Долг -ш- Дефицит (профицит) | ||
| ||
... ------ -------- ^ ^ | 7---------------- | |
4 \n\ | .. / | |
у * | W Л | / |
|
|
|
| Vj | |
| г |
Италия. Дефицит (профицит), долг
Долг Дефицит (профицит) | |||
| Г | ||
\ |
|
| |
| / |
| |
|
|
| |
|
| ||
|
| ||
%кВНП 145 |
45 _ 25- |
-10 |
1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 |
1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 Страны «большой семерки». Доходы, расходы, долг (в среднем) %кВНП
1960 19® 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 |
Рис. 1.1.3. Соотношение государственного долга и бюджетного дефицита в ряде промышленно развитых стран
Однако все они за этот период добились существенного экономического роста, одним из факторов которого было использование институтов долгового финансирования. Соответственно рост доходов обеспечил своевременное обслуживание государственного долга. Поэтому рекомендации МВФ для России о переходе к бездефицитному бюджету не столь однозначны. Государственная бюджетная политика в условиях дефицитности бюджета должна вытекать из основных принципов теории функциональных финансов, провозглашающих, что балансирование бюджета на ежегодной или циклической основе есть второстепенная задача. Отсюда первоначальной целью государственных финансов является обеспечение неинфляционного экономики, а не сбалансированность бюджета. В действительности при профиците бюджета темп инфляции в России в 2002 г. сложился на уровне 15%, а рост благосостояния всего населения в реальном исчислении составил 7— 9%.
Наличие бюджетного дефицита, перекрываемого ростом государственного долга, требует соответствующей политики и в области государственных расходов. Если их рост происходит главным образом за счет увеличения расходов потребительского характера (субсидии, дотации, трансферты населению), то это приводит к увеличению чисто потребительского спроса при неизменном предложении благ и росту инфляции при отставании темпов роста налоговых поступлений от накопления бюджетных расходов. Если расходы имеют преимущественно инвестиционный характер (развитие инфраструктуры — строительство дорог, портов, гидротехнических сооружений, наука, «человеческий капитал»), то это способствует приросту всех факторов производства, национального богатства, и тогда эффект «переноса долгового бремени на будущие поколения» будет существенно ослаблен, а увеличение налоговых поступлений компенсирует возрастание текущих расходов по обслуживанию государственного долга.
При разработке финансовой политики в области управления государственным долгом на федеральном уровне и уровне субъектов РФ следует учитывать следующие исходные теоретические положения:
— экономический рост и, как его следствие, профицит бюджета не служат основанием прекращения долгового финансирования. Расходы государства, как правило, растут быстрее доходов (теория Вагнера), поэтому профицит бюджета следует рассматривать как предпосылку для пересмотра параметров расходной части бюджета в сторону увеличения инвестиционной и инновационной его составляющей;
— финансирование расходов бюджета только в пределах доходов говорит о нежелании властей использовать все возможные инструменты управления финансами;
— осуществление заимствований и поддержание долга на определенном уровне формируют кредитную историю эмитента, являющуюся ориентиром и показателем кредитоспособности заемщика, которые лежат в основе принятия инвестиционных решений;
— сам по себе рынок государственного долга создает основу для рынков капитала, формирует индикативные ставки его привлечения, способствует поддержанию инвестиционной активности, создает стимулы для привлечения на рынок денежных накоплений домашних хозяйств;
— присутствие на финансовом рынке государственных ценных бумаг' в «пакете», удобном для их использования как физическими, так и юридическими лицами, будет, безусловно, не только выполнять роль санации излишней денежной наличности, накопившейся на счетах коммерческих банков в ЦБ, но и создавать рыночный менталитет у населения страны, способствовать капитализации экономики и рыночной оценке всех факторов производства, что и должно сказаться на более объективной оценке ВВП, экономического роста и других макроэкономических показателей.
