Потенциальная эффективность правовых предписаний зависит от факторов, находящихся в сфере правотворчества. Это и учет законодателем потребностей общественного развития, правильный выбор предмета и методов правового pei-улирования, и соблюдение правил законодательной техники в процессе разработки и издания нормативного правового акта (непротиворечивость положений, содержащихся в данном акте, и самого акта - актам более высокой юридической силы, точность предписаний, ясность и понятность и т.д.).
Реальную эффективность определяют факторы, лежащие в сфере.правореализации. Сюда можно отнести обеспеченность тех или иных предписаний материальными и организационными ресурсами, соответствие принятых норм общественному мнению, четкую работу правоприменительных органов и др.
Актуальной представляется проблема классификации эффективности норм права с позиций форм реализации права и характера самих правовых норм. В данном контексте можно говорить об их эффективном соблюдении, исполнении, использовании и применении. При этом характер эффекта зависит от специфики норм и от характера действий субъектов соответствующих отношений. Так, эффективность запрещающих норм, предполагающих их соблюдение, будет выражаться в правомерном бездействии.
В отечественной науке предметом обсуждения является проблема так называемой отрицательной эффективности норм права. В частности, в литературе предлагается использовать понятие отрицательной эффективности правовых предписаний. Однако представляется необходимым определить значение термина «отрицательная эффективность». Является ли эффективность нормы отрицательной, если эффект от нее прямо противоположен задуманному законодателем (например, вместо уменьшения числа определенных правонарушений издание данной нормы вызвало их рост), либо под отрицательной эффективностью следует понимать все неблагоприятные последствия, вызываемые этой нормой? Такие неблагоприятные последствия могут и не иметь отношения к целям принятия данной нормы, а представляют собой некий побочный эффект, хотя и не препятствующий достижению поставленных целей, но наносящий вред тем или иным общественным отношениям. Такое положение можно охарактеризовать как побочный отрицательный эффект.
На эффективность правовых предписаний оказывают влияние и психологические факторы. С этих позиций следует выделить и психологическую эффективность норм права. Правовые предписания воплотятся в поведении субъектов, если они осознаны, если выработано соответствующее психологическое отношение к ним. В то же время следует иметь в виду, что степень знания различных правовых норм различна. Так, В.М. Сырых отмечает, что при анкетировании по правовым проблемам граждане достаточно точно отвечают на вопросы, связанные с их повседневными отношениями, и затрудняются ответить на вопросы, далекие от их непосредственных интересов. В.П. Казимирчук считает, что «в общественном мнении имеет место существенное различие между относительно слабым знанием правовых норм и довольно прочным знанием общих принципов права». Можно ли в этом случае утверждать о большей эффективности общих принципов права по сравнению с конкретными предписаниями? Так или иначе, можно говорить о психологической эффективности правовых норм в плане информационно-ориентирующего, идеологического воздействия права на индивидуальное, групповое и массовое правосознание.
В отечественной литературе проблема эффективности- правовых предписаний неоднократно исследовалась на уровне отдельных отраслей права. Поэтому представляется обоснованным говорить об отраслевой эффективности норм права. Это тем более актуально сегодня в связи с изменениями в системе отечественного права, снижением роли и удельного веса административного регулирования и ростом договорного, диспозитивного. Поскольку цели регулирования в разных отраслях различны, то эффективность их норм будет качественно специфичной в каждой отдельной отрасли. В связи с этим было бы некорректно сравнивать эффективность различных отраслей права.
Итак, необходимо четко разграничить виды эффективности правовых норм. Это будет способствовать более оперативному и глубокому анализу причин бездействия и нерезультативности принимаемых нормативных актов либо их отдельных положений.
1.4. Законотворчество как вид социального проектирования
На федеральном уровне все законопроекты-вносятся в Государственную Думу, однако официальный статус законопроекта документ получает лишь в том случае, если он внесен субъектом законодательной инициативы. По Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту России, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству России, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Все субъекты имеют право вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду, но указанные судебные органы могут использовать свое право законодательной инициативы только по вопросам своей компетенции.
Таким образом, заинтересованные в принятии того или иного закона или внесения в него поправок общественные объединения или иные некоммерческие организации могут обратиться к депутатам или иным субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении соответствующего законопроекта. Наиболее доступен для граждан или созданных ими негосударственных организаций и заинтересован во взаимодействии с гражданами (избирателями) депутат и в силу порядка избрания на эту должность, и по характеру его работы, хотя известны отдельные примеры, когда на предложения граждан и их организаций о принятии закона откликались и другие субъекты законодательной инициативы.
Подготовки законопроекта сводятся прежде всего к созданию определенной модели поведения субъектов общественных отношений в целях установления новых порядков или запрета общественных отношений, которые, по мнению правотворческого органа, мешают нормальному существованию и развитию общества и государства.
Цель процесса проектирования состоит в том, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы и усиливали действие позитивных, для эффективного действия и реализации законопроекта.
Правотворчество - это творческая интеллектуальная деятельность, направленная на разработку норм права, с принятием и действием которых вносятся новые элементы в правовое регулирование общественных отношений.
Правотворчество в теории права принято подразделять на два вида - законотворчество и подзаконное правотворчество. Предмет законотворчества - подготовка законов, т.е. актов, устанавливающих исходные первичные нормы правового регулирования, принятие которых осуществляется законодательными органами государства. Подзаконное правотворчество осуществляют органы исполнительной власти, подготавливая подзаконные нормативно-правовые акты - указы главы государства, постановления и распоряжения правительства, приказы, инструкции и иные нормативно-правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти. Законотворчество - более сложный процесс проектирования норм права по сравнению с подзаконным правотворчеством. Процесс проектирования нормативно-правовых актов состоит из следующих четырех этапов:
• подготовка концепции нормативно-правового акта;
• формулирование основных положений и структуры нормативно-правового акта;
• написание текста проекта;
• проведение экспертизы подготовленного проекта.
1.5. Понятие и виды социологического обеспечения правотворчества
Нормы права являются важнейшими регуляторами общественных отношений. В этой связи для достижения эффективных результатов как в правотворческой, так и в последующей правоприменительной деятельности важнейшую роль играет изучение социальных процессов и явлений.
Социально-правовой механизм реализации проектируемых норм права позволяет найти оптимальный вариант нормативно-правового регулирования. Совокупность социологической информации, необходимой для плодотворного проектирования норм права, в каждом конкретном случае обусловливается предметом правового регулирования, целями и объемом нормативно-правового акта, другими обстоятельствами и может быть весьма разнообразной.
В этой связи обеспечение правотворчества - это деятельность по сбору и анализу социологической информации, проводимая по заданию правотворческого органа и в связи с подготовкой конкретного нормативно-правового акта.
Социологическое обеспечение проектирования норм права, подразделяется на два вида: конкретные социально-правовые исследования и прогнозы.
Характерным специфическим признаком конкретных социально-правовых исследований выступает их предмет. Они направлены на изучение явлений и процессов, на момент исследования бытующих в реальной жизни, выступающих составными частями наличного социального бытия. Социально-правовые исследования в зависимости от их предмета подразделяются на три вида:
- исследования эффективности действующих норм права:
- исследования потребностей и интересов физических и иных лиц как участников общественных отношений;
- исследования социально-правового механизма действия проектируемых норм права.
Для целей проектирования норм права требуются знания: интересов, разделяемых соответствующими социальными группами;
иерархии интересов каждой социальной группы; совокупности интересов, которыми каждая социальная группа может поступиться во имя всеобщего интереса и умиротворения гражданского общества.
Действующее право неразрывно связано не только со своим предметом - системой регулируемых им отношений. Оно испытывает на себе влияние практически всех сфер общества и государства, в том числе экономики, политического режима; немаловажно и состояние правосознания и правовой психологии, а также правоприменительной деятельности; имеет огромное значение и то, на каком уровне находится законность и насколько эффективна борьба с правонарушениями.
При проектировании ставится задача - обеспечить стабильное нормативно-правовое регулирование принятием норм права, не требующих внесения в них поправок. В этой связи возрастает роль прогноза как самостоятельного вида социологического исследования, основанного как минимум на результатах конкретных социально-правовых исследований. Целью прогноза является подготовка научно обоснованных предсказаний будущих состояний социально-правовых явлений и процессов на определенную дату (с периодом упреждения в один, два, три года либо иными сроками).
К задачам прогнозов относятся:
1) выявление степени эффективности проектируемых норм права;
2) анализ социально-правовых последствий, к которым может привести действие проектируемых норм права;
3) выявление изменений потребностей общества в нормативно-правовом регулировании отношений, выступающих предметом регулирования проектируемых норм права.
Важнейшей частью процесса проектирования норм права всей правотворческой деятельности является сбор социально-правовой информации. Такие данные важны как для проектировщиков нормативно-правовых актов, так и для лиц, осуществляющих апробацию подготовленных проектов.
1.6. Социологическая информация об эффективности действующих норм права
Информация об эффективности действующих норм права включает следующие научно обоснованные данные:
1) насколько эффективно действуют исследуемые нормы права;
2) какими позитивными и негативными результатами характеризуется действие исследуемых норм права и насколько позитивные резудь—-таты превышают негативные; ^ "/ 5 £) ~f S S
Государственно9 у(*оежп«культуры Росгоесксй о-jn
3) по каким причинам исследуемые нормы действуют недостаточно эффективно или вовсе неэффективно;
4) какие меры следует принять, чтобы обеспечить эффективное нормативно-правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений.
Важнейшее значение в ходе социально-правовых исследований' эффективности норм- права имеют данные на стадии принятия правотворческим органом решения о подготовке соответствующего нормативно-правового акта. Правотворческий орган может черпать информацию о недостатках нормативно-правового регулирования из различных источников: писем и обращений граждан, общественных организаций, политических партий, из публикаций в прессе, а также докладных записок должностных лиц и научных учреждений. Универсальным информатором в данной сфере, как показывает международная практика, являются лоббисты (имеется в виду цивилизованное лоббирование).
Проектируя новые нормы права и выбирая оптимальный вариант механизма их реализации в конкретных отношениях, разработчики используют то, что положительно зарекомендовало себя на практике и может использоваться в регулировании общественных отношений и в будущем. Кроме того, знание причин недостаточно эффективного действия норм права ориентирует разработчиков на поиск средств, способных нейтрализовать негативное действие на проектируемые нормы тех или иных социально-правовых факторов.
Социально-правовой механизм реализации норм права представляет собой систему социальных и правовых явлений и процессов, прямо и непосредственно влияющую на результаты реализации норм права в конкретных отношениях, в реальном поведении граждан и иных участников правоотношений.
В социально-правовом механизме реализации норм права важнейшее значение имеют' такие факторы, как экономика; правосознание граждан; состояние правоприменительной деятельности; политический режим; уровень законности и эффективность борьбы с правонарушениями.
При социологическом изучении правовой культуры населения необходимо выявить следующие компоненты:
- уровень понимания населением содержания и смысла норм права, причины непонимания тех или иных нормативных положений;
- знание механизма действия исследуемых правовых норм и способов охраны и защиты прав граждан, иных участников правоотношений;
- степень соответствия действующих норм права правовым чувствам и социально-нормативным ценностям населения.
Исследование правовой культуры, отношения населения к праву позволяет определить меру возможного отклонения проектируемых норм права от правовых чувств населения и найти средства правового регулирования, способные обеспечить реальное действие этих норм.
Социологическая информация о состоянии, направленности, интенсивности и активности общественного мнения позволяет сделать обоснованные выводы о готовности населения воспринять проектируемые нормы права и реализовать их в конкретных отношениях.
Для разграничения субъективных и объективных оценок правоприменителей необходимо рассматривать их во взаимосвязи с реальными условиями деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также с переменами в трудовой деятельности, которые могут произойти у правоприменителей после принятия и вступления в силу проектируемых норм права. Названные факторы оказывают решающее воздействие на отношение к действующему праву и возможным путям его совершенствования.
При разработке правовых средств правотворческие органы должны учитывать закономерности и принципы права, выявленные правовой наукой, международные нормы, закрепляющие права и свободы человека и гражданина.
Источниками получения социологической информации могут быть письменные документы и данные, полученные в ходе опроса, применения иных социологических процедур, научные публикации, содержащие необходимую информацию относительно социально-правового механизма реализации действующих и проектируемых норм права. Чем полнее и многостороннее будет изучен социально-правовой механизм реализации проектируемых норм права, тем плодотворнее и успешнее станет правотворческий процесс.
1.7. Социологическая информация о потребностях и социально-правовых интересах
Потребности могут быть материальными и духовными. Они служат основой интересов, понимаемых как направленность деятельности человека, социальной группы и общества в целом на конкретные материальные или духовные блага.
Для правотворчества особое значение приобретают правовые (законные) интересы - социальные интересы, которые могут быть реализованы благодаря осуществлению юридически значимых действий, вступлению в конкретные правоотношения.
Населению Российской Федерации присущи шесть видов юридически значимых интересов:
• интерес в сильном государстве, его органах, способных обеспечивать мирную бесконфликтную жизнь общества, его прогрессивное развитие, стабильность и правопорядок;
• интерес в материальных благах, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека: в.- работе, жилье, в развитой сфере обслуживания, в предметах первой необходимости;
• интерес в благоприятной природной среде, природных ресурсах, надлежащем медицинском обслуживании и безопасности;
• интерес в духовных благах и нормативно-социальных ценностях, обеспечивающих социализацию личности, ее способность принимать активное участие в жизни и делах общества и государства, получать общее и профессиональное образование;
• интерес в социально-правовых и политических институтах, обеспечивающих реализацию способностей, профессиональных знаний, навыков граждан, их активное участие в политической жизни общества, в управлении делами государства;
• интерес в материальных благах, обеспечивающих комфортные условия жизни, доступных наиболее обеспеченным слоям общества.
Учет юридически значимых интересов населения в законах и иных нормативно-правовых актах - залог эффективного развития правотворческой деятельности. Знание интересов участников правоотношений, подлежащих правовому регулированию, позволяет составлять прогнозы эффективности проектируемых норм права.
К информационным источникам по выявлению интересов физических и юридических лиц относят:
- письма и обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- публикации в печати, выступления по радио, телевидению;
- решения и программные документы политических партий, общественных организаций, их обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
■- материалы судебной и иной правоприменительной практики;
- материалы обсуждений проектов законов и иных нормативно-правовых актов;
- коллективные споры трудовых коллективов с работодателями, органами управления организаций, учреждений и предприятий;
- решения органов местного самоуправления, обращения в органы государственной власти, принимаемые населением в ходе митингов;
- материалы социально-правовых исследований, обобщений судебной и иной юридической практики.
Независимо от используемых методов в ходе исследования социальных и правовых интересов граждан и иных участников правоотношений должны быть получены ответы на следующие вопросы:
• какие социальные и юридически значимые интересы граждане, иные участники правоотношений не могут удовлетворить из-за несовершенства действующих федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации;
• насколько важны для граждан и иных участников правоотношений интересы, которые остаются неудовлетворенными из-за недостатков действующего законодательства;
• насколько полно и объективно авторы источников или участники опросов оценивают способность действующих норм права охранять и защищать социальные и правовые интересы граждан, иных участников правоотношений;
• каковы конкретные действия, предпринятые гражданами, иными участниками правоотношений для защиты своих юридически значимых интересов; насколько успешными были эти действия; если предпринятые действия не привели к ожидаемым результатам, то почему;
• какие конкретные недостатки нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики препятствуют удовлетворению правовых интересов.
Полученные в ходе исследования результаты надлежит оценивать критически. При этом следует решить две взаимосвязанные задачи: обеспечить сбор полной и достоверной информации о социальных и правовых интересах и суметь отличить объективные интересы от субъективных, иллюзорных.
1.8. Прогнозирование как вид социологического обеспечения правотворчества
Прогностические исследования проводятся либо на стадии проектирования, либо после подготовки первого варианта нормативно-правового акта, его первой редакции. По мнению В.М. Сырых, на стадии проектирования могут составляться:
а) прогнозы возможных изменений общественных отношений;
б) прогнозы развития и изменения потребностей и интересов, охраняе-
мых и защищаемых проектируемыми нормами права.
После завершения процесса проектирования норм права возникает потребность в оценке их качества - способности выступать эффективным регулятором общественных отношений. Традиционный способ апробации проектов нормативно-правовых актов сводится к состав-
лению на них экспертных заключений отдельными специалистами. Более точные и надежные оценки эффективности проектируемых норм права удается получить при помощи прогноза:
1) прогноз эффективности действия проектируемых норм права представляет собой научное исследование, которое основывается на современных достижениях правовой науки и творческом применении современных методов социологических исследований. В результате прогноз составляется на основе достоверных и полных знаний о конкретно-исторической среде действия проектируемых норм права, что значительно повышает надежность и точность прогноза;
2) составители прогноза обязаны провести полную и всестороннюю оценку проекта нормативно-правового акта, поскольку составить прогноз иным способом не представляется возможным, тогда как заключение готовится в произвольной форме, а от готовящего его специалиста никто никогда и не требует всесторонней и полной: оценки законопроекта;
3) при прогнозировании представляется возможным измерить связи социально-правовых факторов и проектируемых норм права. Методом корреляционного анализа измеряются теснота и формы этих связей. Могут быть использованы и другие разработанные прогностикой методы, позволяющие значительно повысить точность и достоверность результатов прогнозирования.
Следует иметь в виду: многообещающие возможности прогнозов эффективности норм права могут реализоваться при условии, что ученые-юристы и правотворческие органы в полной мере овладеют методами прогнозирования и смогут применять их с учетом специфики предмета прогнозирования. Пока же реальное положение с прогнозированием в правотворчестве является настолько неудовлетворительным, что Государственная Дума вынуждена была отказаться от своего требования рассматривать законопроекты только при наличии прогнозов их эффективности. Нынедействующий регламент Государственной Думы не обязывает субъектов законодательной инициативы готовить прогнозы вносимых ими законопроектов.
1.9. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом
Эффективность норм права - это соотношение результата ее действия к цели ее принятия.
По ряду причин, и прежде всего вследствие пересмотра некоторых теоретических установок применительно к постперестроечным реалиям России, область исследования эффективности нрава приобретает особое значение для совершенствования правотворческой работы.
При анализе вопроса о социальной действенности закона В.М. Сырых предлагает выяснять, прежде всего, соблюдаются ли нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.
При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально-технологическими, социально-психологическими и государственно-организационными факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет законодателю лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона. То, что все три вида факторов в конечном итоге обусловливают друг друга, предполагается.
В каждой общественной системе имеются случаи поведения, противоречащего нормам. Причины этого разные. Это могут быть обстоятельства общесоциального плана; причины, обусловленные уникальной конкретной ситуацией; определенным индивидуальным предрасположением; либо тем, другим и третьим одновременно Индивидуально уникальные правонарушения невозможно устранить общественно-политическими средствами, можно лишь ослабить их проявления, например, посредством страха перед наказанием. Иначе обстоит дело с теми причинами и мотивами, которые обусловлены общим состоянием системы общественных отношений.
По мнению И.И. Шувалова, преступность вследствие нужды нельзя ликвидировать посредством страха перед наказанием, однако можно ликвидировать путем устранения самой нужды, однако, по мнению известного криминолога Позднякова, низкий уровень благосостояния населения не является первопричиной роста преступности, поскольку, как показывает практика, рост преступности превалирует в большей степени в экономически благополучных странах, преступники которых имеют среднее и высшее образование. Обобщая данные точки зрения, можно сделать вывод, что позиции данных авторов действительно существенны, и ни одна из них не умаляет другую, поскольку их фактическое обоснование имеет место быть.
В этой связи перед обществом и перед законодательными инстанциями ставится задача, с одной стороны, воспрепятствовать образованию социальных ситуаций, в которых возникают противоречащие нормам мотивации, а с другой - способствовать формированию мотиваций, соответствующих нормам закона, посредством воспитания и других гуманистических средств. Только когда индивидуальные ценностные системы и индивидуальное сознание и самоуправление в значительной степени приближаются к системе узаконенных ценностей, когда фактическое поведение совпадает с поведением, фиксируемым законом, нормы этого закона удовлетворяют критерию эффективности. Самоуправление лишь в очень узких границах может быть эффективно заменено внешним управлением. Любой правопорядок держится до той: поры, пока его требования соблюдаются добровольно. Если же у значительного числа индивидуумов возникают стимулы к противозаконному поведению, соблюдения законов становится невозможно достичь и посредством принудительных мер.
Наряду с индивидуальной мотивацией неправомерного поведения важнейшей причиной недейственности правовых норм являются, требования неформальных норм, которые всегда образуются в каждой-группе, и прямо или опосредованно противостоят нормам закона.
Если групповые нормы согласуются с правовыми нормами, существование индивидуума в такой группе является гарантией фактической действенности правовых норм. Неформальные групповые нор мы, которые оказывают отрицательное воздействие на действенность узаконенных норм, могут возникать также посредством временных и случайных группировок. Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации.
Таким образом, на поведение индивидуума оказывает большое влияние поведение других. Норма очень быстро теряет фактическую действенность, если становится известно, что большинство ее не соблюдает. Падение нравов в обществе меняет сознание и поведение людей. А поскольку право не может быть выше, чем культурный уровень (право - минимум морали), законодатель вынужден пойти на декриминализацию определенных поступков. В свою очередь, позитивное, законопослушное поведение лиц из круга собственных знакомых, из круга общения повышает фактическую действенность норм закона.
Следующая проблема заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества. Известен фактический перевес исполнительной власти по отношению к парламенту, менеджмента по отношению к акционерам и т.д.
Причины роста неформальной власти вопреки воле законодателя усматриваются в следующих явлениях: в бурном росте информации; в господстве иерархически расчлененного аппарата; в личной близости к исполнительной деятельности; в господстве «теневого» права и сращивании официальных структур с преступными группами, с лоббистскими формированиями.
Формально-юридический результат реализации права и социальный результат - не одно и то же. Во всяком случае, тогда, когда за исходную посылку берут понятие социальной эффективности, имеют в виду конечные цели, преследуемые законодателем.
Социальная неэффективность законов проявляется в том,
что:
1) норма не достигает своей цели, если даже она соблюдается, т.к. занормированное поведение непригодно для достижения желаемого порядка;
2) регулирующее и превентивное действие санкций противоречит одно другому;
3) побочные последствия и последствия отдаленного времени правовых норм оказываются в значительной мере вредными;
4) имеются законы, которые с самого начала совершенно не нацелены на то, чтобы стать фактически действенными. Правотворческий орган изданием закона хочет достичь первично других социальных фактов, нежели те, которые могли бы наступить, действуй закон на самом деле. Есть законы символические, имеющие лишь функцию декларирования, но не достижения социальных идеалов.
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 36 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |