Читайте также:
|
В рамках Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. местное самоуправление в России получило достаточно активное развитие. Тем не менее, на рубеже 2000-х годов возникла явная потребность в дальнейшем совершенствовании правового поля в данной сфере. Эта потребность была связана как с общим реформированием структуры власти в России, так и с внутренними тенденциями развития местного самоуправления. К основным причинам разработки новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно отнести следующие.
1. В качестве одной из приоритетных задач совершенствования системы власти в данный период было выдвинуто четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти. Для местного самоуправления эта задача была чрезвычайно актуальной, поскольку Закон 1995 г. формулировал сферу компетенции муниципальных образований (вопросы местного значения) в чрезмерно общей форме. Кроме того, органы местного самоуправления были вынуждены выполнять многочисленные государственные полномочия, передача и финансирование которых органами государственной власти были плохо формализованы. В условиях разграничения полномочий и минимизации дублирования функций различных уровней власти было необходимо конкретизировать вопросы местного значения муниципальных образований, четко обозначить сферу их ответственности.
2. Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. было реализовано не во всех субъектах Федерации. В ряде регионов местное самоуправление вообще не получило развития либо реальными правами муниципальных образований обладали лишь отдельные немногочисленные административно-территориальные единицы. Решение данной проблемы виделось в более детальном регулировании вопросов организации местного самоуправления с федерального уровня, что сделало бы уклонение от практического внедрения местного самоуправления на региональном уровне гораздо более сложным.
3. Предусмотренное Законом 1995 г. разнообразие территориальных моделей местного самоуправления не во всех случаях обеспечивало приближение муниципальной власти к населению. Во многих регионах органы местного самоуправления избирались только на уровне крупных территориальных единиц – районов. Более того, с начала 2000-х годов активизировались процессы укрупнения муниципальных образований в субъектах Федерации и перехода от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13, 5 до 11,5 тыс.[vi][6] Считалось, что более четко прописанная в законодательстве территориальная структура местного самоуправления, предусматривающая создание муниципалитетов нижнего уровня – поселений – на большей части территории страны, позволит приблизить местное самоуправление к населению, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения, будет способствовать дебюрократизации местных органов власти. С этой же целью новое законодательство более подробно раскрывало формы непосредственной демократии на местах и механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
4. Законодательство 90-х годов не смогло решить один из центральных вопросов местного самоуправления – обеспечение его финансовой самостоятельности. У местных органов власти почти не было доходных источников, закрепленных на постоянной основе. Все остальные средства в той или иной форме (регулирующих налогов либо финансовой помощи) выделялись с регионального уровня, причем правила, регулирующие выделение средств, могли меняться ежегодно и во многих случаях отличались непрозрачностью и субъективизмом. Обычно на региональном уровне определялся необходимый, с точки зрения региона, уровень расходов муниципальных образований по каждой из статей расходов, и под них выделялись доходные источники. При этом муниципальные образования, повышающие эффективность своих расходов, проводящие инновационную политику, как правило, на следующий год получали меньше доходов и проигрывали в финансовом отношении по сравнению с более иждивенчески настроенными муниципалитетами. Тем самым возникала потребность в радикальном пересмотре механизмов бюджетного финансирования на уровне муниципальных образований.
По мнению авторов нового законодательства, предпосылки для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления возникали только в том случае, если на территории страны унифицировалась территориальная структура местного самоуправления (чтобы было понятно, за кем закрепляются доходные источники), перечень вопросов местного значения и объем полномочий местного самоуправления (чтобы было понятно, какие финансовые средства нужны для их выполнения). В этих условиях становилось возможным:
· уже на федеральном уровне закрепить за муниципальными образованиями доходные источники на постоянной основе (в отличие от регулирующих налогов, которые пересматривались ежегодно);
· обеспечить выделение дотаций муниципальным образованиям не на основе разницы между фактическими, плановыми либо нормативными доходами и расходами, а в соответствии с определенными четко установленными правилами, предусматривающими выравнивание бюджетных доходов на одного жителя.
5. Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. фактически предусматривало, что полномочия местного самоуправления зависят от того, организации какой формы собственности действуют в той или иной сфере. Так, например, к вопросам местного значения относились: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения и т.п. Тем самым один и тот же вопрос мог относиться к компетенции муниципалитета, если в данной сфере действовали муниципальные учреждения или предприятия, либо к компетенции региона, если соответствующие организации были в собственности субъекта Федерации. С одной стороны, это обеспечивало необходимую гибкость в распределении полномочий. Например, профессионально-техническое училище могло быть муниципальным, если готовило кадры только для локального рынка труда, либо государственным (региональным либо федеральным), если работало на более широкие рынки. Однако, с другой стороны, это давало возможность произвольно менять объем полномочий местных органов, изменяя форму собственности (учредительство) тех или иных организаций.
Очевидно, в условиях изменения подходов к разграничению полномочий такая ситуация не могла сохраняться. В новом законодательстве проводится противоположный принцип – собственность должна двигаться за функцией, передаваясь тому уровню власти, в ведении которого находятся соответствующие вопросы. Тем самым процесс разграничения полномочий неизбежно должен был сопровождаться перераспределением собственности между различными уровнями власти, передачей объектов собственности как муниципальному образованию от Федерации и региона, так и от муниципального образования – федеральным и региональным структурам. Другая сторона того же подхода – муниципалитеты не должны владеть той собственностью, которая не нужна им для решения вопросов местного значения, поскольку сфера их деятельности ограничивается именно решением данных вопросов.
[i][1] Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. – М.:ТК Велби. Изд-во Проспект, 2004.
[ii][2] Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. – М.:ТК Велби. Изд-во Проспект, 2004.
[iii][3] Стародубровская И., Славгородская М., и другие. Анализ доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований.- М.:ИЭПП, 2003, стр. 20.
[iv][4] Стародубровская И., Славгородская М., Юдин А. Анализ доходных источников и расходных обязательств местных бюджетов. М.:ИЭПП, 2003
[v][5] Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. и др. Проблемы реформирования местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005
[vi][6] Система муниципального управления: Учебник для вузов /под ред. В.Б.Зотова. – М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и перер., с. 43.
Дата добавления: 2015-07-10; просмотров: 159 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Способы формирования органов местного самоуправления в различных территориально-административных единицах РФ | | | Искатель |