Приведенные примеры наглядно показывают, что пока долгосрочной стратегической политики в области управления государственными финансами мы не имеем. Бюджетно-налоговое законодательство принимается часто интуитивно, под воздействием ряда субъективных факторов и лоббирования. Но такие действия в России происходили довольно часто. Даже лучшие министры финансов России XIX в. Е.Ф. Канкрин (1823—1844) и СЮ. Витте (1849—1915) на практике существенно отходили от своих первоначальных идей в области политики доходов и расходов бюджета. Это происходит и в наш, столь затянувшийся период перехода к рынку, за время которого сменилось уже пять министров финансов.
Длительное время ученые-финансисты советского периода относили к вопросам теории финансов исключительно проблемы, связанные
Естественно, не в форме пирамиды ГКО, а в виде инструментов долгосрочного характера с гарантированным доходом, превышающим темпы инфляции.
с толкованием сущности и функций финансов, выяснению различий понятий «система финансов» и «финансовая система». Это напоминало спор известных героев Джонатана Свифта из «Путешествий Гулливера», оказавшихся в состоянии войны из-за спора, с какой стороны правильнее разбивать куриные яйца: с тупой или острой.
По ряду объективных и субъективных причин к моменту начала рыночных реформ в России отсутствовало собственное теоретическое обоснование финансовой политики, адекватной рыночным условиям развития в переходный период. Использование недостаточно апробированных к конкретным условиям России рекомендаций МВФ в области бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики при наращивании неуправляемого государственного долга обернулось дефолтом в августе 1998 г.
Современная финансовая политика России складывается в условиях преодоления планово-директивной политики СССР. В 1992—1998 гт. она уже развивалась в рамках так называемой политики финансовой стабилизации, в крайне неблагоприятных условиях как объективного, так и субъективного характера. Это привело к кризису августа 1998 г., основными причинами которого были:
— отсутствие российской теории в области финансового регулирования при «романтической» ориентации на рекомендации МВФ, в которых предлагалось свести регулирование экономики к ограниченному кругу индикаторов (темпы инфляции, бюджетный дефицит, денежная масса (М), курс рубля и золотовалютные резервы). В действительности этих макроэкономических показателей явно недостаточно. Недооценивались такие показатели, как динамика и структура внутренних и внешних долгов, просроченная кредиторская задолженность, доля импорта в товарообороте, инвестиционная активность, состояние капитализации рынка ценных бумаг. Такие важнейшие показатели, как занятость, производительность труда, фондоотдача, состояние оборотных средств предприятий, при разработке финансовой политики, явно игнорировались;
— снижение объемов производства, сужение доходной базы бюджета с соответствующим увеличением налогового пресса на реального производителя приводили к хроническому невыполнению доходной части бюджета, росту бюджетного дефицита, низкой собираемости налогов. Так, федеральный бюджет в 1997 г. был исполнен по доходам на 74,3%, в 1998 г. — на 82,3%; собираемость налогов в эти годы составляла 74-75%;
— частые смены министров финансов и глав правительств, не способствовавшие выработке реальной и предсказуемой финансовой политики, снижали доверие общества, иностранных государств и частных инвестров к принимаемым финансовым решениям;
— искусственное сдерживание курса рубля, ошибки в его прогнозировании, приведшие к ухудшению платежного баланса и потере золотовалютных резервов;
— ухудшение в 1997—1998 гг. платежного баланса страны вследствие снижения мировых цен на нефть, газ и другие сырьевые ресурсы;
— нарастание внутреннего и внешнего долга, его неблагоприятная структура с преобладанием сравнительно «коротких» долгов;
— допуск нерезидентов на рынок ценных бумаг;
— отсутствие стимулов к накоплению, что привело к конвертации свободных средств населения в доллары и к нелицензируемому вывозу капитала;
— рост инфляционных ожиданий и взаимных неплатежей предприятий, кризис ликвидности коммерческих банков;
— кризис фондового рынка в Юго-Восточной Азии;
— нестабильность политической ситуации в России и непродуман- ность заявлений Правительства и Центрального банка РФ.
Последствия кризиса 1998 г. крайне тяжело отразились на экономике России, прежде всего на доходах населения, потребовали формирования в 2000—2001 гт. принципиально новой финансовой политики, учитывающей эффект девальвации рубля, способствующей развитию экспорта, сокращению импорта и созданию определенных условий для повышения конкурентоспособности и, соответственно, росту производства отечественных производителей. Усиление вертикали власти, достижение определенного консенсуса в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и Федеральным Собранием, определенные успехи в экономическом развитии в 2000 г. (рост ВВП более чем на 7%, инвестиций — более чем на 17%) создали благоприятные условия для выработки стратегических и тактических направлений финансовой политики начала XXI в.
