Понятие системы институтов, органов и учреждений ЕС

СИСТЕМА ИНСТИТУТОВ,

ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Понятие системы институтов, органов и учреждений ЕС

Залогом успешного раз­вития интеграционных процессов в рамках Европейского Союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функ­ционировании служит наличие у ЕС уникального наднационально­го механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государ­ственно-подобного (квазифедеративного) образования.

Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного меха­низма играл главенствующую роль во всех реформах правовых устоев ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он яв­лялся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Ев­ропейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найден­ный в итоге компромисс заключается в следующем.

В «новом», преобразованном Лиссабонским договором Европей­ском Союзе сохраняется вся сложившаяся ранее система руководя­щих и иных инстанций, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) Высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый «институциональный механизм»).

Согласно статье 13 Договора о Европейском Союзе институцио­нальный механизм ЕС отныне включает семь элементов (институ­тов):

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет (Совет Европейского Союза)^т;

• Европейская комиссия (Комиссия);

• Суд Европейского Союза;

• Европейский центральный банк (ЕЦБ);

• Счетная палата.

По сравнению со «старым» Союзом количество институтов уве­личилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС — Европей­ского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционируете 1998 г.).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС отныне закрепляются в Договоре о Европейском Союзе (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании Европейского Со­юза (глава I «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского централь­ного банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных норм каждый институт, будучи колле­гиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей орга­низации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда Европейского Союза).

Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной сис­темы ЕС («Протокол о Статуте Суда Европейского Союза») и Евро­пейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка») '³⁹.

2) Другие инстанции ЕС, не получившие ранг «института Союза», по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отли­чие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза.

Органами «нового» Европейского Союза будут являться, в част­ности:

• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (пара­граф 4 статьи 13 Договора о Европейском Союзе; глава 2 «Кон­сультативные органы Союза» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные кон­сультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС);

• Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) — независимый контрольный орган для расследования нару­шений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС;

• Европейский контролер по защите данных — особый «информаци­онный омбудсман» Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюде­нием основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушении, посягающих на финансовые интересы ЕС;

• Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского Союза).

3) Наконец, учредительные документы «нового» Европейского Союза впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в «старом» Союзе они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юриди­ческого лица (см. выше, пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам Европейского Союза система его учрежде­ний является открытой и постепенно расширяется. Создание учреж­дений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестицион­ный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство).

Гораздо чаще, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных ин­ститутов — Европейского парламента и Совета. В частности, это от­носится ко всем европейским агентствам, кроме Европейского оборонного агентства, и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на ос­нове других актов текущего законодательства Союза.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых «исполнительных агентств» — временных учреждений, создаваемых по решению Европейской ко­миссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС: например, созданное в конце 2007 г. «Исполнитель­ное агентство по научным исследованиям».

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Наиболее серьезные преобразования механизма управления Ев­ропейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с рефор­мой правового статуса политических институтов ЕС, а именно тех руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуще­ствляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям — Европейского парламента (А), Европейского со­вета и Совета (Б), Европейской комиссии (В).

Дата добавления: 2015-07-10