Тема 1. Понятие и признаки местного самоуправления

Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных органов, а также в процессе реализации форм непосредственной демократии. Таким образом, под предметом правового регулирования здесь понимают однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Однако следует заметить, что различные авторы дают различную, то есть неоднозначную их классификацию. Тем не менее представляется возможным их классифицировать и выделить отношения:

1) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);

2) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

3) связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

4) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению собственностью, формированием и исполнением местного бюджета, установлением и взиманием налогов и сборов, иные отношения в сфере управленческой и контрольной деятельности;

5) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;

6) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, таких, как органы территориального общественного самоуправления и других);

7) конкретизирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их отдельными государственными полномочиями Федерацией и субъектами Федерации;

8) возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления;

9) возникающие в связи с судебной защитой прав местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как таковыми;

10) обусловленные ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами и перед государством;

11) связанные с рамками деятельности и предметами ведения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Данные муниципальные правоотношения в учебных целях могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам, содержанию. Так, по содержанию их можно подразделить на три группы, в том числе на отношения: а) связанные с организацией местного самоуправления, характеризующие муниципальную деятельность; б) по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления; в) по осуществлению отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом Федерации и субъектами Федерации.

Муниципальные отношения по субъектам подразделяются также на три группы: а) на отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование (статус муниципального образования, муниципальная собственность, муниципальная символика, объединение в союзы, ассоциации и др.); б) отношения, в которых одной из сторон выступает население муниципального образования (например, принятие устава муниципального образования и другие формы непосредственной демократии); в) отношения, в которых одной из сторон выступают органы или должностные лица местного самоуправления в сфере многосторонней их деятельности по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться по закону органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Кроме того, муниципальные отношения имеют некоторые особенности по сравнению с отношениями, регулируемыми нормами других отраслей права, составляющими предмет муниципального права.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер, то есть эти отношения функционируют в определенных границах: города, сельского поселения и других территориальных образованиях.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, поскольку они связаны с реализацией задач и функций во всех сферах жизнедеятельности, населения муниципального образования: экономической, социальной, культурной, охраны общественного порядка и противопожарной безопасности, коммунальных и других услуг.

В-третьих, обязательным субъектом муниципальных отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно решает вопросы местного значения (путем референдумов, схода, собраний, выборов и других форм), либо органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями решать вопросы местного значения.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях, которые могут быть классифицированы по различным вышеизложенным и другим основаниям.

Изложенное позволяет сформулировать определение понятия муниципального права как одной из отраслей российской системы права.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выбранные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Основные особенности муниципального права происходят из того факта, что оно регулирует, прежде всего, и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации) и должно быть подчинено интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения. Поэтому его нельзя относить к числу основных отраслей права, непосредственно связанных с государством и его органами.

В этой связи муниципальному праву присущи следующие особенности:

- муниципальное право (совокупность правовых норм) регулирует отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти;

- комплексная отрасль права, то есть отношения в сфере местного самоуправления регулируются не только нормами муниципального права, но и нормами других отраслей права (конституционного, административного, гражданского, финансового, бюджетного и т.д.);

- муниципальное право должно быть подчинено интересам населения муниципального образования, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность;

- особенность имеют и сами нормы, регулирующие муниципальные отношения. Эта особенность заключена в том, что они имеют три уровня: федеральный, региональный (в рамках субъектов Федерации) и местный уровень, выражающий непосредственную волю населения муниципального образования (устав, другие нормативные акты);

- муниципальное право не относится к числу основных отраслей права, непосредственно связанных с государством и его органами;

- органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, тогда их деятельность носит государственный характер и соответственно им контролируется;

- в случае нарушения этих норм принуждения в муниципальных отношениях основываются главным образом на судебном решении.

Кроме того, одной из особенностей муниципального права является то, что это комплексная отрасль права, как это вытекает из самого определения его понятия, которая проявляется в том, что нормы права, составляющие комплексную отрасль, распределены по двум адресам: во-первых, они выступают как нормы основной отрасли права и как нормы муниципального права (например, конституционного, административного, финансового и других); во-вторых, данные нормы, будучи нормами основной отрасли права и оставаясь таковыми, входят и во вторую правовую структуру (систему), так называемую комплексную отрасль права – муниципального права.