Общая стратегическая задача развития России сегодня — это модернизация экономики, обеспечивающая устойчивые темпы экономического роста на основе повышения конкурентоспособности отечественных производителей и структурных преобразований,соответствующих мировым тенденциям. При этом приоритетными задачами финансовой политики становятся:
— формирование законодательных основ, обеспечивающих благоприятный инвестиционный климат и способствующих развитию предпринимательства;
— оптимизация расходов бюджета;
— существенное снижение налогового бремени и повышение эффективности налоговой и таможенной систем;
— создание условий для развития финансовой инфраструктуры и достижения среднесрочной финансовой стабильности;
— достижение сбалансированности бюджетной системы и повышения эффективности ее функционирования;
— реформирование естественных монополий;
— повышение эффективности и подконтрольности государству (собственнику) государственного сектора экономики, в частности деятельности государственных унитарных предприятий (ГУП);
— решение накопившихся социальных проблем, прежде всего в области политики заработной платы и доходов.
К сожалению, благоприятные внутренние и внешние условия 2001—
2002 гг. для полной реализации этих задач в значительной степени не были использованы, и их выполнение перенесено на более поздний период.
Тем не менее 2003 г., очевидно, будет благоприятным для реформирования бюджетной системы, чему способствуют и внешние, и внутренние факторы. Например, сложившийся уровень цен на нефть позволит выполнить долговые обязательства России, создать стабилизационный фонд в качестве резерва на случай возникновения непредвиденных обстоятельств. К внутренним факторам можно отнести определенный экономический рост в 2001, 2002 гг. и планируемые темпы роста на
2003 г., что позволит снизить в 2003—2004 гг. налоговое бремя на 1,0— 1,5% ВВП без ущерба для доходов бюджета. В этих условиях стабилизируется и финансовая политика государства, в результате расширятся горизонты бюджетного планирования, более целенаправленно будет реализовываться стратегия в области доходов и расходов бюджета, более эффективными будут меры по выравниванию социальных условий в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ
1. Как определяются государственные финансы и что служит их атрибутом?
2. Какова роль финансовой системы в условиях рынка, какие финансовые инструменты входят в ее инфраструктуру?
3. Как бы вы стали оптимизировать структуру доходов и расходов бюджета? Назовите критерии их оптимизации.
Ш ЛИТЕРАТУРА
1. Води Э., МэртонР. Финансы: Пер. с англ. М, 2001.
2. Финансы, денежное обращение и кредит / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2000.
3. Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабан- ти. М., 2000.
4. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под ред. И.Д. Мацкуряка. М., 2003.
12. Социально-экономическое значение бюджета
После изучения данного параграфа вы сможете:
• объяснить содержание понятий «бюджет», «бюджетный план», «бюджетный фонд»; i
• охарактеризовать роль бюджета в перераспределении ВНП, развитии экономики и социальной сферы;
• перечислить и охарактеризовать функции бюджета.
Стратегические задачи по развитию экономики и социальной сферы находят отражение в приоритетах бюджетной политики. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 г. и на среднесрочную перспективу» от 31 мая 2000 г. № Пр-1100 определяется, что бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики — ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства. В Бюджетном послании указано, что сбалансированная бюджетная политика — это основа новых финансовых взаимоотношений, нового социального контракта между государством и обществом, основанного на неукоснительном выполнении взаимных обязательств.
17 апреля 2001 г. состоялось расширенное заседани/j коллегии Министерства финансов РФ, посвященное итогам исполнения федерального бюджета 2000 г. и задачам органов финансовой системы в 2001 г.‘ В заседании коллегии приняли участие Президент РФ, Председатель
Финансы. 2001. № 5. С. 7-18.
