Проблема интерпретации конституций и уставов субъектов Российской Федерации

В контексте укрепления Российского федеративного государства важное значение приобретает проблема интерпретации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Одной из основных задач, определенных Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", для решения которых могут создаваться конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, является толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Ни гражданско-процессуальное, ни арбитражно-процессуальное законодательство не относят к полномочиям федеральных судов толкование конституций (уставов) субъектов Федерации. Права гражданина, нарушенные внеправовым применением конституции (устава), могут быть восстановлены только толкованием, данным конституционным (уставным) судом.

Толкование конституции или устава конституционный (уставный) суд осуществляет в рамках особой процедуры. В ряде регионов определены правила допустимости запроса и пределы толкования.

Так, запрос о толковании Конституции Республики Башкортостан допустим, если обнаружилась неопределенность в понимании Конституции, которая может привести к неконституционному осуществлению полномочий органами государственной власти Республики или к принятию законов, не соответствующих Конституции. В Законе определены и пределы толкования Конституции. При этом установлено, что толкованию подлежат лишь те нормы, которые содержат права и обязанности государственных органов власти, органов местной власти и их должностных лиц. Другие понятия, содержащиеся в Конституции, толкованию не подлежат, кроме случаев, когда выяснение их смысла влияет на объем прав и обязанностей участников конституционно - правовых отношений.

Толкование конституции либо устава, осуществляемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем иногда прямо указывается в конституциях и уставах субъектов (Башкортостан, Свердловская область) либо в законах о конституционных судах (Адыгея, Бурятия, Коми). Наделение органа конституционного правосудия таким правом исключает возможность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации давать аутентичное толкование.

Практика органов конституционного правосудия свидетельствует, что они, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава), но также единство и стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества.

Нередко они наполняют конкретным содержанием довольно абстрактные конституционные формулы. Постановлениями только Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) путем толкования определено содержание таких конституционных понятий, как "структура органов государственного управления Республики", "контрольный орган", "конституционный закон", "высшее должностное лицо республики". В результате возникают новые уточняющие нормы, не названные в Конституции, но логически вытекающие из нее.

Конституционные (уставные) суды раскрывают смысл и содержание многих правовых понятий и терминов конституций и уставов субъектов, не нашедших конкретизации в действующем законодательстве либо противоречащих ему. В частности, Конституционный Суд Кабардино - Балкарской Республики разъяснил, что норма, устанавливающая правомочия Совета представителей Парламента Республики заслушивать отчеты контролирующих органов, распространяется лишь на те органы, которые образованы Советом и на которые Конституция прямо возлагает обязанность представлять отчеты Совету представителей.

Правом обращения в орган судебного конституционного контроля с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделяются президенты республик, главы администраций других субъектов Российской Федерации, законодательный орган субъекта в целом и его палаты, комитеты (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Татарстан), а в Республиках Башкортостан, Татарстан - и одна пятая часть депутатов, правительство. В некоторых субъектах Российской Федерации перечень лиц, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Республике Адыгея, Кабардино-Балкарской Республике, Свердловской области такое право предоставлено и органам местного самоуправления. В Республике Башкортостан право обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции имеет прокурор, а в Свердловской области с аналогичным запросом в Уставный суд вправе обращаться федеральные суды и мировые судьи, а также Уполномоченный по правам человека.

Запрос в конституционный (уставный) суд должен быть соответствующим образом оформлен. Обращение, например, высшего должностного лица субъекта Федерации с запросом оформляется его распоряжением. Практика работы конституционных (уставных) судов субъектов Федерации свидетельствует, что текст запроса обычно прилагается к распоряжению главы государства. Этим же распоряжением, как правило, назначается и представитель высшего должностного лица в конституционном (уставном) суде субъекта Федерации. Запросы органов законодательной власти субъектов Федерации оформляются постановлениями, принимаемыми в порядке, предусмотренном для принятия постановлений по вопросам, отнесенным к их ведению.

Толкование конституции (устава) специализированным независимым органом требует особой процедуры рассмотрения дел этой категории. В отличие от других категорий дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, право на обращение с запросом о толковании конституции и устава не обусловлено установленными законом об органах конституционного (уставного) контроля требованиями. Однако конституционные (уставные) суды, выполняя предоставленные им полномочия по толкованию конституции (устава), в условиях отсутствия в законах специально предусмотренной процедуры и ограничений по рассмотрению данной категории дел руководствуются общими положениями законов, устанавливающими пределы и другие особенности рассмотрения дел конституционными (уставными) судами. Соответствующие главы законов об органах конституционного (уставного) контроля субъектов Федерации не содержат специальной статьи о допустимости запроса. Только в законах об органах судебного конституционного контроля Республик Башкортостан, Коми, Татарстан определены пределы допустимости и толкования их Конституций. Так, например, запрос о толковании Конституции Республики Башкортостан допустим, если обнаружилась неопределенность в понимании положений Конституции, которая может привести к неконституционному осуществлению своих полномочий органами государственной власти Республики, органами местного самоуправления или к принятию ими нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Республики Башкортостан (ст. 42)[42].

Таким образом, речь не идет об удовлетворении познавательного интереса субъекта, обратившегося с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации. Основанием к рассмотрению дела о толковании положений основного закона субъекта Федерации всегда является обнаружившаяся неопределенность в понимании его отдельных положений. Отсюда логически следует вывод, что такая неопределенность обнаруживается управомоченными на обращение с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта органами в связи с их официальной деятельностью по осуществлению своих государственно-властных функций и принадлежащих им полномочий. Необходимо также отметить, что толкование в форме специальной процедуры дополняет возможности казуального толкования, осуществляемого фактически конституционным правосудием при рассмотрении других категорий дел.

Толкование конституции либо устава, даваемое в порядке конституционного судопроизводства, является официальным и общеобязательным, о чем прямо указывается в законах об органах конституционного контроля (Республики Адыгея, Бурятия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан). Наделение органа конституционного правосудия правом такого толкования конституции (устава) исключает право законодателя давать аутентичное толкование. Данное положение прямо подчеркивается в Уставе Свердловской области (статья 41), а также вытекает из анализа норм Конституций Республик Адыгея, Дагестан, Коми, Марий Эл, Татарстан. В тех регионах, где нет конституционных (уставных) судов, нередко в конституциях (уставах) указывается на право законодательного органа толковать конституцию (устав) и законы субъекта Российской Федерации.

Законы об органах конституционного контроля субъектов Российской Федерации не определяют понятие "толкование". В них лишь говорится о неопределенности в понимании конституции (устава), которая преодолевается толкованием суда. Принятые судом решения позволяют сделать вывод, что толкование конституции (устава) и ее норм включает в свое содержание как уяснение (самим судом), так и разъяснение (иным субъектам права) смысла интерпретируемых норм. Другими словами, процесс толкования означает и познание конституционной нормы самим интерпретатором, и разъяснение нормы, т.е. доведение органом конституционного судебного контроля до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм и выраженной в них воли законодателя.[43]

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации толкование, осуществляемое их специальными органами конституционного контроля, квалифицируется только как толкование. Однако через признак общеобязательности решений конституционных (уставных) судов толкование основных законов субъектов Федерации, осуществляемое в специальной процедуре, на наш взгляд, должно именоваться официальным толкованием. Официальный характер такого абстрактного толкования, как отмечает Б.С. Эбзеев, заключается в том, что оно дается специально уполномоченным конституцией органом, содержится в специальном акте суда и является обязательным для всех субъектов права[44]. С момента провозглашения постановления конституционного (уставного) суда по делу о толковании ранее обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений основного закона субъекта Федерации, явившаяся основанием для обращения в орган конституционного контроля субъекта Федерации, считается преодоленной.

Толкование основного закона субъекта Федерации, даваемое итоговым решением конституционного (уставного) суда, является нормативным, так как оно распространяется на все субъекты правовых отношений и широкий круг случаев. Оно также обязательно на всей территории субъекта Федерации. Любой правоприменитель обязан руководствоваться тем пониманием положений конституции (устава), которое содержится в итоговом решении суда. Толкование основного закона субъекта Федерации не ограничено временем, может в будущем дополняться или уточняться, разделяет судьбу истолкованной нормы или положения конституции (устава) субъекта Федерации. Следовательно, решение суда о толковании конституции (устава) имеет важное значение в нормотворческом процессе. Ни один орган государственной власти не вправе принимать нормативные и иные правовые акты, противоречащие истолкованию судом конституции (устава), тем самым решения суда о толковании конституционных норм, по существу, становятся частью конституции (устава).

Таким образом, органы конституционного правосудия субъектов Российской Федерации, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, но и единство, стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества. Об этом свидетельствует и практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Анализ практики конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации показывает, что причинами толкования конституционных норм в настоящее время являются внутренние противоречия и юридические коллизии в тексте конституции (устава), наличие пробелов, терминологическая неясность отдельных конституционных положений, недостаточная урегулированность отдельных конституционных институтов (в частности, таких, как законодательный процесс, полномочия президента, правительства), отход от выработанных наукой и практикой понятийных категорий в области конституционного права. Несомненно, имеет значение и политическая ситуация, которая нередко стимулирует обращения в конституционный (уставный) суд за соответствующими разъяснениями.[45]

Таким образом, толкование конституции (устава) субъекта РФ представляет собой особую юридическую деятельность, которая является необходимым условием реализации положений основного закона субъекта РФ. Функции актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ детерминированы природой решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые принимаются в целях государственной защиты основного закона субъекта РФ, обеспечения его верховенства и непосредственного действия, защиты прав и свобод граждан, основ конституционного строя.

Дата добавления: 2015-08-17