Касаясь данного аспекта, следует заметить, что в специальных источниках по этому вопросу нет единой концепции, или это самостоятельная отрасль права, или это комплексная отрасль права. Но преобладающее число ученых муниципальное право относят к правовому образованию, которое не принадлежит к числу основных отраслей права, то есть является комплексной отраслью права, что дифференциация, выделение, отпачковывание от основных отраслей права новых и относительно самостоятельных правовых образований, комплексных отраслей – естественный процесс.

2. Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, классификация которых рассмотрена выше.

Субъектами муниципальных правоотношений являются:

- муниципальные образования, их советы в субъектах Федерации;

- население муниципального образования;

- собрания и сходы граждан;

- органы и должностные лица местного самоуправления;

- граждане и группы граждан;

- депутаты представительных органов местного самоуправления;

- ассоциации и союзы муниципальных образований;

- государственные органы;

- территориальные общественные самоуправления и другие общественные объединения;

- предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории муниципального образования независимо от организационно-правовых форм.

Условно их можно подразделить на три вида:

К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Муниципальному образованию принадлежит:

а) право собственности в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования это право осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, уставом муниципального образования, непосредственно населению;

б) особый правовой статус, который проявляется в том, что к ведению муниципального образования (согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления) относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться муниципальные образования, в своей совокупности составляющие предметы ведения местного самоуправления;

в) право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих нрав и законных интересов;

г) право иметь собственную символику, герб, эмблему и другие атрибуты, отражающие исторические, экономические, социальные и другие исторические и местные традиции;

д) кроме того, согласно статья 126 ГК РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, кроме имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, то есть как вещного права.

Ко второму виду относится субъекты, которые наделенные правом принимать от имени населения решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. К данному виду субъектов относятся:

а) население муниципального образования. Оно реализует свои права путем референдума, выборов, собраний, сходов и других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии закрепляются уставом муниципального образования, Федеральным законом и законом субъектов Федерации. При этом население избирает представительный орган и отдельных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов и другие вопросы местного значения;

б) выборные и другие должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по другим вопросам местной жизни, отнесенных к ведению муниципального образования;

в) граждане, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 130) и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, национальной принадлежности и других характеристик, принимать участие в местном референдуме, выборах и других форм проявления прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Они имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами, затрагивающими их права и свободы. По достижении 18 лет имеют право избирать, а быть избранными – по достижении возраста, установленного законами субъектов Российской Федерации. При этом в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что минимальный возраст кандидата в депутаты (в представительный орган) – 21 год. Установление срока проживания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

К третьему виду относятся субъекты мупицинально-правовые, которые в той или иной мере содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с местным самоуправлением по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и законные интересы населения муниципальных образований. К этому виду субъектов относятся:

- органы территориального общественного самоуправления;

- ассоциации и союзы муниципальных образований;

- советы муниципальных образований субъектов Федерации;

- государственные органы;

- общественные объединения;

- предприятия, учреждения и организации.

Касаясь данных субъектов муниципально-правовых отношений, следует отметить: согласно уставу муниципального образования, территориальное общественное самоуправление может быть юридическим лицом. Ассоциации, союзы муниципальных образований и советы муниципальных образований субъектов Федерации создаются с целью координации деятельности и более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований. Органы государства выступают во взаимодействии с органами местного самоуправления и тем самым содействуют населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществлять контроль за реализацией переданных им полномочии, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Участниками муниципальных правоотношений являются предприятия:

а) находящиеся в муниципальной собственности и в связи с этим находятся в их подчинении;

б) не находящиеся в муниципальной собственности, отношения с которыми строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать участие данных предприятий (учреждений и организаций) в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений, как уже отмечено, могут быть общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, интересы своих членов, а также других граждан и общественных объединений.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления ничего не говорится в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципальных образований. Однако в Конституции Российской Федерации закреплено, что они пользуются равными правами с гражданами Российской Федерации (ст. 62), кроме случаев, специально установленных Федеральным законом.

Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

3. Муниципально-правовые нормы и институты

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами.

В совокупности эти нормы и образуют муниципальное право как одну из отраслей российского права. Муниципально-правовые нормы имеют те же черты, которые характеризуют все другие правовые нормы, но вместе с тем они имеют свои особенности, которые проистекают из комплексности и трехуровневого правотворчества этих норм.

Нормы муниципального права классифицируются по различным основаниям.

Так, например, по объекту правового регулирования они подразделяются на:

а) закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);

б) основы местного самоуправления (гуманистические, социальные, политические, территориально-организационные, финансово-экономические);

в) предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований), гарантии местного самоуправления;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру предписаний они делятся на:

а) управомочивающие, то есть нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать и т. д.;

б) обязывающие, то есть содержащие предписания, что нужно делать;

в) запрещающие, то есть нормы – запреты, устанавливающие, что нельзя делать. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами.

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивные (повелительные), например, нормы, затрагивающие права и свободы граждан должны быть опубликованными, определяют в данном конкретном случае вступления норм в силу. Диспозитивные (восполнительные), то есть предоставляют право выбора поведения, решения вопроса, например, о прекращении деятельности должностного лица местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права делятся на федеральные, которые действуют на всей территории Российской Федерации; региональные, то есть действующие на территории субъектов Федерации; местные, действующие в пределах территории муниципального образования.

По источникам подразделяются на источники федерального уровня на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципального образования.

По предмету регулирования муниципально-правовые нормы как и другие отрасли права подразделяются на нормы материального и процессуального права, то есть на материально-правовые и процессуальные правовые нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан и других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок, процедуру (например, выборов), порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования на собраниях, сходах.

Нормы муниципального права можно классифицировать по институтам муниципального права, которые представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную обособленную группу (например, территориальные, организационные или др. основы и т. д.).

4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений, которые можно подразделить на следующие группы.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и другие федеральные законы: О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации; Об основах муниципальной службы в Российской Федерации. Кроме федеральных законов, к данной группе относятся Указы президента Российской Федерации, например, Указ «О Конгрессе муниципальных образований» (1998 г.); Постановления правительства Российской Федерации, например, О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления (1995 г.). Могут содержать нормы муниципального права и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, например, постановление по делу конституционности, п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федеративного закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Вторую группу источников составляют нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации (например, о местном самоуправлении, о местном референдуме, о муниципальной службе, о муниципальных выборах и др. нормативные акты представительных органов, президентов, глав администраций и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В третью группу источников входят нормативно – правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления; уставы муниципальных образований; решения представительных органов и исполнительных органов местного самоуправления (например, управления муниципальной собственностью и другие).

Кроме того, одним из источников муниципального права являются общепризнанные нормы и принципы Международного права и, в частности, Европейская Хартия местного самоуправления, которая принята 15 октября 1985 года в г. Страсбурге и которая ратифицирована Государственной Думой РФ 11 апреля 1998 года, вступила в силу с 1 сентября 1998 года.

5. Система муниципального права

Система муниципального права (как отрасль права) представляет собой объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной, в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений, последовательности.

Принято выделять следующие элементы этой системы, в том числе:

- нормы, закрепляющие положение, то есть место местного самоуправления в системе народовластия, определяют его роль в развитии демократических начал, в управлении обществом и государством. К этой группе относятся нормы, определяющие основные понятия, используемые в правовом регулировании местного самоуправления (например, определения понятий: муниципальное образование, местное самоуправление, муниципальная служба, местные бюджеты и др.);

- нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления (территориальные, организационные, финансово-экономические);

- нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления, в том числе собственные полномочия и отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться органами государственной власти. Нормы этой группы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, а также отношения, возникающие в процессе реализации полномочий в различных сферах местной жизни населения;

- нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления, их система, обеспечивающая территориальную, организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;

- нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, формы, порядок и условия такой ответственности, в том числе: перед населением, физическими и юридическими лицами и перед государством.

Таким образом, система муниципального права, как отрасль права включает следующие составные ее части (институты):

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления (территориальные, организационные, финансово-экономические и др.);

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль за их деятельностью.

6. Место муниципального права в системе права России

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей нрава. Его место в системе права России определяется тем, что это комплексная отрасль права, возникшая на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и государством, а также в результате развития законодательства о местном самоуправлении. В этом ракурсе оно является вторичным, производным от других отраслей права и поэтому оно, во-первых, является комплексным, а во-вторых, тесно взаимодействует с такими отраслями права, как конституционное, административное, гражданское, налоговое и др.

7. Муниципальное право как научная и учебная дисциплина

Понятие и предмет научной дисциплины «муниципальное право». Термин «муниципальное право» используется не только для обозначения соответствующей отрасли российского права, но вместе с тем и для обозначения (названия) научной дисциплины, имеющей своим предметом изучение муниципального права.

Научная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» представляет собой совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах его осуществления, историю развития права о местном самоуправлении России и зарубежных стран. Эта совокупность, то есть система знаний, идей и теорий, представляет собой логическую последовательность изучения вопросов, составляющих содержание научной дисциплины муниципального права.

Научная дисциплина «Муниципальное право» изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему государствоведению научные методы: исторический, сравнительно правовой, социологический и другие. Таким образом, муниципальное право как отрасль права является предметом научной дисциплины «Муниципальное право» и соответственно составной частью Российской юридической науки.

Для раскрытия содержания научной дисциплины «Муниципальное право» необходимо уяснить суть местного самоуправления, показать, чем оно отличается от прежних органов власти на местах, характерных для советского периода. Суть местного самоуправления состоит в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепленном государством, самостоятельно под свою ответственность принимать решение вопросов местного значения.

В этой связи следует отметить, что в течение многих десятилетий, начиная от Октябрьской революции 1917 г. до 90-х годов, местные советы и исполнительные комитеты были структурными подразделениями централизованного государственного механизма управления. Согласно Конституции, они являлись местными органами государственной власти и управления. Это трактовалось государствоведами как единственная возможность решения проблемы взаимоотношений Центра и местных органов власти. По этой причине в советский период не использовались такие понятия, как «муниципалитеты», «муниципальное управление».

При этом практика советского строительства показала, что широкое пропагандирование всевластия Советов служило прикрытием всевластия партийного аппарата, всемогущества партийно-государственной элиты в обществе, поскольку в статье 6 Конституции СССР было записано, что партия является руководящей и направляющей силой. Проблемы самостоятельности местных органов власти, их взаимоотношения с высшими органами власти, центральными министерствами и ведомствами не решались. Организация и деятельность местных советов и их исполкомов регулировались нормами государственного и административного права.

Организация и деятельность Советов и их исполкомов являлись предметом науки «Советское строительство», возникшей на стыке государственного и административного права. Появление и развитие этой науки было обусловлено единой системой представительных органов власти – Советов, построенных на одних принципах: единство Советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенство и полновластие. Однако это носило формальный характер: демократический централизм, в соответствии с которым нижестоящие органы власти (и представительные, и исполнительные) подчинялись вышестоящим и др.

Осуществляемое в настоящее время реформирование власти на местах опирается во многом на дореволюционно-отечественный, а также зарубежный (мировой) опыт муниципального управления, который до реформирования местной власти на местах игнорировался и отрицался как непригодный для советского государственного строительства.

Таким образом, формирующаяся в настоящее время научная дисциплина «Муниципальное право» – это действительно новая отрасль научных знаний, которая основана на принципиально новых (по сравнению с «Советскимстроительством») взглядах, идеях, теориях, касающаяся организации власти на местном уровне.

Предметом изучения научной дисциплины «Муниципальное право» является не единая система органов государственной власти, характерная для советского периода и для науки «Советское строительство», а организация и функционирование местного самоуправления как такового, проблемы ее правовой регламентации.

Теоретической базой науки «Муниципальное право» являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение в Европейской Хартии местногосамоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. в Страсбурге и которая ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года. Согласно Европейской Хартии:

а) местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя (государства);

б) право граждан на участие в управлении государством может быть реализовано, непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

в) существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

г) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для того средств.

Источники научной дисциплины «Муниципальное право». Следует отметить, что единой концепции определения понятия «источники права» (отрасли, научной дисциплины) пока не выработано. Так, В. M. Корельский считает, что понятие источника имеет значение емкости, в которую заключены юридические нормы. С. Л. Комаров полагает, что источник права – есть совокупность способов, формирования, своеобразного документи­рования государственной воли. При этом не следует ни сводить право к формам, ни отрывать его от этих форм. Или, например, такое определение, что это способ закрепления и выражения правовых норм или это специальный термин, который употребляется для обозначения внешних форм выражения юридических норм и др.

Исходя из приведенных определений понятия источников права, источниками научной дисциплины муниципального права являются:

1. Правовые акты, которые содержат нормы муниципального права, закрепляющие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления.

2. Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные исследования, научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы: В. Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений» по положению 1864 г. (1865 г.); В. П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление» (1974 г.); В. В. Веселовского «История земства за 40 лет» (1909 г.); А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общинных учреждений» (1869-1877 гг.) и др.

3. Научная дисциплина «Муниципальное право» изучает также накопленный опыт научных исследований местных органов советской власти.

4. Одним из источников научной дисциплины «Муниципальное право» являются: одноименная отрасль права как отрасль права; практика реализации норм муниципального права; выявление тенденций развития основных институтов муниципального права (например, организационных, территориальных, финансово-экономических основ местного самоуправления); взаимодействие органов местного самоуправления с государственными органами и должностными лицами этих органов. Формирование на этой основе положений, рекомендаций по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления.

5. Важным источником для развития научной дисциплины муниципального права является изучение и использование в рамках дозволенного дореволюционного опыта местного самоуправления России (особенно земской и городском реформ 1864-1870 гг.), а также муниципальной практики зарубежных стран. Одной из фундаментальных работ в этой сфере является работа Г. В. Барабашева «Муниципальные органы современного капитализма» (1971 г.), в которой всесторонне и глубоко научно обобщена и проанализирована современная практика местного самоуправления зарубежных стран (дальнего зарубежья).

Научная дисциплина «Муниципальное право» имеет свой предмет и свою систему. Таким образом, предметами научной дисциплины «Муниципальное право» являются:

- изучение отрасли муниципальное право;

- изучение практики правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления;

- изучение Российского и зарубежного опытов развития муниципального права и его институтов, а также особенности организации местного самоуправления в различных регионах Российской Федерации в настоящее время.

Научная дисциплина «Муниципальное право» имеет свою структуру, которая в своей основе отражает структуру отрасли муниципального права и которую она изучает. Вместе с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права. В этой связи система научной дисциплины «Муниципальное право» имеет следующие составные структурные элементы (части):

1. Введение в муниципальное право. В этом разделе рассматриваются вопросы муниципального права как отрасли права и научной дисциплины; предмет, источники муниципального права как отрасли и научной дисциплины.

2. Местное самоуправление как форма народовластия, в котором изучаются понятия, система, принципы, функции местного самоуправления, соотношение непосредственной и представительной демократий.

3. Основы местного самоуправления, в котором рассматриваются правовые, территориальные, организационные, гуманистические, политические, экономические и финансовые основы местного самоуправления.

4. Полномочия местного самоуправления. В этом разделе раскрываются понятия и правовое регулирование вопросов местного значения, компетенция органов местного самоуправления.

5. Гарантии местного самоуправления, судебная и другие формы защиты местного самоуправления и осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

6. История местного самоуправления России и опыт муниципального развития зарубежных стран, а также особенности становления, осуществления и развития местного самоуправления в отдельных регионах Российской Федерации в настоящее время.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что научная дисциплина «Муниципальное право» имеет, как и многие другие научные дисциплины, общую и особенную части. В общей части рассматриваются основные положения изложенной системы в пунктах 1, 2, 3, 5; в особенной – полномочия, история местного самоуправления России и зарубежный опыт, а также особенности местного самоуправления в регионах России.

Тема 2. Местное самоуправление в истории России

Отличительной чертой политической истории России является, с одной стороны, приоритет государственных интересов над личными и общественными. Постоянным спутником ее была гиперцентрализация власти, которая ограничивала инициативу снизу в связи с чем преобразование общественной жизни, в том числе и местного самоуправления, проводилась центральной властью (царем, императором). А с другой – история становления и развития местного самоуправления свидетельствует о том, что Российскому государству всегда были присущи народность и самоуправление. Накоплен немалый практический и теоретический опыт местного самоуправления, поскольку «демократия малых пространств» веками существовала и в России.

В различные исторические периоды самоуправление в Российском обществе проявлялось в различных формах, среди которых наиболее значимыми и устойчивыми являются: Вечевая демократия Древней Руси; слободское самоуправление; крестьянское общинное самоуправление (XVI-XIX вв.); казачье войсковое самоуправление; земское и городское самоуправление второй половины XIX в. и др.

1. Местное самоуправление в России до 1864 года

Вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы жителей – Вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных в изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Характерно отметить, что в Новгородской и Псковской феодальных республиках того времени административно-территориальное устройство, порядок формирования органов самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами самоуправления свидетельствует о наличии в этих республиках элементов местного самоуправления. К примеру, Новгород был поделен на пять частей, Псков на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце и улице действовала система местного самоуправления, состоящая из вече (народного собрания), кончанского и уличинского старост. Старосты концов и улиц избирались на вече концов и вече улиц. Каждое из этих вечей выполняло отведенную ему определенную функцию. Наряду с избирательной функцией эти веча решали и другие вопросы, связанные с обустройством вверенных им территорий и др.

Самоуправление строилось на основании законов, принятых на вече Великого Новгорода и Пскова, а в период между ними – Советом господ. В Совет господ обязательно входили, наряду с другими должностными лицами, кончанские старосты. Они представляли интересы самоуправляющихся территориальных единиц – концов города, что позволяло вырабатывать согласованную позицию республики.

Вечу республики принадлежало право избрания всех высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определение размеров налогов с населения, строительство городов, крепостей, церквей. Таким образом, самоуправление в этих феодальных республиках представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Подобных демократических систем управления не было в то время ни в одном государстве (это середина XII в). Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляющих сообществ обнаруживаются и в более поздние времена.

Самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Это наиболее распространенные формы местного самоуправления России средних веков (конца XV-начала XVIII вв.). Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать должностных лиц (старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и др.). Основные вопросы решались на слободских сходах. Длительный период сохранения слободского самоуправления объяснялся прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы поборов.

Реформы середины XVI в. имели целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения). Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы Русского государства XVI-XVII вв. Первоначально губные органы осуществляли полицейские функции, то есть занимались сыском разбойников, «лихих людей», но постепенно их компетенция все расширялась. Губное самоуправление вводилось в основном в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы – создавались путем выборов из числа дворян и детей дворянских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служащие, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного сообщества. Слободское население выбирало губного старосту, как уже отмечалось из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Вместе с тем, в соответствии с законодательством, в случае неудовлетворительных результатов выборов и отсутствия в округе служилых людей, могли повлечь назначение старосты приказом. Несоблюдение предъявленных требований влекло приказ утвердить в должности такого старосту с указанием на необходимость проведения новых выборов. Наряду с отмеченным имели место недостатки, в том числе:

а) невозможность смены неугодного старосты губного учреждения;

б) отсутствие действенных механизмов контроля за губными властями;

в) неопределенность срока пребывания в должности;

г) ревностная охрана авторитета глав губных ведомств со стороны правительства приводило к росту противостояния между населением и губными властями.

Возрастающее значение губных органов в местном самоуправлении с середины XVII в., привлечение их к выполнению различных функций (административных, судебных, хозяйственных и других) превратило эти органы в наиболее надежные и приемлемые, с точки зрения центральной власти, органы местного самоуправления.

Крестьянское общинное самоуправление. Корникрестьянского общинного самоуправления можно обнаружить среди свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, которое получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основные идеи реформы были закреплены в уставе земской грамоты. Главным ее итогом стала замена института наемничества выборными земскими учреждениями, способными на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один – два года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Наряду с некоторыми общими чертами, в отличие от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставил за собой право контроля за их деятельностью, осуществляя перевыборы земских властей, утверждал их отчеты, а также вел текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах. Таким образом, земская реформа Ивана Грозного позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Позднее принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими.

Централизация местного самоуправления в ходе становления российского абсолютизма. В начале XVII века в России вводится институт воевод как основное звено местного самоуправления. Все воеводы назначались разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом.

Воевода имел обширные права и обязанности: охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно – полицейские функции, а также военные – набирал служилых людей, ведал служилыми местными людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т. д.), отвечал за городские учреждения, а на границе – за их охрану. Кроме того, он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Однако его обязанности четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. Хотя кормление было отменено, воеводы обирали население. При этом в некоторых городах они ликвидировали органы городского самоуправления (что в свою очередь отражало высокую степень бюрократического централизма), не включающие какие-либо проявления самостоятельности.

В этот период продолжали существовать две формы самоуправлении – губная и земская, однако воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. Несмотря на то, что Соборное Уложение 1649 года (ст. 21) закрепило независимость губных дел от воеводы, фактически губные старосты находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником. Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. В полицейском отношении земские органы были подчинены воеводам.

Реформы Петра I. Указом Петра I от 30 января 1699 года земские избы преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выборных посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате в обход воевод и приказов. В результате этих преобразований воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, управляли лишь служившими людьми и их крестьянами, либо вообще прекратили существование в качестве института государственного управления.

Следующим указом Петра I от 10 марта 1702 года упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, которые осуществляли до этого судебно-политические функции. Вместо них в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Однако воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначенным от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организовать городское самоуправление и установить его компетенцию. Для реализации этой цели в Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты был учрежден Главный магистрат, а в других городах подчиненные ему магистраты и ратуши. В 1721 гг. был издан регламент (или устав) Главного магистрата, а в 1724- инструкция магистратам. Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городские магистраты являлись коллегиальными учреждениями, которые состояли из президентов, 2-4 бурмистров и 2-8 ратманов.

Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из граждан «первостатейных, добрых, зажиточных, умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии, цехи. Магистры не подчинялись губернаторам и воеводам, но они принимали прямое участие в их образовании путем утверждения таких должностей.

Таким образом, система магистрата складывалась из провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата: деятельность городских магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних – главным магистром. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевших своих старост. Принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался, поскольку иногда их назначали царскими и сенатскими указами, а выборных членов утверждал Главный магистрат. Утвержденные Главным магистратом чины составляли присутствие (бургомистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованье не получали.

Развитие местного самоуправления во второй половине XVIII - первой половине XIX вв., в основе которого рассматриваются реформы Екатерины II. В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 г. Екатериной II «Учреждениям для управления губерний», в стране вводилось новое административно-территориальное деление. Территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения. В них: 300-400 тыс. душ – для губернии и 20-30 тыс. – для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства.

Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия, как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства», известной в истории как «Жалованная грамота дворянству». Эта грамота устанавливала ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян. Но наиболее важными среди них было право составлять дворянские сообщества и собрания. Дворяне каждой губернии, с разрешения генерал-губернатора (или губернатора), могли созывать один раз в три года губернское Дворянское собрание (в уезде – уездное Дворянское собрание). В них могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку, не дослужившись до офицерского чина, также были лишены права голоса. Дворянское собрание соответственно каждые три года избирало двух кандидатов, из которых наместник, или губернатор, назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестной суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов. В каждой губернии были родословные книги, в которых велся родословный учет всех дворян.

Одновременно с Жалованной грамотой Екатериной II была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» и Городовое положение, объединившее производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Согласно ст. 2 Городового положения, городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность. Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В Указе о введении в действие Городового положения закреплена цель развития производственной сферы, к которой должны стремиться жители городов. В соответствии с этой грамотой, обывателям дозволялось собираться и составлять «общество», пользующееся определенными правами и выгодами. Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовую ячейку самоуправления образовывали ремесленные управы. Грамота восстанавливала органы сословного городского самоуправления. Городское сообщество получило право юридического лица и могло иметь собственность. Органом самоуправления было городское собрание всех «городских обывателей». Оно избирало городскую голову, бурмистров, ратманов и магистрат, старост, судей сословных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также распорядительный орган – городскую думу (городскую голову и гласных от шести групп населения). Городская дума собиралась один раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда. Приведенные органы городского самоуправления ограничивались в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой государственной базой.

Наряду с общими сословными органами создавались и частные – ремесленный сход, купеческие управы и др., которые решали узкопрофессиональные дела. Жалованная грамота действовала (со значительными изменениями) до 1846 г., то есть до принятия Нового положения об общественном управлении Санкт-Петербурга, которое дало городскому обществу право ведать своими местными общественными интересами посредством особых учреждений и органов, выбранных из своего городского общества.

Таким образом, следует подчеркнуть, что при Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностных лиц, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. Опасаясь возрастания роли верхов городского населения, самодержавная власть существенно сузила компетенцию органов местного самоуправления по сравнению с петровским периодом. Городское самоуправление, созданное Жалованной грамотой, находилось под контролем государственных органов. Собрание городского общества могло созываться только с «приказания и дозволения губернатора». Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгод и украшения городам», могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

При Павле I государство укреплялось путем централизации власти, усиления военно-политического режима. В 1800 г. Павел I отменил созданное Екатериной II городское самоуправление и заменил его почти чисто бюрократическим управлением, ликвидировал управы и думы. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначенные правительством чиновники (президент и директор экономики) и выборные от городского сообщества.

Изменено было также управление удельными и государственными крестьянами. В этих целях в 1797 году образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В его состав входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям повинностей) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление (волостного голову и двух заседателей), сельский – сельского старшину и его помощников (старост, сборщиков податей, сотских и десятских). Однако эти органы только обеспечивали сбор податей, но права ими распоряжаться не имели. Новые учреждения местного управления Павла I оказались безжизненными, кое-где так и не успели открыться, то есть в отдельных местностях не были реализованы.

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного самоуправления, суда, сословные органы, созданные Екатериной II. Таким образом, местное самоуправление в России в рассматриваемый период носило узкосословный характер и имело сравнительно ограниченную компетенцию. Централизация государственной власти времен абсолютизма была не совместима с принципами народности и самоуправления. Идея местного самоуправления, как одного из способов социального управления, в этот период отвергалась. Сохранялись лишь отдельные ее элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные Дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов; сельские сходы, представляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.

Однако традиции самоуправления продолжали жить в народе и проявлялись везде, где для этого создавались благоприятные условия. Примером тому может служить казачье войсковое самоуправлении. В XVII в. казаками назывались вольные люди, которые несли воинскую повинность, защищали Отечество, охраняли рубежи России и в награду за это имели особые права и преимущества, освобождались от уплаты налогов. В XVII в. казачество приобретает статус военного сословия. К началу XX в России существовало одиннадцать казачьих областей-войск. В управлении казаками, казачьими войсками сочетались централизованные и децентрализованные начала. Верховным атаманом всего российского казачества считался наследник престола. Функции государственного управления в отношении казаков были возложены на управление казачьих войск. Во главе каждого казачьего войска стоял наказной (то есть назначенный в столице) атаман.

В то же время управление станицами и хуторами, на которые делились войска, имели принципы народовластия. Казачье войсковое самоуправление осуществлялось через станичный (хуторской) сбор, на котором избирались станичный (хуторской) атаман, станичное правление и станичный суд. На сборах решались важнейшие вопросы жизни станичников и хуторян: избирались должностные лица, изыскивались способы и меры устройства общественного призрения, выделение ссуд, распределение земель и другие вопросы жизнедеятельности.

2. Земские и городская реформы в дореволюционной России

Реформы Александра II. Новый этап реформирования местного самоуправления связан с реформаторской деятельностью Александра II и прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости в 1861 г.), земской (Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) и городской (городское Положение 1970 г.) реформами. Крестьянская реформа 1861 г. наряду с другими важными изменениями в жизни страны предусматривала организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа в значительной степени учитывала российские традиции и опиралась на предшествующий опыт.

Основными субъектами крестьянского самоуправления стали:

а) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживающие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и других должностных лиц;

б) волостной сход – собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старосту и волостной суд;

в) волостное правление – исполнительный орган волостного схода;

г) волостной суд – сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.

Земская реформа Александра II (1864 г.) Под давлением буржуазной общественности и размаха революционного движения в России Александр II l января 1864 г. утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи:

- заведывание имуществами, капиталами, денежными суммами земства;

- устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства;

- меры обеспечения народного продовольствия:

- заведывание земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о строении церквей);

- управление делами местного страхования имущества;

- участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

- содействие предупреждению падежа скота, а также по oxpaне хлебных посевов и других растений от истребления саранчей и другими вредными насекомыми и животными.

В основу реформирования земского самоуправления была положена концепция «общественной» теории местного самоуправления. Согласно Положению, в губерниях и уездных земских учреждениях избирательная система основывалась на имущественном, в значительной мере, сословном началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали землевладельцы, имевшие не меньше 200 десятин земли или другого имущества на cyммy не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее 6 тыс. рублей. Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб. Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельской общины выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – гласные (депутаты) в уездное земское собрание.

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, а при возникновении чрезвычайных обстоятельств – и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя который утверждал губерн

Дата добавления: 2015-10-29