Правительства РФ, Председатель Правления Банка России, Председатель Счетной палаты РФ, министры РФ, руководители комитетов Государственной Думы, руководители финансовых органов и органов казначейства, контроля и аудита. Если проанализировать материалы столь представительной коллегии, то суть их можно выразить словами Президента РФ, который в своем выступлении подчеркнул, что положение дел в финансовой сфере наиболее точно отражает состояние экономики и социальной сферы России, а бюджет страны — это сама суть и содержание государственной политики.
Бюджет порожден самим фактором существования государства, современное государство не может существовать без бюджета. Именно в бюджете консолидируются все основные социально-экономические противоречия, накопившиеся в каждом обществе. Для их успешного разрешения необходимо иметь определенную совокупность знаний о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы государства, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлениях бюджетной реформы.
Бюджет образует центральное звено системы финансов и выражает все ее основные качественные признаки. Поскольку финансы — это система императивных денежных отношений[5], в процессе которых образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и бюджет представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. Следовательно, бюджет — это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Последний является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.).
Анализ показывает, что термином «бюджет» в экономической литературе одновременно обозначаются различные по своей природе объекты: «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти»[6]; «основной централизованный фонд денежных средств»[7]; «основной финансовый план государства»[8]; «совокупность... денежных отношений... как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...»1. При этом нередко не соблюдается правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) — свое собственное, только ему присущее определение и соответственно термин.
Обратимся к «Толковому словарю современных бюджетных терминов». Приведем два определения — бюджета и государственного бюджета. Бюджет — «общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету доходов и расходов, и их роспись за определенный период времени, утверждаемую соответствующим решением и подлежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъектом»4. Как видим, акцент делается на бюджет как документ соответствующего содержания. Бюджет государственный — «система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределениячасти национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства»'.
Определяющая роль бюджета в социально-экономическом развитии страны предполагает необходимость строго аргументированной характеристики сущности бюджета. Очень четко дискуссионность выявления сущности бюджета объяснена Т.А. Поздняковой: «Сложность выяснения сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа, а потому относится к надстроечным отношениям»".
Авторы настоящего учебника достаточно логичной считают следующую схему (рис. 1.2.1).
Бюджет Отношения Л Финансы |
Бюджет
— Документ —?
Финансовый план Рис. 1.2.1
Бюджет
- Денежный ((юнл
о Т
Финансовые ресурсы
Если следовать правилу, сформулированному выше, то бюджетом не следует называть документ, так как для последнего уже с давних пор использовались термины «роспись государственных доходов и расходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства», «баланс доходов и расходов». Правильнее было бы назвать этот документ бюджетным планом, в котором бюджет как система денежных отношений выражен количественно. Следовательно, составляется, рассматривается, утверждается и исполняется именно бюджетный план — важнейший финансовый документ страны. В процессе исполнения бюджетного плана образуется и используется бюджетный фонд — основной государственный централизованный денежный фонд. Соблюдение единого методологического подхода к терминологии можно проиллюстрировать следующей схемой, где трем понятиям соответствуют тритермина (рис. Е2.2).
I Финансы
Бюджет
Финансовый план
Бюджетный план
Рис. 1.2.2
Финансовые ресурсы
Бюджетный фонд
Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование приоритетных отраслей хозяйства, государство оказывает влияние на перераспределение национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей направляются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы. Через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и административными территориями (субъектами РФ). Ерафически роль бюджета в перераспределении BH1I изображена на рис. Е2.3.
|
.управление .оборона образование ■культура ■здравоохра нение ■социальное обеспечение |
Амортизационный фонд
Чистый национальный продукт:
заработная млата работников; доходы лиц, работающих по найму; прибыль
предпринимателей:
ренты
предпринимателей; ренты земледельцев; ссудный (банковский) процент
предпринимателей н вкладчиков.
| Бюджетные расходы: | |
О А | финанси |
|
рование | мепроизвод- ст венной сферы | |
« |
| |
£ | финанси рование |
|
Z £ | отраслей | |
rj |
| хозяйства |
я | финансо |
|
| вая помощь^ | алминистра- 1 тинным территориям! |
| - ► | |
|
|
|
Бюджетные доходы: |
Рис. 1.2.3. Роль бюджета в перераспределении валового национального продукта
Проблемы, рассматриваемые в настоящем параграфе, относятся к дискуссионным разделам теории финансов[9].
Предложенная трактовка основных терминологических понятий «бюджет», «бюджетный план» и «бюджетный фонд» достаточно, с нашей точки зрения, ясна и понятна. Она логически вытекает из тех понятий, которые студенты уже усвоили при изучении общего теоретического курса «Финансы». Тем не менее до настоящего времени в теории финансов нет общепринятого мнения по этим вопросам. Многие положения теории финансов считаются общеизвестными лишь в академических и университетских кругах, но не всегда воспринимаются практикой, хотя последняя и является «критерием истины». Это относится и к законодательной деятельности в области бюджета, налогов, регулирования финансовых отношений. Терминологической путаницей, к сожалению, грешат многие законодательные акты в области финансов, но поскольку они уже приобрели силу закона, в последующих главах авторы вынуждены принять используемую в законах терминологию.
Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Под функциями финансов, отмечал
Э.А. Вознесенский, следует понимать форму проявления общественного назначения1. Поскольку бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам2:
— образования бюджетного фонда (бюджетные доходы);
— использования бюджетного фонда (бюджетные расходы);
— контроля.
Первую функцию выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, займы, доходы от государственной собственности, доходы от эмиссии бумажных денег. При этом бюджетный фонд формируется за счет доходов хозяйствующих субъектов (участников процесса общественного производства — физических и юридических лиц), полученных в результате первичного распределения чистого национального продукта: заработной платы рабочих и служащих, доходов лиц, работающих по найму, предпринимательской прибыли (промышленности, сельского хозяйства, торговли и других отраслей), ренты, процентов.
Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий (экономической конъюнктуры) каждой страны. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с динамикой экономических процессов. Так, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, изменении соотношения между потреблением и накоплением в обществе. Очевидная особенность структуры доходов федерального бюджета — определяющий удельный вес налоговых доходов — около 80% (78,27%). Пять основных налогов: налог на добавленную стоимость — 39,13%; таможенные пошлины и иные таможенные сборы и налоги — 13,89%; единый социальный налог (взнос), зачисляемый в федеральный бюджет, — 15,12%; акцизы — 9,56%; налог на прибыль организаций - 7,43% (табл. 4.2.1)3.
Вторая функция бюджета принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участ-
См.: Вознесенский ЭЛ. Финансы как стоимостная категория. М., 1985 С 117-118
2 Там же. С. 119.
3 В настоящем учебнике гл. 4 посвящается общей характеристике и анализу проблемных вопросов по формированию, структуре доходов и их распределению между уровнями бюджетной системы. В табл. 42.1 представлена структура доходов федерального бюджета за 1999-2003 гг.
ников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают все отрасли и сферы хозяйства. Потребность в соблюдении макроэкономических пропорций в народном хозяйстве предполагает регулирование объемов бюджетного финансирования его отдельных отраслей, социальной сферы, экономических регионов (административно-территориальных образований), различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов[10].
Контрольная функция бюджета предполагает создание условий для проведения контроля. Контрольная функция, подчеркивал
Э.А. Вознесенский[11], обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы. При этом контроль и контрольная функция — не идентичные (хотя и взаимосвязанные) понятия: первое выражает одну из важных сторон деятельности финансовых органов, второе представляет собой присущее финансам свойство, создающее объективную основу для существующего контроля.
Бюджетные параметры по доходам и расходам определяются на основе прогнозных показателей социально-экономического развития страны. Например, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 г. и параметры прогноза на период до 2004 г. были разработаны на основе одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики страны на этот период, задач, поставленных в послании Президента Федеральному Собранию, программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004), а также с учетом информации о развитии экономики России в январе — июне 2001 г. и обобщения прогнозных материалов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (табл. 1.2.1).
На базе показателей социально-экономического развития формируются основные характеристики федерального бюджета на очередной год (табл. 1.2.2). В качестве примера реализации такого подхода приведем базовые характеристики проекта федерального бюджета на 2002 г.,
использованные при его формировании (табл. 1.2.2). Аналогичные расчеты проводятся на каждый финансовый год.
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 37 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |
