История пенсионной реформы в России 2 страница

Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России. 2001 // Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2001, С. 175; Социальное положение и уровень жизни населения России. 2006 // Стат. сб. М.: Росстат, 2006. С. 193; Социальное положение и уровень жизни населения России. 2008 // Стат. сб. М.: Росстат, 2008; С. 188. Якушев Е. Л. Основные тенденции развития негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации / Пенсионные и актуарные консультации. М., май 2009 // Сайт «Лаборатория пенсионной реформы» http://www.pensionreform.ru/pension/lpr_openinfo

Решение проблемы низкого пенсионного возраста виделось в постепенном реформировании льготных по возрасту пенсий и досрочных пенсий за работу в особых условиях труда и районах Крайнего Севера. После 2010 года предполагалось начать постепенное повышение пенсионного возраста, а до этого стимулировать добровольный более поздний выход на пенсию за счет дополнительного повышения пенсии тем, кто отложил обращение за ней, и ограничения размера пенсий работавших пенсионеров.
Концепция заложила создание персонифицированного учета, что сыграло важную роль в улучшении качества управления пенсионной системой. Кроме того, внедрялась весьма умеренная индексация пенсионных выплат – по инфляции, а также (только страховые пенсии) – по росту заработной платы в стране, с которой уплачивались взносы в пенсионную систему. В перспективе предполагалось увеличить страховые взносы работников, доведя их до паритетного соотношения со взносами работодателей.
В Концепции были очевидные системные противоречия. Прежде всего практически все меры, которые могли бы ограничить обязательства пенсионной системы и сбалансировать ее финансы, откладывались не менее чем на 3–4 года. Например, декларируя необходимость реформирования досрочных пенсий, в том числе с помощью профессиональных пенсионных систем, Концепция не намечала никаких шагов в этом направлении[28]. А повышение пенсионного возраста вообще предполагалось отложить на 15–20 лет.
С одной стороны, провозглашался страховой принцип финансирования трудовых пенсий, в связи с этим намечалось ввести персонифицированный учет страховых взносов на протяжении трудовой жизни работника. Использование страхового подхода означает, что размер трудовой пенсии должен определяться совокупной величиной страховых взносов в ПФР, что позволило бы повысить заинтересованность работников в уплате страховых взносов и тем самым увеличить поступления в фонд. С другой стороны, на неопределенную перспективу было сохранено понятие «период учета заработка для исчисления пенсии» (не более пяти лет). В результате система оставалась распределительной и с установленным размером выплат, который при этом не был актуарно нейтральным: в расчете пенсии учитывался лишь ограниченный отрезок трудовой жизни человека, а сама пенсия не зависела от ожидаемой продолжительности пенсии в момент ее назначения. Иными словами, не достигалась долгосрочная финансовая устойчивость пенсионной системы.
Хотя именно в Концепции было введено понятие трехуровневой системы пенсионного обеспечения, изменения сводились в основном к корректировке ее отдельных параметров. Этот вариант пенсионной реформы оказался самым консервативным из всех появившихся за последние пятнадцать лет – он не учитывал долгосрочный фактор старения населения. Впрочем, уже само появление Концепции инициировало дискуссию по пенсионной реформе.
Кризис в пенсионном обеспечении в 1995–1997 годах
Обсуждение последующих вариантов пенсионной реформы в России невозможно без анализа того, что происходило в пенсионной системе в 1995–1997 годах, поскольку события тех лет определили появление принципиально новых реформаторских подходов.
1995 год можно считать переломным в состоянии пенсионного обеспечения. Резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже 1994–1995 годов стремительно снизили покупательную способность пенсий, впервые с начала экономических реформ средний размер пенсии опустился ниже прожиточного минимума пенсионера, а минимальный – ниже 60% этого показателя (рис. 1). Это потребовало срочного повышения пенсий.
Одновременно с этим дальнейшее сокращение численности занятых, падение реальной зарплаты и увеличение задолженности по ее выплате привели к тому, что в 1995 году в пенсионную систему в реальном выражении поступило меньше средств, чем в 1994 году. Хотя формально бюджет ПФР был исполнен с текущим профицитом, впервые страховых взносов собрали меньше, чем требовалось для выплаты пенсий.
В дальнейшем балансировать бюджет ПФР удавалось за счет комбинированной схемы повышения уровня пенсий (нерегулярные индексации и периодическое повышение компенсаций) и накопления задолженности по выплате пенсий, впервые появившейся в том же 1995 году. Уже с начала 1996 года долг ПФР перед пенсионерами снова стал интенсивно нарастать (рис. 3), достигнув в конце года 12% от его годового бюджета.
Колоссальными усилиями правительства по мобилизации просроченной задолженности и увеличению доли бюджетного финансирования в доходах ПФР задолженность была полностью погашена к июлю 1997 года (рис. 3). Однако достичь этого удалось ценой фактического замораживания индексации пенсий, что привело к ухудшению реального размера пенсии, отношения пенсии к прожиточному минимуму и ставки замещения (табл. 1). К тому же страховых взносов по-прежнему поступало меньше, чем требовалось для выплаты пенсий, поэтому о стабилизации финансов пенсионной системы говорить не приходилось.
Несмотря на тяжелое финансовое положение пенсионной системы, ее обязательства продолжали необоснованно расширяться за счет предоставления льготных по возрасту пенсий все новым категориям занятых. Иными словами, пенсионная система и в середине 1990-х годов продолжала играть роль амортизатора социальных проблем экономической трансформации. Наиболее яркий пример: в начале 1996 года педагогам школ и других детских учреждений, а также медицинским работникам в сельской местности разрешили получать пенсию за выслугу лет при условии продолжения работы на том же месте. И уже во II квартале того же года численность пенсионеров этой группы почти удвоилась (рис. 4), причем практически все они работали. Очевидно, что за счет пенсионной системы государство просто повысило доходы плохо оплачиваемых категорий занятых.
Либерализация правил предоставления статуса инвалида в 1990-е годы спровоцировала рост числа пенсионеров по инвалидности – с 3,3 млн до 4,7 млн человек за 1992–1997 годы[29]. Это сказалось на снижении фактического возраста выхода на пенсию, поскольку пенсионеры переходили с пенсии по инвалидности на пенсию по старости, достигая пенсионного возраста[30].
Сокращение реальных размеров пенсий под влиянием возросшей в конце 1994 года –начале 1995 года инфляции совпало с подготовкой к празднованию 50-летия Победы в Великой Отечественной войне. В течение 1995 года руководство страны старалось удержать средний размер пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, провело пять индексаций пенсий и два повышения компенсационной выплаты. Дополнительно были введены компенсации к пенсиям ветеранов войны.
Темпы роста компенсационных выплат начали постепенно обгонять темпы индексаций, но средств ПФР не хватало для поддержания уровня жизни пенсионеров. Поэтому весной 1996 года была введена компенсационная выплата в размере, обратно пропорциональном величине получаемой пенсии. Те, кто имел минимальную пенсию, получили компенсацию 150 тыс. рублей (почти в 2,5 раза превосходившую минимальную пенсию), пенсионеры с максимальными пенсиями – 85 тыс. рублей (менее 2/3 размера их пенсий)[31]. Это привело к сокращению и до этого не высокой дифференциации размеров пенсий и еще большему отрыву их от прошлых заработков.
С середины 1996 года и до октября 1997 года ни минимальная пенсия, ни компенсации не повышались, поскольку правительство пыталось погасить долги перед пенсионерами. К тому времени экономическая неэффективность и социальная неприемлемость периодических индексаций пенсий и повышений компенсаций стали очевидными. Требовались новые способы регулирования доходов пенсионеров. В 1997 году в развитие идей, заложенных в Концепции 1995 года, для усиления связи пенсии с прошлым трудовым вкладом пенсионерам предоставили право выбирать (с февраля 1998 года), на основе каких правил – 1990 или 1997 года – рассчитывать пенсию, при этом сохранялись ранее действовавшие правила расчета пенсий[32].
В соответствии с новыми правилами пенсия определялась умножением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) на среднемесячную зарплату в стране в предшествующий назначению или перерасчету пенсии квартал. ИКП зависел от продолжительности трудового стажа и прошлых заработков пенсионера. Стаж учитывался аналогично правилам, установленным в Законе 1990 года: 20/25 лет трудового стажа обеспечивали женщинам/мужчинам размер пенсии на уровне 55% заработной платы. Превышение стажа позволяло увеличить пенсию по 1% за каждый дополнительный год работы, но не более 75%. Новацией правил 1997 года стало введение соотношения индивидуального и среднего заработков, установленного в 1998 году на уровне 0,7, а в 2000–2001
Пример расчета ИКП
Если пенсионер-мужчина получал зарплату на уровне 120% средней зарплаты в стране и имел 30 лет трудового стажа, то в 1998 году его индивидуальный коэффициент составлял: (55% + 5% за превышение стажа) х 0,7 (максимально возможная доля учитывавшегося индивидуального заработка) = 42% средней заработной платы. В 2001 году он мог рассчитывать уже на ИКП, равный 60% х 1,2 = 72%.

В отличие от норм 1990 года в правилах 1997 года трудовой стаж не включал «нестраховые» периоды (учебу, службу в армии, отпуска по уходу за ребенком). Прямые ограничения на максимальный размер пенсии были заменены косвенными – через долю учитываемого в ее расчете заработка. Новые правила расчета пенсий позволяли отказаться от компенсаций. При этом индексация пенсий по росту цен была заменена индексацией по средней зарплате. Одновременно закон 1997 года запретил получение пенсий работавшими пенсионерами, чтобы стимулировать более поздний выход на пенсию.
Закон 1997 года наряду с достижением более тесной связи между заработками и пенсией, уравниванием в правах различных категорий застрахованных ставил цель обеспечить финансовую сбалансированность ПФР. Для этого величину средней зарплаты в экономике для расчета пенсий правительство стало определять на основе данных о поступлении взносов в ПФР. Поскольку учитывалась только легальная зарплата, с которой платились взносы, размер зарплаты, установленный для расчета пенсий, намного отстал от публикуемого Росстатом на основе обследований предприятий. Последовал шквал критики и обращений пенсионеров в суд. Однако в условиях низкой ответственности налогоплательщиков и нестабильности финансового положения ПФР такое решение имело больше плюсов, чем минусов. По сравнению со сложными правилами расчета пенсий по нормам 1990 года закон 1997 года сделал пусть небольшой, но важный шаг к актуарно сбалансированной пенсионной модели.
Концепция пенсионной реформы 1997 года
Если понимать под реформой лишь те решения, которые затрагивают основные принципы действующей системы и приводят к ее структурным изменениям, то первым подлинно реформаторским документом стала Концепция пенсионной реформы, представленная осенью 1997 года рабочей группой при Министерстве труда и социального развития России под руководством М.Э. Дмитриева. Именно с его приходом пенсионная реформа вышла за рамки министерств, отвечавших за социальную политику, и стала рассматриваться как неотъемлемая часть экономических реформ во многом благодаря тому, что за основу был взят опыт радикальной пенсионной реформы в Чили и модель многоуровневой пенсионной системы, предложенная в 1994 году Всемирным банком.
Пенсионная реформа в Чили
В Чили реформа пенсионной системы стартовала в 1981 году. Ее вариант, разработанный в духе идей либерализма и монетаризма представителями Чикагской экономической школы и реализованный правительством Пиночета, не имел аналогов в истории пенсионного обеспечения. До Второй мировой войны накопительные принципы финансирования активно применялись в пенсионном обеспечении развитых стран, но в Чили впервые была предложена национальная пенсионная система, в которой накопительное финансирование сочеталось с индивидуальными счетами, отказом от заранее гарантированного размера пенсий (система с установленными взносами) и передачей управления пенсионным обеспечением частным компаниям.
В Чили полностью отказались от распределительного элемента в пенсиях, перешли на обязательные пенсионные накопления. Только тем, кто за 20 лет уплаты взносов не сумел накопить достаточно средств, после проверки нуждаемости выплачивалась за счет общих налогов минимальная пенсия.
Ставка взносов была снижена до 13%, из которых 10% полностью зачислялось на накопительные счета для формирования будущей пенсии по старости, 3% шло на страхование рисков наступления инвалидности или потери кормильца. Взносы брались только с заработков самих работников. Работодатель в систему не платил ничего.
Работники, начавшие трудовую биографию до старта новой пенсионной реформы, могли выбрать: оставаться в распределительной системе или перейти в накопительную. Перешедшим заработанные в прежней системе права конвертировались в специальные государственные облигации. Участники накопительной системы сами выбирали фонд для инвестирования накоплений и могли свободно менять свои предпочтения. Государство гарантировало участникам минимальную доходность накоплений и сохранение накоплений или пенсий в случае банкротства фонда.
С началом реформы пенсионный возраст повысился на 5 лет и составил 60 лет для женщин и 65 лет для мужчин. Пенсия стала выплачиваться в форме аннуитета, также была допустима выплата части пенсии в виде разового платежа. Для расчета аннуитета используется ожидаемая продолжительность жизни – отдельно для мужчин и женщин. Допускается более ранний выход на пенсию, если пенсионные накопления позволяют получать ежемесячную пенсию на уровне не менее 50% среднемесячной зарплаты за последние 10 лет и 110% минимальной гарантированной пенсии по старости.
На старте пенсионной реформы накопленные обязательства прежней системы оценивались в 100% ВВП. Для финансирования издержек сосуществования двух систем чилийское правительство использовало профицит бюджета, проводило жесткую бюджетную политику по экономии государственных расходов, выпустило государственные облигации. Издержки снизились и благодаря повышению пенсионного возраста.
Первое десятилетие чилийской пенсионной реформы было чрезвычайно успешным: реальная (то есть за вычетом инфляции) доходность накоплений не просто была положительной, а превосходила темпы роста зарплаты и в отдельные годы превышала 20% годовых. Поэтому работники активно переходили в новую систему, взносы в которую к тому же были меньше. В результате активы частных пенсионных фондов выросли с менее чем 1% ВВП в первый год реформы до 45% к концу 1990-х годов. Эта реформа стала локомотивом экономического роста и способствовала развитию финансовых рынков.
Тем не менее социальный эффект чилийской пенсионной реформы – ее влияние на число участников, неформальную занятость, фактический пенсионный возраст, осознанный выбор стратегии накоплений, неравенство – оказался противоречивым. Ни одной другой стране, последовавшей примеру Чили, не удалось добиться таких потрясающих успехов. Поэтому чилийский опыт вызывает дискуссию среди специалистов и требует дальнейшего осмысления.

Источники: Rodrigo A. R. and Augusto I. P. (2001). Chile’s Pension Reform After 20 Years // World Bank SP Discussion Paper. N 0129, December; Iglesias-Palau A. (2009). Pension Reform in Chile Revisited: What Has Been Learned? // OECD Social, Employment and Migration Working Paper. N 86, April; Palacios R. and Pallarès-Miralles M. (2000). International Patterns of Pension Provision. World Bank, April; Whitehouse E. (2000). Administrative Charges for Funded Pensions: An International Comparison and Assessment. World Bank Pension Reform Primer. World Bank (2000). Transition: Paying for a Shift from Pay-as-you-go Financing to Funded Pensions. World Bank Pension Reform Primer.

(Комментарий редакции сайта www.kadrovik-plus.ru: «Ни одной другой стране, последовавшей примеру Чили, не удалось добиться таких потрясающих успехов» и это произошло только потому, что нигде в мире так ни соблюдают законодательство, как в Чили. А уважение к соблюдению законов – целиком заслуга Аугусто Пиночета Угарте, возглавлявшего страну почти 2 десятилетия. Методы достижения этого? Немного жесткости и, если говорить откровенно, жестокости по отношению к тем, кто законодательство не соблюдает. Правда, после его смерти очень многие захотели оказаться в строю политически репрессированных и пострадавших от режима. А сколько людей выиграло?!... И так ли уж "политически репрессированными" были те, кто "пострадал"...?! И тем не менее, они же от этого же самого «режима» до сих пор получают очень даже неплохие пенсии… А в других странах «дали слабину» и вполне естественно что реформы «не пошли». Поэтому сегодня лица в возрасте от 40 и выше с благоговением вспоминают годы «тирании Пиночета», а социалиста Сальвадора Альенде проклинают, не смотря на то, что почти в каждом городе есть улица, носящая его имя. Но в сердцах и в памяти людей навсегда останется именно Пиночет, а не Альенде)

Ключевой элемент этого типа реформ – формирование обязательной накопительной компоненты на основе индивидуальных счетов и инвестирования средств на финансовых рынках под управлением частных компаний. Исходя из опыта Чили предполагалось, что пенсионная реформа будет способствовать притоку «длинных» денег в экономику и усилению конкуренции между частными финансовыми компаниями, что, в конечном счете, благоприятно скажется на экономическом развитии страны.
Модель пенсионной реформы Всемирного банка
Решающее влияние на мировую дискуссию о будущем пенсионных систем оказал появившийся в 1994 году доклад Всемирного банка «Предотвращение кризиса старости». В нем были проанализированы формальные и неформальные программы поддержки пожилых в различных типах экономик, оценены их эффективность и устойчивость в условиях старения населения. Авторы доклада попытались помочь политикам и экспертам в выборе и разработке пенсионных политик, которые содействовали бы экономическому росту и одновременно обеспечивали пожилых гарантированной частью национального дохода. С появлением доклада стало принято оценивать зависимость конкретной пенсионной системы от макроэкономической ситуации и ее влияния на экономику страны.
В соответствии с докладом у пенсионной системы две важнейшие функции: перераспределение (борьба с бедностью в старости) и сбережение или замещение (компенсация) заработка, утраченного вследствие прекращения работы. Кроме того, пенсионная система должна страховать пожилых от многих рисков, включая наступление инвалидности, длинную продолжительность жизни, инфляцию, различные политические и инвестиционные риски и пр. (функция страхования).
Одновременно пенсионная система должна помогать экономике страны: минимизировать скрытые издержки, мешающие экономическому росту (недостаточный уровень сбережений, недостаточная занятость, высокое налоговое бремя и пр.), обеспечивать финансовую устойчивость системы к меняющимся демографическим и экономическим условиям и прозрачность норм пенсионного обеспечения для населения и политиков.
Авторы доклада предложили трехуровневую пенсионную систему (табл. 3). Первый уровень – перераспределение доходов в пользу бедных: выплаты, увязанные с проверкой нуждаемости, или одинаковые небольшие выплаты как минимальные пенсионные гарантии. Источник финансирования – налоги. Второй и третий уровни – компенсация утраченного заработка. Они базируются на индивидуальных счетах, созданы государством или работодателями, управляются частными финансовыми институтами. Используется полностью накопительный принцип финансирования: пенсии выплачиваются из ранее сформированного пенсионного капитала, включающего пенсионные взносы, уплаченные за весь период работы, и инвестиционный доход (за вычетом комиссионного вознаграждения управляющим компаниям). Участие во втором уровне – обязательное, в третьем – полностью добровольное. Все три уровня обеспечивают страхование от различных рисков в старости. Сочетание трех уровней пенсионной системы, по замыслу авторов доклада, должно обеспечить диверсификацию рисков в пенсионном обеспечении и ее долгосрочную устойчивость.
Согласно Концепции 1997 года пенсионная система также должна состоять из трех уровней. В отличие от Концепции 1995 года в новом варианте пенсионной реформы первый уровень образовывали социальные пенсии, предоставляемые за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить средства, необходимые для проживания в старости. Второй уровень – пенсии, которые формировались на индивидуальных счетах на основе накопительных принципов из отчислений с зарплаты и инвестиционного дохода, получаемого в течение всей трудовой деятельности. Третий уровень – обязательные (для отдельных категорий работодателей) и добровольные дополнительные пенсионные системы (профессиональные, региональные, индивидуальные).
Начать реформу планировалось с 1 января 1999 года, определив, какие категории населения будут охвачены реформой и с какой скоростью она будет реализоваться. От этого зависела стоимость реформы, поскольку при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда и она, и распределительная система сосуществуют. Согласно Концепции 1997 года в накопительной системе обязаны участвовать все граждане моложе 30 лет, в возрасте от 31 до 40 лет включительно – добровольно. Работники старше 40 лет оставались в прежней системе. Лицам, не сумевшим накопить на пенсию, предполагалось после проверки нуждаемости выплачивать финансируемую из бюджета минимальную социальную пенсию на уровне 70–80% прожиточного минимума.

Издержки перехода к новой системе оценивались по нескольким вариантам участия в накопительной системе, которые различались ставками взносов и возможностями дополнять накопительную пенсию распределительной для тех, чье участие в системе было добровольным. Расчеты показали высокие издержки, поскольку необходимо было выполнять уже существующие обязательства перед нынешними и будущими пенсионерами. В качестве возможных источников финансирования назывались кредит Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования досрочных пенсий в виде дополнительных отчислений работодателей за лиц, работавших во вредных условиях труда. Кроме того, предполагалось сократить обязательства пенсионной системы за счет реформы досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста женщин на пять лет начиная с 2000 года [33].
Экспертиза Концепции 1997 года показала, что в ней не учтены важные социально-экономические особенности России и ее реализация могла бы привести к большим социальным издержкам. Так, в нашей стране речь шла о реформе пенсионной системы с практически полным охватом населения, чего не скажешь о странах Латинской Америки. Сложившуюся к середине 1990-х годов высокую дифференциацию доходов предложенный вариант реформы мог бы перенести и на накопительные пенсии. Высказывались обоснованные опасения по поводу того, что зарождавшаяся российская финансовая система не сумеет «переварить» быстро растущие пенсионные накопления. Правительство решило внести в Концепцию коррективы (пересмотреть некоторые принципиальные положения накопительной системы, диверсифицировать риски, усилить социальную направленность и др.) и на ее основе подготовить программу пенсионной реформы.
При доработке Концепции 1997 года обратились к опыту пенсионных реформ в Швеции и Польше. Обе страны имели пенсионные системы почти со всеобщим охватом населения, высоким уровнем выплат и столкнулись с интенсивным демографическим старением. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Эти страны отказались от чилийской модели с ее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, масштабными издержками перехода на накопительную систему. Европейской альтернативой стала смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, при которой, однако, сохранялись два ключевых принципа – индивидуальные счета и расчет пенсии не заранее, а по факту на основе сформированных в течение жизни пенсионных прав (система с установленными взносами).
Программа пенсионной реформы 1998 года
Результатом доработки Концепции 1997 года стала Программа пенсионной реформы, утвержденная 20 мая 1998 года[34]. В ней сохранены три уровня. Первый уровень – государственное пенсионное обеспечение, предназначенное для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, и для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.). Финансировались эти пенсии из федерального бюджета. Второй уровень – государственное пенсионное страхование – ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивалась в зависимости от страхового стажа и уплаченных пенсионных взносов. Он включил две компоненты, основанные на различных принципах финансирования: за счет текущих поступлений в ПФР и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и инвестиционного дохода от их размещения. Третий уровень – дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а также за счет обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.
Наиболее дискуссионный вопрос – переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (Концепция 1997 года) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 года) – был решен в пользу смешанного варианта. Согласно Программе 1998 года трудовая пенсия должна была складываться из двух частей: большей, условно-накопительной, и меньшей накопительной. Такой вариант лучше подходил для страны со слабо развитым рынком ценных бумаг, поскольку позволял растянуть во времени переход к накопительной системе, обеспечив медленное возрастание нагрузки на финансовые рынки.
Преимущества разных моделей пенсионного обеспечения
С точки зрения макроэкономического анализа независимо от способа финансирования пенсионного обеспечения и формулы расчета выплат любая пенсионная система представляет собой часть «национального пирога». Ее размеры (то, что потребляется пенсионерами) можно условно определить как произведение средней пенсии на общее число пенсионеров. В финансово сбалансированной пенсионной системе ее расходы равны доходам. Доходы пенсионной системы рассчитываются как произведение страховых взносов на число застрахованных. Если упростить картину, получим равенство: тариф страховых взносов х средняя зарплата х число застрахованных = коэффициент замещения (то есть доля пенсии в зарплате) х средняя зарплата х число пенсионеров.
Отсюда нетрудно вывести, что в финансово сбалансированной пенсионной системе коэффициент замещения зависит, во-первых, от тарифа страховых взносов, во-вторых, от соотношения между работниками и пенсионерами, то есть от коэффициента поддержки.
Но если это правило справедливо для любой пенсионной системы, зачем ее реформировать? Не проще ли оставаться в рамках прежней распределительной системы с установленными выплатами, в которой пенсии платятся за счет текущих отчислений работников, а их размер устанавливается заранее – как правило, в процентах от заработной платы при условии работы в течение определенного количества лет и достижения некоторого пенсионного возраста? По крайней мере такая система более понятна населению.
Проблема в том, что, если размер будущей пенсии устанавливается заранее, государство до конца не представляет себе объем будущих пенсионных обязательств. При этом если под влиянием, например, старения населения число пенсионеров растет, а застрахованных – сокращается, то для выполнения ранее выданных обязательств требуется все больше увеличивать тариф страховых отчислений. Он может оказаться столь большим, что будет непосильным для работников и работодателей. Как следствие может вырасти безработица или теневая, неформальная занятость.
Альтернативой системе с установленными выплатами является система с установленными (фиксированными) взносами, которая позволяет лучше представлять объем будущих пенсионных обязательств и держать их рост под контролем. Теоретически в этой системе государство и общество условно договариваются о социально приемлемой доле «пирога» – пенсионных расходов, исходя из которой рассчитывается тариф страховых отчислений. Этот тариф в дальнейшем остается неизменным, тогда как пенсия зависит от объема страховых отчислений на протяжении всей жизни человека плюс его прирост на величину индексации или доходности пенсионных накоплений. В этом случае увеличение числа пенсионеров в расчете на занятого приводит к падению ставки замещения, но система остается сбалансированной. Если ставка замещения опускается ниже социально приемлемого уровня, государство и население могут пересмотреть прежние условия социального контракта, договориться о новом тарифе отчислений.
При чем же здесь накопления? Дело в том, что формирование обязательных пенсионных накоплений означает появление в экономике «длинных денег», которые могут инвестироваться в долгосрочные инвестиционные проекты, тем самым способствовать устойчивому экономическому росту, увеличивая размер будущего «пирога». Опыт Чили и других стран показал также, что введение накопительной пенсионной системы может выступать катализатором роста и оздоровления национальных финансовых рынков, если оно сопровождается улучшением их регулирования. Важное побочное следствие накопительной системы – повышение привлекательности страны для иностранных инвестиций. А для населения накопительная система более привлекательна в периоды, когда реальная доходность инвестиций превышает рост заработной платы.
Безусловно, не все так однозначно: не случайно лучшие пенсионные эксперты мира до сих пор спорят о том, насколько накопительная пенсионная система выгоднее для населения по сравнению с распределительной, насколько ощутимо ее позитивное влияние на экономику и действительно ли она меньше зависит от рисков демографического старения. В результате дискуссий появились смешанные пенсионные системы, в которых накопительный элемент сочетается с распределительным. Это позволяет диверсифицировать риски в пенсионном обеспечении и извлекать выгоду из периодов, когда рост зарплаты превышает доходность инвестиций и когда соотношение между этими показателями меняется. Как показал мировой опыт, чтобы реформа была успешной, необходимо усилить роль государства в качестве регулятора и просветителя.

Источники: Barr N. (2002). Reforming Pensions: Myths, Truths and Policy Choices // International Social Security Review. Vol. 55. № 2. P. 3–36; Góra M. & Palmer E. (2004). Shifting Perspectives in Pensions // IZA Discussion Paper. № 1369, October; Хольцман Р., Хинц Р. и др. (2005). Обеспеченная старость в XXI веке: Пенсионные системы и реформы в международной перспективе. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия; Barr N. (2006). Pensions: Overview of the Issues, Oxford Review of Economic Policy. Vol. 22. № 1, Spring. P. 1–14.

Условно-накопительные счета отличаются от «безусловно» накопительных тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым обеспечиваются защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Работник регулярно получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и «доходе» в виде величины индексации сформированного условного «пенсионного капитала»). При выходе на пенсию «пенсионный капитал» конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионном возрасте[35].
В Программе 1998 года (в отличие от Концепции 1995 года) размер всей заработанной пенсии зависел от изменений в ожидаемой продолжительности жизни, что позволяло минимизировать влияние фактора старения на пенсионную систему, не требовалось повышать пенсионный возраст, поскольку предполагалось, что уменьшение размера пенсии под влиянием демографических изменений будет побуждать людей дольше оставаться на рынке труда. Эта Программа «перегибала палку» в последовательном проведении принципа полной зависимости размера пенсии от демографической ситуации: предложенный в ней раздельный учет продолжительности жизни мужчин и женщин неминуемо привел бы к существенному сокращению пенсий женщин. Хотя скорее всего ситуацию удалось бы исправить, перейдя в будущем к учету продолжительности жизни для обоих полов (так называемому «гендерно нейтральному знаменателю»).
По сравнению с Концепцией 1997 года размер взносов, перечисляемых в накопительную часть, был существенно снижен[36]. Накопительные пенсионные взносы и накопленные доходы от их инвестирования образовывали пенсионные резервы, которые подлежали инвестированию ПФР через независимые управляющие компании и могли расходоваться лишь на выплату трудовых накопительных пенсий лицам, имевшим соответствующие накопления на именных накопительных счетах в ПФР. Роль НПФ в управлении пенсионными накоплениями была заметно ограничена: они могли стать полноправными участниками пенсионной реформы лишь с 2005 года.
Первые выплаты накопительных пенсий в форме аннуитетов должны были начаться уже в 2005 году. В долгосрочной перспективе планировалось размер трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, довести до 50% общей величины трудовой пенсии.
Социальные пенсии были оставлены для лиц, не сумевших заработать трудовую пенсию, но без проверки их имущественного положения. Эти пенсии должны были финансироваться из бюджета за счет общих налогов, что позволяло снизить налоговую нагрузку на работников и работодателей.
Уменьшить обязательства государственной пенсионной системы должна была также реформа досрочных пенсий за работу в особых условиях труда. Их предполагалось заменить обязательными профессиональными пенсионными программами, финансируемыми на основе накопительных принципов. Для сдерживания роста пенсионных обязательств вводилась индексация пенсий только по темпу инфляции, без учета роста зарплаты. Накопительная часть пенсии должна была увеличиваться в зависимости от доходности оставшихся пенсионных накоплений.
Предлагалось более четко определить правовой статус ПФР, доверить ему страхование, сбор страховых взносов, назначение и выплату пенсий, учет условно-накопительных счетов, накопительных счетов и профессиональных пенсионных систем (в переходный период).
По сравнению с Концепцией 1995 года Программа 1998 года более четко очертила контуры будущей пенсионной системы. Основные элементы реформы – переход к расчету пенсий на основе всей страховой биографии, введение накопительных принципов финансирования, учет продолжительности жизни в расчете пенсий, реформа досрочных пенсий – обеспечивали создание финансово устойчивой пенсионной системы с четкой связью между взносами и выплатами. Конечно, оставалось еще много вопросов: как именно будут реализованы заложенные в Программе 1998 года идеи и какого уровня пенсионного обеспечения удастся достичь. И детали организации новой пенсионной системы отсутствовали, несмотря на то, что реформу предполагалось начать через полгода после принятия Программы. Тем не менее Программа впервые отражала результат публичного обсуждения и политического консенсуса и поэтому имела высокие шансы на успех.
Однако еще до начала ее реализации разразился валютно-финансовый кризис 1998 года, который кардинально изменил социально-экономические условия существования пенсионной системы. Второй раз за 1990-е годы реальные пенсии сократились вдвое (табл. 1). К концу 1998 года средняя пенсия опустилась до 80% прожиточного минимума пенсионера. Кризис вернул в российскую реальность задолженность по выплате пенсий (рис. 3). Падение зарплаты и еще большее снижение налогооблагаемой базы уменьшили доходы ПФР на 77% в 1998 году по сравнению с 1997 годом. Задолженность по выплате пенсий составила в конце 1998 года 26,3 млн деноминированных рублей, или 15% годового бюджета ПФР[37]. В 1999 году падение продолжилось: в течение трех первых кварталов минимальная пенсия с компенсацией не превышала 50%, а средняя пенсия – 70% прожиточного минимума пенсионера (рис. 5) [38]. В отличие от ситуации 1992–1993 годов пенсии падали около года, а на их восстановление до уровня 1997 года потребовалось почти четыре года.
Неудивительно, что в течение полутора лет после кризиса правительство заботилось прежде всего о повышении минимальных выплат пенсионерам, сокращая и без того невысокую дифференциацию размеров пенсий. К идее усиления связи пенсии и зарплаты вернулись лишь в мае 2000 года, когда благоприятная экономическая конъюнктура позволила полностью погасить задолженность и сформировать резерв в ПФР. В мае 2001 года соотношение заработков, используемое в расчете ИКП, вышло на максимальный уровень, предусмотренный законом 1997 года, – 1,2 раза. Такое соотношение позволяло полностью учитывать зарплату 75–80% пенсионеров.
Поскольку средняя пенсия по-прежнему оставалась ниже прожиточного минимума пенсионера, в 2000 и 2001 годах в дополнение к повышению пенсий, рассчитываемых с применением ИКП, были индексированы все пенсионные выплаты. В результате к концу 2001 года средняя пенсия приблизилась к прожиточному минимуму пенсионера.
Возвращение к пенсионной реформе в 2000–2001 годах
Кризис 1998 года, «демографическое окно» и начало нового политико-делового цикла повлияли на сроки старта пенсионной реформы в России и определили «коридор возможностей» реформирования. Но окончательный выбор модели пенсионной реформы был сделан в результате столкновения интересов Министерства экономического развития и торговли, ПФР, бизнеса и государства.
Кризис сорвал установленный в Программе 1998 года срок старта реформы – с 1 января 1999 года, ограничил масштабы и скорость введения накопительного элемента, а также степень дифференциации пенсий в рамках сохранявшегося распределительного компонента. Несмотря на то что задолженность перед пенсионерами была погашена, пенсии все еще были ниже, чем накануне кризиса, приоритетной была задача их повышения и перераспределения пенсионных средств в пользу наименее обеспеченных пенсионеров. Увязывание размера пенсии с прежними заработками должно было стать ориентиром на будущее.
Препятствия для введения обязательных накоплений были еще более очевидными. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам России, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с банковским кризисом существенно ограничили возможности для инвестирования пенсионных средств. Быстрое внедрение накопительной компоненты в этих условиях означало бы, что вскоре после старта реформы объем накопленных средств мог превысить емкость рынков. Кроме того, дефолт подорвал доверие населения к финансовому сектору в целом.
Учитывая слабость частных российских финансовых компаний, Россия обратилась к опыту государственных накопительных пенсионных фондов в Сингапуре, Малайзии, а также Швеции, в которой наряду с многочисленными частными было создано два государственных фонда. Тому, что шведский опыт был активно использован на последних этапах доработки реформы в России, способствовали присутствие шведов в составе консультантов и поездка российских чиновников в Швецию. В результате в российской реформе 2002 года появилось понятие государственной управляющей компании, которая – наряду с частными управляющими компаниями и негосударственными пенсионными фондами – получила право управлять средствами обязательных пенсионных накоплений.
Пенсионная реформа в Швеции
Закон о пенсионной реформе в Швеции, заменивший распределительную систему с установленными выплатами смешанной распределительно-накопительной системой с установленными взносами, был принят в 1994 году. С 1995 года начались первые отчисления в накопительную компоненту, а в 1999 году были запущены все элементы новой пенсионной системы, и работники впервые получили справки о состоянии их пенсионных счетов. В 2000 году было предоставлено право выбирать фонд для инвестирования пенсионных накоплений. С 2001 года начались выплаты пенсий по новым правилам.
Считается, что старая и новая пенсионные системы будут сосуществовать в Швеции примерно 40 лет. Поколения рожденных в 1937 году и ранее получают пенсию исключительно в рамках прежней пенсионной системы, в 1938–1953 годах – участвуют в обеих системах, после 1953 года – только в новой. Издержки перехода к новой системе покрываются за счет средств ранее сформированного резервного фонда.
Пенсионная реформа отделила пенсионное обеспечение по инвалидности и потере кормильца (финансируется за счет общих налогов) от пенсионного обеспечения по старости (финансируется за счет взносов с зарплаты). «Нестраховые» периоды – пребывание в отпуске по уходу за ребенком, безработица, служба в армии – учитываются при формировании пенсионных прав и финансируются из бюджета за счет общих налогов.
Пенсии делятся на два основных типа. Первый – гарантированная базовая пенсия, выплачиваемая с 65 лет тем, кто жил в Швеции в течение определенного периода, но не сформировал достаточного объема пенсионных прав. Второй – пенсия, зависящая от ранее уплаченных взносов и выплачиваемая на основе распределительных и накопительных принципов. Для второго типа реформа ввела понятие «гибкого пенсионного возраста» начиная с 61 года, что обеспечивает постепенный переход от полной занятости к полной незанятости на пенсии. Вместе с тем существуют значительные стимулы для тех, кто откладывает полный выход на пенсию, в том числе и за пределы 65 лет. Пенсионер вправе получать пенсию только одного типа, что отличает шведскую модель от российской.

Дата добавления: 2015-07-10