В бюджете на 1997 г. план по доходам оказался завышен почти на \Ч Это означало, что предусмотренные размеры государственных расходов заведомо нереалистичны. Государство было вынуждено осуществить секвестр бюджета на сумму 102 трлн руб. По данным Госкомитета РФ по статистике, инфляция на потребительском рынке России составила в 1993 г. - 840%, в 1994 г. - 215%, в 1995 г. - 131%, в 1996 г. - 21,8%, в 1997 г. - 11%, в 1998 г. - 84,4%, в 1999 г. - 36,5%‘. В составе федерального бюджета 1997 г. был образован бюджет развития. Средства бюджета развития используются на конкурсной, возвратной, срочной и платной основе для реализации инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики. В это же время была разработана концепция среднесрочной программы на 1997—2000 гг. В ней правительство, в отличие от проводимой в прошлом политики, в качестве главных целей выдвигало стабилизацию производства и возобновление экономического роста.
Оживление экономики в 1997 г. в значительной мере было обеспечено притоком иностранных портфельных инвестиций, поступление которых резко сократилось в 1998 г. из-за мирового фондового кризиса. Ключевой проблемой российской экономики этого периода было отсутствие государственного регулирования, из-за чего деньги концентрировались в наиболее инфляционном финансовом секторе. В результате не хватало денег для обслуживания нужд реального сектора, охваченного неплатежами. Налоговая реформа и меры по укреплению платежной дисциплины не успели привести к видимому улучшению ситуации. Бюджетный кризис вызвал чрезмерный рост и удорожание государственного долга, потерю доверия к государству и привел к валютному кризису. ГКО, возникнув как инструмент сугубо внутреннего заимствования, быстро превратились в механизм конвертации внутреннего долга во внешний. В 1996 г. по совету МВФ нерезиденты были с определенными ограничениями допущены к рынку ГКО, но в последующем эти ограничения были устранены. К середине 1998 г. объем ГКО составил свыше 300 млрд руб. при денежной массе около 370 млрд руб.[20] Отчаянные усилия правительства помогли избежать дефолта по внешним долгам и договориться с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации российских долгов. Финансовый кризис августа 1998 г. и девальвация рубля вызвали отток иностранного капитала из России и привели к существенному росту нагрузки на бюджет и экономику в целом по обслуживанию внешних обязательств.
1999 г. стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд руб. Основными причинами ростадоходов стали промышленный рост, улучшение налогового администрирования (что привело к перевыполнению задания по сбору налогов на 41%)' и рост цен на нефть. Кроме того, была возобновлена практика денежной эмиссии. Рост доходов бюджета позволил государству выполнить ряд своих социальных обязательств. Благодаря помощи федерального бюджета Пенсионный фонд смог улучшить положение с выплатой пенсий, сократился долг по зарплате перед работниками бюджетных организаций.
Параметры бюджета стали улучшаться год от года: в 2000 г. согласно проекту бюджета доходы федерального правительства должны были превысить расходы на 3,18% ВВП, фактически план был перевыполнен. Наметился хоть и небольшой, но устойчивый промышленный рост, увеличился объем капиталовложений в основные фонды и инвестиций в строительство жилья, т.е. произошло частичное перемещение финансовых ресурсов в производство. Дополнительные доходы бюджета (в первую очередь из-за роста цен на нефть) стали направляться на погашение внешнего долга. С апреля 2001 г., впервые за десять лет, Россия перешла к полномасштабному обслуживанию внешнего государственного долга (стали погашать не только проценты, но и капитальную часть долга). За 2001 г. внешний долг сократился на 10 млрд дол. без внешнего рефинансирования. Главными задачами на будущее стали сохранение стабильности, проведение структурных реформ, интеграция в международное экономическое пространство.
Основными доходными источниками бюджета все десять лет были налоговые поступления, денежная эмиссия и неналоговые доходы: от внешнеэкономической деятельности, от аренды федеральной недвижимости, от использования собственности России за рубежом, приватизации. Доходы от продажи госсобственности с 1999 г. учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает сокращение доходов бюджета в случае отмены запланированных приватизационных сделок.
Наиболее крупными расходными статьями в рассматриваемый период оставались обслуживание государственного долга и национальная оборона. Формирование новой структуры бюджетной системы и пе-
Известия. 1999. 30 дек.
рераспределение расходных полномочий между ее уровнями привели к тому, что на региональные бюджеты были возложены дополнительные расходы: строительство дорог, социальные расходы. Это привело к вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, возникновению постоянных противоречий во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней. С 1994 г. федеральные власти перешли на новую систему межбюджетных отношений, в основу которой был положен нормативно-долевой метод оказания поддержки регионам, с определенными модификациями сохранившийся до настоящего времени. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, который сыграл положительную роль при переходе к формированию новой бюджетной политики. Средства Фонда направлялись на поддержку регионов, экономический спад в которых не позволял им самостоятельно решать экономические и социальные вопросы.
