и депутатских групп. По возлагаемым на специальную комиссию задачам она похожа на следственную парламентскую комиссию, поскольку имеет право заслушивать на своих заседаниях любых лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривать соответствующие документы, заслушивать представителя Президента.

Результатом деятельности данной комиссии является заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, а также о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Только после этого ГД ФС РФ собирается на свое заседание, которое может быть объявлено закрытым, и рассматривает как предложение о выдвижении обвинения против Президента, так и заключение специальной комиссии. Основной доклад о выдвижении обвинения делает один из депутатов, подписавших указанное заключение. Содоклад делает председатель специальной комиссии. В заседании нижней палаты по решению самой Думы могут принимать участие кроме депутатов приглашенные эксперты, другие лица, чьи оценки и показания имеют существенное значение.

Если Дума большинством не менее 300 голосов принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ, данное постановление в пятидневный срок направляется в СФ ФС РФ, КС РФ и ВС РФ. При этом, однако, возникает вопрос: является ли постановление ГД ФС РФ о выдвижении обвинения против Президента РФ основанием приостановления полномочий главы государства и их временного исполнения Председателем Правительства РФ? В Конституции на этот счет ясности нет (хотя положительный ответ, как представляется, следует из логики конституционного регулирования), ясность может быть внесена либо толкованием КС РФ, либо федеральным законом. При этом следует учитывать сформулированную КС РФ в Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П <1> правовую позицию, которая касалась отстранения от должности Генерального прокурора РФ на время расследования возбужденного в отношении его уголовного дела. Суд пришел к выводу, что в отсутствие иного правового регулирования такое отстранение в силу ч. ч. 1 и 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85, ст. 90 Конституции осуществляется актом Президента РФ. Что же касается главы государства, основанием приостановления его полномочий должно служить постановление ГД ФС РФ, которым одновременно должен быть решен вопрос о возложении на Председателя Правительства РФ обязанностей Президента РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364.

Принятие ГД ФС РФ постановления об отказе в выдвижении обвинения, являющегося окончательным и подлежащего официальному опубликованию, должно автоматически влечь прекращение приостановления полномочий главы государства.

Процедура рассмотрения вопроса в ВС РФ о наличии признаков преступления, вменяемого в вину Президенту страны, не урегулирована. Это означает, что неизвестно, какая именно судебная структура в рамках ВС РФ должна рассматривать данный вопрос - члены ВС РФ в полном составе, Пленум ВС РФ, его Президиум или Судебная коллегия по уголовным делам. Отсюда следует обязанность Федерального Собрания урегулировать указанную процедуру.

3. В ч. 3 комментируемой статьи говорится о заключительном этапе решения вопроса об отрешении Президента РФ от должности. Конституция не связывает верхнюю палату парламента ни одним предыдущим решением. Подразумевается, что СФ ФС РФ должен рассматривать и учитывать установленные в ходе рассмотрения дела в Думе и ВС РФ факты и обстоятельства лишь постольку, поскольку дело об отрешении дошло до верхней палаты. Но эти факты и обстоятельства не являются для данной палаты парламента решающими.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения против Президента РФ после получения постановления ГД ФС РФ и заключения ВС РФ (при условии, что это заключение содержит подтверждение о наличии в действиях Президента признаков преступления). При этом Регламент СФ ФС РФ предусматривает получение им также заключения специальной комиссии Думы и стенограммы заседания нижней палаты, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. Это означает, что данная палата самостоятельно дает оценку всех материалов и самостоятельно толкует их правовое содержание. Регламент СФ ФС РФ (как и Регламент ГД ФС РФ) весьма подробно определяет все процедурные действия по решению вопроса об отрешении Президента от должности.

В частности, немедленно по получении всех материалов, о которых шла речь выше, они направляются в Комитет СФ ФС РФ по законодательству и судебно-правовым вопросам. После этого СФ ФС РФ сразу же созывается на заседание для направления запроса в КС РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента.

Глава XV Закона о Конституционном Суде РФ не только регламентирует порядок рассмотрения обращения по данному вопросу и дачи заключения, но и дополняет регулирование всего процесса отрешения от должности. В частности, Закон устанавливает предельный месячный срок со дня принятия Думой решения о выдвижении обвинения против Президента РФ для направления СФ ФС РФ запроса в КС РФ.

Закон также требует, чтобы к запросу СФ ФС РФ были приложены не только текст постановления Думы о выдвижении обвинения, но и протокол либо стенограмма ее соответствующего заседания, тексты всех связанных с обсуждением в Думе документов, а также текст заключения ВС РФ.

Конституционный Суд РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса обязан дать свое заключение. В нем может быть констатировано либо соблюдение, либо несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения. При этом согласно ч. 2 ст. 110 Закона о Конституционном Суде РФ в случае принятия КС РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренное Конституцией рассмотрение обвинения прекращается.

Не позднее трех суток после получения заключения из КС РФ о соблюдении установленного порядка должно быть созвано внеочередное заседание СФ ФС РФ с включением в его повестку в качестве первого вопроса об отрешении от должности Президента РФ. На это заседание приглашаются как сам Президент, так и руководители высших органов государственной власти. На нем выступают Председатель ГД ФС РФ - с сообщением об основаниях выдвижения обвинения, Председатель КС РФ - для оглашения заключения, Председатель ВС РФ - для оглашения данного этим Судом заключения. Затем заслушивается заключение Комитета СФ ФС РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, слово по его желанию может быть предоставлено Президенту РФ либо назначенному им его представителю.

В итоге тайным голосованием (с использованием бюллетеней) при наличии, естественно, кворума принимается постановление об отрешении Президента от должности.

Если такое решение не набирает двух третей голосов от общего состава СФ ФС РФ, рассмотрение обвинения против Президента прекращается.

Прекращение обвинения СФ ФС РФ означает, что по данным основаниям этому Президенту РФ не могут быть впредь предъявлены обвинения.

Конституция устанавливает предельный срок для решения вопроса об отрешении главы государства от должности (три месяца со дня выдвижения Думой обвинения), который является пресекательным: если в этот срок решение СФ ФС РФ не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.

Дата добавления: 2015-07-11