Читайте также:
|
|
На федеральном уровне:
— Конституция Российской Федерации,
— Регламент Государственной Думы,
— Федеральные законы по тем предметам, которые затронуты выб
ранными в ходе обучения областными законопроектами.
На уровне Орловской области
— Устав Орловской области,
— Дополнения к Уставу (например, законопроект № 41),
— Регламент администрации Орловской области,
— Регламент Орловской думы,
— Закон Орловской области об официальном толковании норма
тивных правовых актов,
— Кодекс Орловской области об административных правонару
шениях,
— Закон о местном самоуправлении в Орловской области,
— Законопроекты перечня на 2000 год, среди них: № 32 (О муни
ципальной собственности на землю в Орловской области), № 36 (Об
основах жилищной политики в Орловской области), № 37 (О предос
тавлении жилища на условиях найма в Орловской области),
— Дополнительные законопроекты должны быть включены по
мере их возникновения (это, например, касается законопроекта об ус
тавном суде).
24.1.4. Аналитический отчет «О законодательстве и состоянии законотворческого процесса на региональном уровне»
(общие выводы)
Наряду с фундаментальными экономическими реформами, проводимыми в Российской Федерации начиная с 1992 года, все более ясно проявлялась очевидность того факта, что экономические реформы не
могут развиваться без создания правовой системы, которая сможет эффективно действовать, придавая стабильность экономическим институтам и обеспечивая защиту нарушенных экономических прав.
Смена политического курса, последующие реформы привели к коренной реорганизации отраслей права, нормативной базы в целом. Слом административно-командной системы, приказного руководства, «телефонного права», плановой экономики, вообще планирования как основного способа управления привели к осмыслению права как нового инструмента управления, правовая норма стала, по сути, единственным средством воздействия, обеспечивающим нормальное экономическое развитие, свободное от коррупции, организованной преступности и не обязательно опирающееся на личные связи.
Построение рыночной экономики требует серьезных финансовых вливаний в экономику, обеспечить которые могут только инвестиции. Опыт МВФ, МБРР и других международных финансовых организаций показывает, что утверждение принципа верховенства права и его реальное воплощение привлекает частные инвестиции, поскольку создает атмосферу стабильности и предсказуемости, что позволяет разумно оценить деловой риск, обеспечить защиту прав и исполнение договорных обязательств.
Ведущие международные организации сейчас уделяют огромное внимание исследованиям роли права в развитии экономики. И. Шиха-та (вице-президент, генеральный советник ВБ, профессор) в своей работе «Правовая реформа» говорит: «... общепризнанно, что быстрый рост не обусловлен лишь экономическими или финансовыми показателями. Основными условиями (роста) являются переосмысление роли государства, «разумное управление», улучшение состояния гражданского общества, создание необходимых условий для частного сектора и выделение системы общих ценностей». Выполняться же эти условия могут лишь при наличии, во-первых, детально разработанного законодательства и, во-вторых, что не менее важно, наличия правоприменительных институтов, которые могли бы разрешать конфликты, возникающие при реализации норм права.
Особо следует остановиться на таком вопросе, как определение правового поля, возможностей регионов (в том числе и Орловской области) при осуществлении правового регулирования экономических ре-
форм. Традиционно такое регулирование связывается с развитием гражданского (предпринимательского, коммерческого) права, т. е. с вопросами, относящимся к исключительному ведению Федерации. И это, в принципе, правильно. Но при этом нельзя забывать, что существует целый ряд вопросов, которые Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и осуществление правового регулирования по этим вопросам самым непосредственным образом влияет на экономические реформы. Прежде всего речь идет о налоговом, земельном, трудовом законодательстве.
Так, статья 72 Конституции устанавливает:
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
В этих областях субъекты Российской Федерации, к числу которых относится и Орловская область, вправе осуществлять собственное правовое регулирование, причем они могут законодательно регулировать эти вопросы, не дожидаясь принятия по соответствующему вопросу федерального закона.
Законодательная деятельность — это достаточно сложный и ответственный вид профессиональной деятельности. На региональном уровне она осуществляется законодательными органами, в которых лишь весьма небольшую часть составляют профессионалы, прежде всего юристы. Позитивным фактором может стать то обстоятельство, что региональный парламент формируется из депутатов, работающих на постоянной основе. Это дает возможность каждому депутату принимать непосредственное участие в правотворческой деятельности на всех стадиях законодательного процесса, что значительно повышает их профессиональный уровень как законотворцев. Тем не менее для повышения качества законодательства необходима специальная подготовка к законопроектной работе депутатов и лиц, принимающих учас-
тие в законодательной деятельности. С учетом ориентации данной программы обучения в будущем на другие регионы следует обязательно учитывать данный фактор. В субъектах же Российской Федерации этой проблеме, к сожалению, не уделяется достаточного внимания. Более того, в ряде субъектов Российской Федерации часть депутатов работает на основе совместительства (в Хабаровском крае и Белгородской области — половина, в Липецкой области — 3/5 состава депутатского корпуса законодательного органа субъекта Российской Федерации).
Важнейшим условием эффективности действия системы законодательства Российской Федерации является ее единство, непротиворечивость, согласованность всех ее уровней. Оценка уровня согласованности законодательства Орловской области с федеральным законодательством показывает, что в настоящее время он еще довольно низок. Законодательство области в ряде случаев вторгается в сферу регулирования федерального законодательства, противоречит ему, дублирует федеральное законодательство (пример — законодательство Орловской области о местном самоуправлении).
Основными причинами выхода за пределы правотворческих полномочий Орловской области являются, по-видимому, два обстоятельства:
• во-первых, недостаточная определенность и отсутствие детальной правовой регламентации разграничения правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, стремление региональных властей решить стоящие перед ними политические, экономические и иные задачи без учета норм о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В первом случае выход Орловской области за пределы своих полномочий происходит непреднамеренно ввиду неясности в правовом регулировании разграничения полномочий,
■ а во втором — иногда сознательно. Это нарушения полномочий по принципу целесообразности подобного решения областного уровня.
Следует отметить, помня о будущих возможностях развития данной программы, что указанные причины являются общими для всех субъектов Российской Федерации.
Проблема разграничения правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов действительно сложна. На первый взгляд, вопрос ясный. Российская Федерация принимает законы по своим пред-
метам ведения, субъекты Российской Федерации — по своим, а по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. Однако достаточно ясна только принципиальная схема. Определить же конкретный перечень вопросов, по которым регион может законодательствовать, зачастую очень сложно из-за недостаточной четкости многих сформулированных общим образом в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации положений о предметах совместного ведения.
С точки зрения согласованности законодательства субъектов Российской Федерации с законодательством Российской Федерации весьма ощутимой является проблема дублирования нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации федерального законодательства, которое получило широкое распространение и имеет характер устойчивой тенденции. Дублируются как отдельные фрагменты федеральных нормативных правовых актов, так и целые главы и разделы. Практика правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации знает примеры, когда федеральные законы дублируются почти целиком с некоторой привязкой к местным условиям (например, в виде замены названий федеральных органов государственной власти на названия органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
Дублирование федерального законодательства не так безобидно, как может показаться на первый взгляд. Дублирование ведет к загромождению и запутыванию законодательства, увеличению в нем числа неясностей и противоречий. Ведь часто дублирование сопровождается искажением воспроизводимых правовых актов. В результате дублирование затрудняет реализацию законодательства, а в конечном счете снижает эффективность и авторитет регионального законодательства.
Принимая дублирующие законы, региональный законодатель увеличивает объем работы юристам и всем другим лицам, применяющим эти законы. В самом деле, эти лица вынуждены проводить трудоемкую сравнительную экспертизу региональных и федеральных законов на предмет соответствия первых вторым.
Принципиальный подход к проблеме дублирования, думается, состоит в том, что в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не должно допускаться воспроизведение положений феде-
ральных нормативных правовых актов, за исключением случаев, когда такое воспроизведение необходимо для обеспечения системности, полноты и ясности правового регулирования. При воспроизведении положений федеральных нормативных правовых актов на них обязательно должна делаться ссылка.
Еще одним проявлением несогласованности законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, характерным и для Орловской области, является упреждающее принятие областных законов на основе проектов федеральных законов.
В том, что проекты федеральных законов используются при подготовке проектов законов субъектов Российской Федерации, нет ничего плохого. Это даже способствует согласованности регионального и федерального законодательства. Плохо, когда проект федерального закона трансформируется в проект закона субъекта Российской Федерации, который затем принимается раньше федерального. Забегание областного законодателя вперед федерального порождает нестабильность законодательства субъектов Российской Федерации, поскольку приходится корректировать преждевременно принятые ими законы, после принятия федеральных законов, проекты которых (часто первоначальные) были использованы при подготовке соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Оптимальное соотношение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (в том числе и законов Орловской области) в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должно осуществляться по следующей схеме. Федеральный закон должен регулировать отношения в сфере совместного ведения с той степенью полноты и детализации, какая необходима и достаточна на федеральном законодательном уровне. При этом из сферы регулирования федеральных законов исключаются только те вопросы, которые целесообразно урегулировать на уровне субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации, не дублируя федеральные законы, осуществляют регулирование по предметам совместного ведения только в той мере, в какой это необходимо для учета региональных особенностей данного субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев основная регулятивная нагрузка должна лежать на федеральном законодательстве, в соответствии с которым
субъекты Российской Федерации при необходимости осуществляют дополнительное региональное правовое регулирование (можно сказать — доурегулирование) общественных отношений. По некоторым вопросам (например, по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации) доля субъектов Российской Федерации в правовом регулировании должна преобладать над долей правового регулирования федеральных законов. Реализация такого подхода может обеспечить необходимую степень единства, унификации, согласованности и обозримости нормативно-правовой системы Российской Федерации.
С проблемой согласованности законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации тесно связан вопрос об унификации регионального законодательства. Это также может стать одним из направлений дальнейшего развития программы. Предпочтительнее, когда законодательство различных субъектов Российской Федерации по возможности единообразно регулирует вопросы, находящиеся в их ведении. Унификация законодательства способствует повышению степени единства правового пространства Российской Федерации, благоприятна для граждан и организаций, вступающих в правовые отношения с субъектами права, находящимися на территории других субъектов Российской Федерации.
В настоящее время унификация законодательства субъектов Российской Федерации происходит в основном стихийно. Субъектам Российской Федерации следует объединить усилия для создания высококачественного законодательства путем совместной разработки модельных проектов законов субъектов Российской Федерации, а также создания межпарламентских организаций, одной из задач которых должна быть унификация законодательства субъектов Российской Федерации.
Важный показатель качества законодательства—технико-юридический уровень составляющих его нормативных правовых актов. Закон, не соответствующий требованиям законодательной техники, нельзя признать доброкачественным в целом.
Анализ показывает, что технико-юридический уровень законодательства Орловской области явно низок, что объясняется, с одной стороны, недостаточным вниманием законодателя к рассматриваемой сто-
роне качества законодательства, а с другой — небольшим опытом законопроектных работ, отсутствием сложившихся традиций (обычаев) в законодательной технике. Приведенная оценка полностью распространяется (пожалуй, в еще большей степени) на ту часть областного законодательства, которая представлена нормативными правовыми актами губернатора и администрации Орловской области.
Недостатка в примерах нарушения требований правотворческой техники нет. Почти каждый входящий в областное законодательство нормативный правовой акт страдает большим или меньшим количеством тех или иных технико-юридических ошибок. Среди характерных нарушений требований законодательной (правотворческой) техники можно указать следующие.
1) Частым нарушением правотворческой техники являются нечет
кая структура нормативного правового акта, нехватка логики изложе
ния (развития) нормативного материала, нечеткость нормативных по
ложений и юридических конструкций.
2) Злоупотребление законодательными дефинициями, что выра
жается в чрезмерном их количестве (некоторые законы похожи на сло
вари), неудовлетворительном качестве и неоправданном (часто с иска
жениями) дублировании нормативных определений, содержащихся в
федеральном законодательстве. Между тем к законодательным опре
делениям надо подходить очень осторожно. Нормативные дефиниции
целесообразно давать только в тех случаях, когда без них невозможно
или затруднительно правильное понимание соответствующих терми
нов и, следовательно, нормативного правового акта в целом.
3) Искажение в реквизитах законов и их официальных обозначе
ниях точного полного наименования правовых актов данного вида («Об
ластной закон» вместо «Закон Орловской области»). Использование
термина «областной закон» в официальном обозначении приводит к
тому, что из него часто не видно, о законе какого субъекта Российской
Федерации идет речь. Между тем одним из технико-юридических тре
бований к официальным обозначениям (реквизитам) нормативного
правового акта является необходимость указания в нем (применитель
но к региональным законам) наименования субъекта Российской Фе
дерации (в данном случае Орловской области).
4) Слабая техника внесения изменений и дополнений в норматив-
ные правовые акты. Законы области о внесении изменений и дополнений в действующие областные законы практически не позволяют корректно создать новую редакцию изменяемого закона.
Техническая инфраструктура в области также еще не отвечает требованиям эффективного обеспечения процесса законотворчества на региональном уровне. Отсутствие достаточного количества компьютеров, средств связи и необходимых информационных ресурсов серьезно осложняет работу специалистов.
Сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и местного самоуправления области при осуществлении самостоятельного правового регулирования экономических отношений, свидетельствует о необходимости участия и федерального законодателя в решении этого вопроса. Формой такого воздействия федерального законодателя на региональное и местное нормотворчество могут стать модельные нормативно-правовые акты. Основное преимущество модельного акта в данном случае состоит в том, что он, не отличаясь по структуре и содержанию от обычного нормативного правового акта, не носит императивного характера, а является рекомендательным и может быть использован муниципальными образованиями, которым он адресован, в качестве образца при принятии собственного правового акта.
24.1.5. Аналитический отчет «Анализ приоритетов
Дата добавления: 2015-12-07; просмотров: 70 | Нарушение авторских прав