Способы формирования органов местного самоуправления в различных территориально-административных единицах РФ

Органы местного самоуправления	Города и сельские поселения с населением	Районы и сельсоветы
до 5 тыс.чел.	от 5 до 50 тыс. чел.	свыше 50 тыс.чел.
Глава	Избирается	избирается	1) назначается главой администрации края, области, автономной республики, города федерального значения, автономной области или 2) избирается	не определено
Собрание представителей	Не формируется, местное самоуправление осуществляется через собрания, сходы граждан	избирается	избирается	формируется из представителей органов местного самоуправления городов и сельских поселений

Источник: «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», утвержденное Указом Президента от 26 декабря 1993 года №1760.

Указом предусматривалось, что работа выборного представительного органа местного самоуправления (собрания представителей) должна осуществляться на непостоянной основе. Председатель представительного органа не избирался, полномочия по созыву собрания представителей возлагались на главу местного самоуправления (главу администрации), он же подписывал решения представительного органа. К компетенции выборного представительного органа местного самоуправления было отнесено:

· утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении,

· установление местных налогов и сборов,

· утверждение программы развития территорий,

· принятие положения (устава) о местном самоуправлении,

· осуществление контроля за деятельностью главы администрации.

При этом, решения представительного органа, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, должны были согласовываться с главой администрации.

Управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета относились к компетенции главы администрации, который осуществлял их непосредственно или через образуемый им органы местного самоуправления.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ» устанавливал, во-первых, право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование перечня объектов муниципальной собственности. При этом предусматривалась возможность оспаривать решения органов местного самоуправления по включению в муниципальную собственность тех или иных объектов в суде.

Во-вторых, Указом определялся объем полномочий представительных органов. Этим Указом устанавливалось, что к компетенции представительных органов относятся только полномочия, установленные «Положением об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», перечисленные выше.

Четвертый этап (1993-1995 г.) Начало четвертого этапа становления правовой основы местного самоуправления в России совпадает с моментом принятия в 1993 г. Конституции РФ. Конституцией было установлено, что «в городских и сельских поселениях, а также на других территориях осуществляется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым муниципальная власть нашла фактическое признание в конституционных нормах, но не как часть государственной власти, а как особая форма народовластия – местное самоуправление. Статьей 12 Конституции впервые в российском законодательстве было прямо установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При этом многие положения Конституции при ее разработке вызывали существенные споры. В частности, дискуссионным было положение об отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти. Фактически рассматривалось три различные концепции природы местного самоуправления, по-разному трактующие роль государства в его функционировании[iv][4].

В соответствии с первой концепцией, местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан, как институт гражданского общества. Общественная теория местного самоуправления считает местное самоуправление скорее общественным институтом, нежели властью. Ключевым для успешного функционирования местного самоуправления в данном случае является максимальная вовлеченность граждан в принятие решений и активный контроль за их исполнением. При такой трактовке природы местного самоуправления оно должно быть максимально приближено к населению и создаваться на уровне поселений, даже самых малочисленных из них.

Другая позиция трактует местное самоуправление как третий уровень государственной власти, где действуют те же механизмы контроля населения за органами власти, что и на уровне регионов и Федерации в целом. Сторонники этой позиции рассматривали положения Конституции о негосударственной природе органов местного самоуправления как положение, призванное подчеркнуть разрушение вертикали государственной власти и служить символом нового демократического переустройства общества.

Существует еще одна промежуточная позиция, в соответствии с которой считалось, что местное самоуправление имеет смешанную, общественно-государственную природу, при которой государство устанавливает общие юридические и финансовые рамки деятельности местных органов власти. При этом муниципальный уровень сохраняет определенную автономию и не включается в вертикаль органов исполнительной государственной власти, цель этой автономии – дать возможность местным сообществам самостоятельно найти пути наиболее эффективного использования местных ресурсов для удовлетворения их интересов и потребностей.

Достаточно неоднозначно трактовалось также положение Конституции о том, на каких территориях может осуществляться местное самоуправление. В Конституции сказано, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 131).

Одна из позиций по этому вопросу состояла в том, что местное самоуправление может осуществляться как в отдельных населенных пунктах, так и на территориях нескольких поселений, части поселения и т.п. Эта позиция нашла отражение, в частности, в законе 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», которым определено, что «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом…» (ст. 1). Законом также устанавливалось, что муниципальными образованиями могут быть города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования (ст. 12 Закона 1995 года).

Иной была позиция Конституционного суда по делу о конституционности закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (так называемое «Удмуртское дело»), который трактовал положения Конституции как преимущество поселенческого принципа, при котором муниципальные образования должны формироваться на уровне поселений (в городах районного значения, поселках и сельсоветах). Необходимо отметить, что решения Конституционного суда были важным источником муниципального права в условиях различного толкования заложенных в Конституции принципов территориального устройства местной власти.

Принятие Конституции 1993 г. послужило началом активной работы по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. В результате в 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Закон 1995 года положил начало новому этапу в развитии местного самоуправления в России. Одним из наиболее важных достижений Закона было введение понятия «муниципального образования», которое определялось как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Основными признаками муниципального образования были названы осуществление на территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов власти.

Введение понятия «муниципальное образование» позволило отделить территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального устройства государства. Закон 1995 года разрушил ранее существовавшую устойчивую связь: территория административно-территориальной единицы = территория, управляемая органами местного самоуправления. С момента вступления в силу Закона местное самоуправление стало возможным практически на любых территориях (в границах отдельных поселений, нескольких поселений, части поселения и т.п.).

Таким образом, Закон 1995 г. позволил создавать различные типы муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города, волости (объединение нескольких сельсоветов) и другие. При этом субъектам РФ было дано право самостоятельно определять территории, на которых могут формироваться муниципальные образования.

В результате в субъектах РФ сложилось множество форм и моделей организации местного самоуправления. Основными можно считать следующие три модели ^[v][5]:

· Районная модель. Муниципалитеты создавались на уровне административных районов, более низкие уровни местного самоуправления не предусматривались. В распоряжении органов власти районов находилась муниципальная собственность, самостоятельный бюджет. В поселках, городах и сельсоветах на территории района могли создаваться территориальные подразделения администрации муниципального образования. Их руководители назначались главой муниципального образования, финансирование деятельности осуществлялось по сметам доходов и расходов.

· Поселенческая модель. Муниципалитеты формировались на уровне отдельных поселений (которыми обычно были сельсоветы или поселки с окружающими их деревнями). На районном уровне, за немногими исключениями, создавались территориальные органы государственной власти, решающие межмуниципальные проблемы.

· Двухуровневая модель. Муниципалитеты создавались как на уровне отдельных поселений, так и на уровне административных районов. На каждом из этих уровней должны были формироваться выборные органы управления, приниматься местные бюджеты. Однако на практике бюджеты на поселенческом уровне могли не формироваться или формировались не во всех поселениях. Таким образом, в этих субъектах РФ при формальном закреплении двухуровневой системы местного самоуправления в региональном законодательстве, фактически была реализована районная модель.

Необходимо отметить, что не на всей территории РФ Федеральный Закон 1995 года был реализован в полной мере. В ряде регионов местное самоуправление осуществлялось только в отдельных городах и поселках на территории субъекта РФ, на остальной территории решение местных задач фактически брали на себя территориальные органы региональной власти. Несмотря на то, что такой подход к организации местного самоуправления противоречил Конституции Российской Федерации, он был распространен в ряде регионов.

Кроме территориальных основ местного самоуправления, Закон 1995 года также закладывал общие правовые рамки функционирования муниципальных образований, в том числе по вопросам компетенции муниципальных образований, системы управления муниципальными образованиями, экономической основы муниципальной деятельности и т.п. Законом также регулировались формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, такие как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, а также формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, в частности, вводилось понятие народной правотворческой инициативы.

В части регулирования предметов ведения местного самоуправления Законом было установлено, что к ним относятся вопросы местного значения и отдельные переданные государственные полномочия (ст. 6 Закона). Открытый перечень вопросов местного значения содержался в тексте Закона и включал около 30 пунктов. Государственные полномочия могли передаваться федеральным законом или законом субъекта РФ.

Существенные изменения были внесены Законом 1995 года и в организационные основы местного самоуправления. Вслед за Конституцией РФ 1993 года Закон установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Единственным ограничением, устанавливаемым федеральным законодательством, являлось требование в обязательном порядке формировать выборные органы власти. При этом законом предусматривалась возможность для отдельных поселений осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Такая система управления муниципальным образованием должна была закрепляться в уставе муниципального образования в соответствии с законодательством субъекта РФ.

В соответствии с Законом 154-ФЗ, в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находились:

· принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

· утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

· принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

· установление местных налогов и сборов;

· установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

· контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме выборных, муниципальные образования могли предусматривать должность главы муниципального образования – выборного должностного лица. Глава муниципального образования избирался либо жителями муниципалитета, либо депутатами представительного органа из своего состава.

Закон обеспечивал при формировании организационных основ местного самоуправления учет различных местных, национальных, исторических особенностей, так как допускал возможность самых различных организационных форм осуществления местного самоуправления и системы его органов.

На практике во многих случаях действовала следующая система органов местного самоуправления:

· Представительный орган и глава муниципального образования избирались населением,

· Глава формировал местную администрацию (орган местного самоуправления, наделявшийся исполнительно-распорядительными функциями),

· Глава одновременно возглавлял местную администрацию и представительный орган.

Финансовые основы местного самоуправления. Закон 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»

Вопрос об экономических и финансовых основах местного самоуправления в 1990-х годах был одним из наиболее сложных и недостаточно урегулированных. Неоднократно прописываемый в федеральном законодательстве общий принцип самостоятельности местных бюджетов не находил своего воплощения на практике. Бюджетные условия на муниципальном уровне характеризовались нестабильностью и непредсказуемостью.

Основными недостатками сложившейся системы регулирования местных бюджетов на протяжении всего периода существования местного самоуправления в России были, в частности, определение «сверху» и ежегодный пересмотр доходных источников местных бюджетов. Основными доходными источниками были отчисления от регулирующих налогов и финансовая помощь. Несмотря на то, что практически во всех законах содержались нормы о необходимости закрепления отчислений от налогов на долгосрочной основе, фактически эти нормы реализованы не были. Нормативы отчислений пересматривались каждый финансовый год, что приводило к иждивенчеству местных властей и субъективизму в решениях органов власти региона.

Необходимо отметить, что в разные периоды подходы к решению этих проблем были различны.

Как уже упоминалось, в первые годы существования местного самоуправления основное внимание уделялось развитию системы местных налогов и сборов как гарантии независимости местных бюджетов. Закон РФ от 27 декабря 1991 года №2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» предусматривал 23 местных налога, которые могли вводиться решениями местных властей. Перечень местных налогов был закрытым, федеральным законодательством также регулировался размер ставок по этим налогам.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» изменил принципы установления местных налогов и сборов. Указом разрешалось органам местного самоуправления вводить дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством. Кроме того, местным властям была предоставлена свобода в установлении ставок налогов, в том числе ставок по налогу на прибыль, зачисляемому в местные бюджеты.

Однако местные налоги и сборы в существовавших на тот момент политических и экономических условиях в стране не смогли стать прочной финансовой основой местных бюджетов. Основными причинами этого можно считать следующие:

· Местные налоги и сборы во многих случаях были мелкими и вводились для финансирования конкретных функций местных властей. При этом расходы на администрирование этих налогов и сборов нередко «съедали» большую часть налоговых платежей, сохраняя существенную зависимость местных бюджетов от регулирующих налогов и финансовой помощи.

· В условиях, когда доходные источники местных бюджетов регулировались региональными властями, дополнительные доходы от местных налогов учитывались при расчете нормативов отчислений от регулирующих налогов, которые уменьшались на соответствующую величину.

Попытка урегулировать вопросы финансирования деятельности муниципальных образований была сделана в Законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В частности законом устанавливалось, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты…» (ст. 37 Закона). При этом объем минимально необходимых расходов местных бюджетов должны были устанавливать органы власти субъектов РФ. В качестве источников финансирования минимально необходимых расходов устанавливались отчисления от регулирующих налогов или финансовая помощь. При этом, необходимо отметить, что положения Закона 1995 года, касающиеся финансовых основ местного самоуправления, были сформулированы недостаточно четко.

Очередной этап в усовершенствовании правового регулирования этого вопроса начался с принятием в 1997 году Закона № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Основными положениями данного закона были следующие.

1. Законом устанавливались минимальные доли федеральных налогов (подоходного налога, налога на прибыль, НДС, акцизов), которые должны были закрепляться за местными бюджетами. Однако эти доли закреплялись в среднем по субъекту РФ, что оставляло региональным властям значительную степень свободы при установлении нормативов отчислений для конкретных муниципалитетов.

2. Предусмотренные законом для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных налогов должны были закрепляться на постоянной основе. Дополнительные отчисления должны были устанавливаться на срок не менее 3 лет. Включение этой нормы в Федеральный Закон должно было обеспечить некоторые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований.

3. Законом детально регулировались принципы и механизмы межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями, в частности, предоставления финансовой помощи из специально созданного в региональном бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Законом был определен порядок формирования и расходования средств.

Необходимо отметить, что Закон 1997 г. «О финансовых основах...» не оправдал возлагавшихся на него надежд. После его вступления в силу сохранилась практика ежегодного пересмотра нормативов отчислений от регулирующих налогов, а выделение финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований часто не соответствовало установленным этим законам принципам.

Дата добавления: 2015-07-10