Серьезной проблемой всего рассматриваемого периода было совершенствование бюджетных процедур. Качество главного финансового документа страны оставляло желать лучшего, процедура его принятия растягивалась на многие месяцы, утверждение бюджетного плана происходило с большим опозданием. В таких условиях в первые месяцы бюджетного года финансирование осуществлялось исходя из 1/12 части расходов бюджета предыдущего года, поэтому трансферты в бюджеты субъектов РФ не поступали. Процедура принятия бюджета была формальной. Представители верхней палаты парламента принимали участие лишь на начальном этапе корректировки бюджета, от остальных чтений были отстранены, поэтому, рассматривая бюджет, Совет Федерации практически ничего не мог изменить. Эти проблемы были решены после принятия Бюджетного кодекса РФ, который позволил регламентировать межбюджетные отношения в необходимом правовом поле, создал условия для стабилизации «правил игры» при осуществлении бюджетного процесса. В последующих главах нормативному регулированию бюджетных отношений в современной России уделяется достаточное внимание.
(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ
1. Перечислите особенности состояния бюджета и бюджетной системы России в 90-е гг. XX в.
2. Назовите определяющие причины бюджетного кризиса 1998 г.
3. Какие факторы предопределили необходимость реформирования бюджетной системы России?
Глава 2 БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Нормативное регулирование бюджетных правоотношений
После изучения данного параграфа вы сможете:
• перечислить этапы развития бюджетного законодательства современной России;
• охарактеризовать роль Бюджетного кодекса РФ в нормативном регулировании бюджетных правоотношений;
• назвать особенности бюджетного законодательства других стран.
До 1991 г. бюджетная система страны была чрезвычайно централизованной, унитарной. Становление современной российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. Был принят ряд законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении.
Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[21]. В Законе устанавливались принципы построения бюджетной системы, основы формирования доходов, расходов и отдельно регламентировался порядок организации бюджетного процесса на республиканском уровне. Например, следует отметить норму о сроке работы над проектом республиканского бюджета РФ — 18 месяцев до начала финансового года, на который составлялся проект бюджета. Однако с учетом высокой инфляции, характерной для того периода, практически ни разу не удалось выполнить данную норму. В целом Закон носил декларативный характер, а после 1993 г. применялся фрагментарно.
Далее следует упомянуть Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», который был принят в 1992 г.‘ По сути, это была первая попытка внедрения объективных подходов в процесс оказания финансовой помощи бюджетам регионов.
Важное значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, принятый в 1993 г.[22] Этот Закон определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.
Конституция РФ, принятая в 1993 г., закрепила федеральное устройство государства, изменила структуру и распределение полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, что предполагало кардинальную переработку законодательства в области бюджетного устройства и бюджетного процесса, разграничение бюджетных полномочий по уровням государственного управления, определение межбюджетных взаимоотношений. Провозглашение в Конституции РФ принципов федеративного устройства страны потребовало коренного пересмотра построения бюджетной системы, положив в его основу принципы бюджетного федерализма.
Следует отметить, что бюджетные законы, принятые до новой Конституции РФ, значительно устарели и во многом не соответствовали ей, так как были приняты в качестве основ, т.е. закрепили наиболее существенные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса. Эти законы требовали дополнения и развития в специальных актах.
Для рассмотрения и утверждения федерального бюджета требовалось ежегодно принимать федеральный закон о порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете. Многие бюджетные положения не имели законодательного оформления и определялись либо указами Президента (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»), либо органами исполнительной власти, в некоторых случаях нормативное определение вообще отсутствовало. Так, практически не существовало правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Нельзя не отметить Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», который положил начало реформе межбюджетных отношений в РФ, что связано с созданием Федерального фонда финансовой поддержки регионов и расчетом размера финансовой помощи на основе разработанной формулы. Это дало старт процессам объективизации межбюджетного распределения средств, явилось реальным шагом построения бюджетного федерализма в России.
, В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[23], который обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ. Принятый в его развитие Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет основные принципы организации местных финансов. Данный Закон устанавливает:
— источники бюджетного формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления;
— основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях;
— взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;
— гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
В 1996 г. принят Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»1. Он устанавливает структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечательно, что в основу построения бюджетной классификации РФ положены международные стандарты, что обеспечивает кроме всего прочего международную сопоставимость бюджетных показателей. Однако отсутствие единого законодательного акта отрицательно сказывалось на стабильности бюджетной системы России, нарушало принцип ее единства, затрудняло общее руководство и управление государственными и муниципальными финансами.
В западных странах, например, правовая основа финансового управления развивалась в течение долгого времени, часто веков2. Бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, но в основном представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. В основе правовой пирамиды находится конституция, но ее положения в части государственного финансового управления обычно регламентируют только принципиальные моменты:
— требуют, чтобы все государственные средства поступали на специально предназначенные для этого счета и тратились только в соответствии с законодательством;
— определяют финансовые отношения между центральным и местными уровнями управления;
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».
г Программа МВФ по обучению сотрудников Федерального казначейства РФ. М., 2001. С. 261-265.
— разграничивают полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти в отношении государственных финансов.
Кроме норм, записанных в Конституции, для целей нормативного регулирования государственного финансового управления может приниматься один закон или несколько законов, касающихся отдельных областей государственного финансового управления. Закон о годовом бюджете, который также включается в совокупность бюджетного законодательства, в первую очередь служит целям получения разрешения со стороны законодательных органов власти для выполнения программ правительства.
В последние годы в бюджетных реформах различных стран все с большей настойчивостью выделялась роль бюджета в качестве инструмента макроэкономического управления. Контроль за совокупным уровнем расходов, размером бюджетного дефицита и государственного долга является важнейшим направлением макроэкономической политики. На способность правительства осуществлять такой контроль может в большой степени повлиять бюджетное законодательство. Это достигается путем законодательного закрепления:
— распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти;
— запрета внебюджетной или квазибюджетной деятельности правительства, которая ограничивает контроль и снижает прозрачность бюджетных процедур;
— ограничения бюджетного дефицита, государственного долга и заимствований с целью использования законодательства в качестве инструмента обеспечения макроэкономического контроля.
Например, бюджетное законодательство Германии и появившееся позже в Новой Зеландии служат примером законодательного подхода к использованию бюджета в макроэкономическом управлении. В Германии Закон о развитии экономической стабильности и роста от 1967 г. создал условия для последующих всесторонних реформ бюджетного законодательства. Закон ввел требования составления пятилетнего финансового плана для федерального правительства (в последующих законах это было расширено и охватило все уровни управления), осуществления анализа и отчетности на регулярной основе, а также установил некоторые меры, которые необходимо принимать в случае нарушения хода реформ. Новозеландский Закон о бюджетной
ответственности от 1994%*. направлен на консолидацию проведенных бюджетных реформ и установление.прозрачности и подотчетности для обеспечения экономически обоснованного бюджетного управления со стороны правительства. Основными требованиями этого закона являются:
— составление регулярных отчетов о бюджетной политике, экономических и налогово-бюджетных прогнозов, чтобы предоставлять парламенту и общественности необходимую информацию перед принятием бюджета;
— составление всех отчетов в соответствии с общепринятыми принципами бухгалтерского учета.
Таким образом, бюджетное законодательство не только должно быть направлено на определение процессуальных моментов, включая распределение компетенции и полномочий, но и определять условия для проведения эффективной макроэкономической политики.
/В Российской Федерации было принято решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ)[24], который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. После введения в действие БК РФ 1 января 2000 г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БКРФ[25].
В БК РФ определен круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
Структура бюджетного законодательства России, установленная в БК, представлена на рис. 2.1.1.
Рис. 2.1.1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации |
В бюджетное законодательство включается не только сам БК РФ, но и два типа нормативных правовых актов: долгосрочного действия, регулирующих отдельные вопросы бюджетных правоотношений, и ежегодных — о бюджете на очередной финансовый год. БК РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативные правовые акты, которые обозначены на рис. 2.1.1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК РФ. В то же время БК РФ устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установле-
ны иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора.
Правовое регулирование бюджетных отношений предусматривает установление:
— основ формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
— системы управления государственным (муниципальным) долгом, государственными (муниципальными) заимствованиями;
— порядка регулирования дефицита бюджетов, условий эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг;
— принципов межбюджетных отношений, видов финансовой помощи;
— круга участников бюджетных правоотношений и их компетенции;
— казначейской системы исполнения бюджетов;
— основ финансового контроля.
Таким образом, БК РФ представляет собой кодифицированный акт, основными целями которого являются регулирование бюджетных правонарушений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.
Тем не менее ускоренный процесс реформирования экономики России требует уточнения и модернизации ряда положений БК РФ, приведения его к адекватному отражению новых явлений в бюджетной сфере. Так, возникают проблемы по формированию и использованию финансового резерва, законодательному закреплению ряда положений, связанных с расчетами налоговых доходов, методологией прогнозных оценок параметров бюджета, организацией функционирования казначейства, осуществлением бюджетного контроля и ряд др. Очевидно, что принятие в 2003 г. нового законодательства, регулирующего бюджетные отношения на уровне субъект РФ — муниципальное образование, также потребует внесения изменений как в Налоговый, так и в Бюджетный кодексы.
(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ II ЗАДАНИЯ
1. В каком документе было определено бюджетное устройство России до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ?
2. Охарактеризуйте структуру современного бюджетного законодательства РФ.
3. Имеют ли право органы власти субъектов РФ принимать законы, регулирующие бюджетные отношения в субъектах РФ?
2.2. Бюджетное устройство, принципы построения бюджетной системы
После изучения данного параграфа вы сможете:
• определить структуру бюджетной системы РФ;
• назвать основные законодательные материалы, регламентирующие функционирование бюджетной системы РФ;
• перечислить принципы построения бюджетной системы РФ, определить содержание и назначение каждого их них.
Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное устройство — организация бюджетной системы, принципы ее построения[26]. Становление российской бюджетной системы шло параллельно с проведением экономической реформы. Новая концепция бюджетного устройства России, предусматривающая ее значительную децентрализацию, обеспечивалась принятием ряда законодательных актов, регламентирующих расширение демократических принципов построения бюджетной системы и усиление территориальных аспектов управления. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Большое значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления». Этот закон определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, расходование средств этих бюджетов, определил взаимоотношения указанных органов в бюджетном процессе. Закон установил также общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов,утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.
В бюджетную систему РФ как самостоятельные части входят: федеральный бюджет, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации (рис. 2.2.1).
Рис. 2.2.1. Структура консолидированного бюджет» Российской Федерации |
В табл. 2.2.1 представлено распределение доходов консолидированного бюджета РФ по видам бюджетов в 2001 г.
Таблица 2.2.1
Распределение доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы на 2001, 2002 гг., %
Наименование доходов | 2001 г. | 2002 г. | 2002 г. по сравнению с 2001 г. |
1. Всего | 100,0 | 100,0 | л |
В том числе: |
|
|
|
1.1. Налоги и сборы в косолидированный | 75,55 | 84,74 | + 9,19 |
бюджет |
|
|
|
В том числе: |
|
|
|
1.1.1. в федеральный бюджет | 38,78 | 47,27 | + 8,49 |
из него: единый социальный налог |
| 10,78 |
|
1.1.2. в территориальные бюджеты* | 3(5,77 | 37,47 | . +0,7 |
1.2. Государственные внебюджетные фонды | 24,45 | 15,26 | -9,19 |
Наименование доходов | 2001 г. | 2002 г. | 2002 г. по сравнению с 2001 г. | |
2. | Налоги и сборы — всего[27] | 100,0 | 100,0 | * |
| в федеральный бюджет | 51,33 | 49,34 | -1,99 |
| в территориальные бюджеты | 48,67 | 50,66 | +1,99 |
| в том числе: |
|
|
|
2.1. | Налог на прибыль (доход) организаций | 27,54 | 19,88 | -7,66 |
| в федеральный бюджет | 11,47 | 7,40 | -4,07 |
| в территориальные бюджеты | 16,07 | 12,48 | -3,59 |
2.2. | Налог на доходы физических лиц | 13,71 | 15,34 | +1,63 |
| в федеральный бюджет | 0,15 |
| -0,15 |
| в территориальные бюджеты | 13,56 | 15,34 | + 1,78 |
2.3. | НДС | 25,62 | 22,85 | -2,77 |
| в федеральный бюджет | 25,62 | 22,85 | -2,77 |
| в территориальные бюджеты |
|
|
|
2.4. | Акцизы | 12,32 | 1%15 | -1,17 |
| в федеральный бюджет | 10,17 | 9,04 | -1,13 |
| в территориальные бюджеты | 2,15 | 2,11 | -0,04 |
2.5. | Платежи за пользование природными | 8,02 | 14,35 | +6,33 |
| ресурсами |
|
|
|
| в федеральный бюджет | 2,67 | 9,19 | +6,52 |
| в территориальные бюджеты | 5,35 | 5,16 | -0,19 |
| из них: |
|
|
|
| налог на добычу полезных ископаемых |
| 11,82 |
|
| в федеральный бюджет |
| 8,79 |
|
| в территориальные бюджеты | — | 3,03 |
|
2.6. | Другие налоги и сборы | 12,79 | 16,43 | +3,64 |
| в федеральный бюджет | 1,25 | 0,86 | -0,39 |
| в территориальные бюджеты | 11,54 | 15,57 | +4,03 |
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 20 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |
