Органы центрального управления Российской Империи.

Центральное управление в Российской Империи делится на два периода: до 1802 г. и

после. До 1802 года считается, что центральным ведомством в России были так

называемые коллегии. В 1711 году Петром Великим было задумано заменить приказы

коллегиями по примеру Швеции. Но президенты коллегий были назначены лишь в 1717

году. 1719 - начало действия коллегий. С создания Петром I «Генерального Регламента

всем коллегиям», они вошли прочно в политическую систему страны, но это, естественно,

только на словах, постольку поскольку после Петра преемники вернулись к порядку

управления. Тем не менее, некоторые коллегии продолжили свое существование. С

изданием в 1720 году нового регламента организация коллегий была завершена.

Основное отличие коллегий от приказов заключалось в том, что это, во-первых, это

действительно коллегиальный орган управления; во-вторых, здесь наблюдается четкая

отраслевая направленность; однако у Коллегий не было того, что было у Приказов, что

являлось их исключительно отрицательной чертой, особенно в условиях России.

Коллегиальный способ принятия решений предполагает безответственность за принятое

решение. В условиях России это, в общем-то, равносильно самоубийству. Поэтому

Коллегия с первых же шагов своей деятельности показали свою несостоятельность и

главное неэффективность работы в России.

Всего было создано порядка 12 Коллегий согласно основным отраслям государственного

управления.

В 1717-1718 годах были учреждены девять коллегий: воинская, адмиралтейская,

иностранных дел, юстиц-коллегия, камер-коллегия (для заведования государственными

доходами), ревизион коллегия (судебная), штатс-контора (ведомство государственных

расходов), коммерц-коллегия (торговля), берг-коллегия и мануфактур коллегия.

Ревизион-коллегия впоследствии слилась с Сенатом. Впоследствии была образована

вотчинная коллегия для земельных дел, а в 1721 году был учрежден главный магистрат

для управления городами.

Лейбниц проектировал ученую коллегию, но Петр имел в виду учредить Академию наук и

придал ей функции министерства просвещения. Почти все они преобразованы из бывших

приказов.

Кстати приказы остались, так как оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему

коллегий (ямской, аптекарский, каменный, разбойный). Каждая коллегия имела

специальный регламент с обозначением круга своего ведомства. Тем не менее проблемы с

разграничением компетенции существовали: берг-коллегия и мануфактур-коллегия. Суд и

администрация по-прежнему смешиваются ппочти в каждом ведомстве.

Коллегиальное начало - обсуждение дел в многочисленном собрании и решение по

большинству голосов.

Присутствие коллегии составлялось из 11 членов: президента, назначаемого императором;

вице-президента, назначаемого тоже императором, но его кандидатуру представлял Сенат,

4 советников и 4 асессоров (при Екатерина 2 - 2 советника и 2 асессора - всего 6), к

которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев; из 2 секретарей

коллежской канцелярии один назначался из иностранцев- назначались Сенатом.

Президентами коллегий были назначены русские, вице-президенты - в большинстве

коллегий были иностранцы. Коллегия принимала решения по принципу большинства

голосов. Президент имел преимущество только в том случае, если голоса делились

поровну.

Коллегия имела канцелярию, состоящую из шрайдеров(писари), архивариусов,

переводчиков, регистраторов, канцеляристов, копиистов.. При трехчленном составе

коллегии голос президента решал дело.

С введением коллегиальной системы Петр Первый надеялся устранить произвол, личное

усмотрение и злоупотребления присущие единоличным порядкам. Вместе с тем противники коллегий считали, что административные меры выигрывают в быстроте при

единоличном начале и лишь суд требует коллегиальности.

В 1720 году был издан Генеральный регламент, установивший общие положения

коллежского управления и порядок делопроизводства. Всего было создано 11 коллегий:

Военная, Адмиралтейская, Иностранная, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия,

Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контора, Ревизион-коллегия, Вотчинная и

Юстиц-коллегия. В 1721 году для заведования церковными делами образовали Духовную

коллегию, получившую особый регламент. Впоследствии Духовная коллегия была

переименована в Святейший Правительствующий Cинод.

К компетенции Военной коллегии относились «все воинские дела, которые... прилучаются

во всея государстве». Адмиралтейская коллегия «ведала флот со всеми морскими

воинскими служителями, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями».

Она руководила также и некоторыми мануфактурами, вырабатывавшими необходимые для

флота изделия (парусину, канаты и т. п.), и лесами.

На Камер-коллегию возлагалось «вышнее надзирание и правление над окладными и

неокладными приходы», а также наблюдение за хлебопашеством и соляными промыслами.

Кроме того, в ее обязанности входили продовольственное снабжение армии и до 1720 года

— монетное дело. Штатс-контора ведала государственными расходами. Ей были

подчинены местные казначейства (рентереи). Ревизион-коллегия должна была

осуществлять государственный контроль за использованием средств центральными и

местными учреждениями, но из-за неналаженности отчетности она в 1722 году прекратила

свое существование. Контроль этот взял на себя Сенат. Берг- и Мануфактур-коллегии

управляли промышленностью: первая — горной, металлургической (а с 1720 года и

монетным делом), вторая — всей прочей промышленностью. Коммерц-коллегия

руководила как внутренней, так и внешней торговлей. Юстиц-коллегия была высшим

органом юстиции, но с ограниченным кругом деятельности: политический розыск

по-прежнему был в руках Преображенского приказа в Москве, судебные дела

торгово-промышленного населения рассматривались Главным магистратом, Берг- и

Мануфактур-коллегиями, дела духовенства — Синодом.

Созданная при Петре I система органов высшего государственного управления в течение

всего XVIII века претерпевала изменения: сливались коллегии (например, Коммерц- и

Мануфактур-коллегии), создавались новые, менялись их функции.

При Екатерине Коллегии вообще прекращают свою деятельность. Екатерина, установив

суд в провинциях (1775), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Все они были

закрыты (1771-1796), за исключением коллегии иностранных дел, военной и

адмиралтейств. Ведомства всех остальных коллегий распределяются среди губернских

учреждений, происходит децентрализация управления.

Павел Петрович, воцарившись, согласно своему видению задач своего управления,

полагал, что можно всё восстановить, как было у великого предка, но правил он недолго,

ничего у него не получилось. Тем не менее, в царствование Императора Павла Петровича

приходит осознание, что Коллегии не пригодны из-за безответственного способа принятия

решений для управления государством.

Император Павел I восстановил коллегии, но ненадолго. Он осознал всю губительность

коллегий в российской среде и в его время рождается план создания министерств,

которые отличались от коллегий, прежде всего, тем, что они представляют собой

единоначальный орган управления. Министр несет всю полноту ответственности за

состояние дел в рамках своей отрасли ведения. Но план был реализован только при сыне

императора Павла Александре Павловиче (Александре I), в 1802 году при котором каждый

министр ответственен за состояние дел в своем ведомстве с изданием «Манифеста об

учреждении министерств», при котором каждый министр ответственен за состояние дел в

своем ведомстве. Сначала было 8 министерств, к 1917 году их было уже 15. В 1802 году сучреждением министерств коллегии были упразднены. При этом здесь нужно учесть, что

наряду с министерствами у нас в это время появляются так называемые Главные

Управления. Главное Управление – это ведомство тоже единоначальное, по рангу

приравненное к министерству, но имеющее очень узкую, исключительно узкую

отраслевую компетенцию. Чтобы вы поняли, приведу пример. Например, у нас было

Главное Управление конезаводства. Из названия понятно, что это. В ранге

Государственного Управления у нас существовал так называемый Государственный

контроль. Государственный контроль – это аналог современной Счетной Палаты, только с

большей компетенцией, с большей властью, чем у современной Счетной Палаты.

Как было сказано, первоначально было учреждено 8 министерств:

1. военное сухопутное;

2. морских сил;

3. иностранных дел;

4. юстиции;

5. внутренних дел;

6. финансов;

7. коммерции;

8. народного образования.

Причина появления связана с потребностью в улучшении организации высших

административных учреждений. Министерства были построены на началах единоличной

власти и ответственности. Для объединения их деятельности и для обсуждения вопросов,

касающихся нескольких министерств, собирался "комитет министров".

Сенат становился "хранителем законов", высшей судебной инстанцией и органом надзора

за администрацией. Министры должны были предоставлять Сенату годовые отчеты. На

деле же эта ответственность министерств не осуществлялась с самого начало своего

установления (порядок предоставления отчетов соблюдался выборочно и потом вообще

был забыт). Сперанский отмечал, что министерства не могут нести ответственности перед

Сенатом, который также зависел от "произвола власти" и был исполнительным органом".

К тому же министр выбирался самими лицом, и тот ему докладывал непосредственно,

поэтому критика сената относилась бы не к министру, а к императору.

Система министерства.

Структура министерства окончательно устроилась после 1810 г. в связи с реформой графа

Сперанского, и выглядела она следующим образом.

Министры и товарищи министров (заместители) назначались императором, высшие

чиновники министерств императором по представлению министра, низшие - министром.

Министерство делилось на департаменты (они имели узкую отраслевую направленность,

возглавлялись директором департамента, которому полагался заместитель директора;

присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям

деятельности) и канцелярии (где осуществлялось делопроизводство).

Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами. В составе министерства

действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи и директора

департаментов.

Число министерств росло: Государственное казначейство, Главное управление путей

сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство

полиции. Но созданная Александром Первым центральная система управления

просуществовала с некоторыми изменениями до 1917 года.

Закон установил, что каждое министерство имеет следующие «главные части»-

1)

департаменты, 2) совет министра, действовавший под председательством министра и

состоявший из его товарища (заместителя) и всех директоров департаментов; 3) общее

присутствие в каждом департаменте, составлявшееся из начальников отделений и

работавшее под председательством директора департамента, 4) канцелярия министра; 5) «особенные установления» при некоторых министерствах (счетные отделения, ученые

комитеты, лаборатории и др.). Каждый департамент делился на отделения, а последние —

на столы, управлявшиеся столоначальниками. «Общее учреждение министерств»,

подробно регламентировавшее их структуру, состав, порядок производства дел и т. п,

действовало почти без изменения до 1917 года.

Аппарат министерств при Александре II был значительно перестроен. Многие из

министерств стали создавать свои местные органы. В связи с развитием капитализма

повышается роль отраслевых министерств: путей сообщения, государственных имуществ,

финансов, Главный комитет железных дорог.

1. Министерство финансов состояло из казенных палат губерний, заведующих отделами

по приходу и расходу государственных средств, податных присутствий, отделений банков,

акцизных управлений.

Казенные палаты ведали прямыми налогами, фабричные инспекции.

Следует упомянуть деятельность государственных банков. Бюджет, выросший в связи с

проводимыми реформами и возросшими расходами на содержание Министерства двора,

Военного министерства, флота, внутренних дел, калькулировался в Минфине, а

утверждался Государственным советом.

2. Важную роль в пореформенный период приобрело Министерство внутренних дел,

имевшее на местах подведомственные органы: уездные полицейские управления,

губернские правления, губернские присутствия и т.д.

Министерство юстиции заведовало тюремной частью гражданского ведомства.

3. Министр юстиции контролировал всю судебную систему страны, осуществлял подбор

кадров и надзорные функции. Министру также присваивалось звание генерального

прокурора. Он осуществлял надзор как за судебными инстанциями, подчиненными

Сенату, так и за административными учреждениями самого сената.

4. Военное сухопутное министерство состояло из управлений округами (военные штабы,

военные окружные советы, военные суды, военные заведения). Следует отметить

законосовещательную деятельность министерства по вопросам компетенции (кроме

вопроса о бюджете).

5. Министерство народного образования состояло из университетов, высших специальных

школ, средних и низших учебных заведений. Следует упомянуть об автономии

университетов по указу от 1805 года, 1867, об ее отмене в период николаевской реакции и

контрреформ Александра II.

Минусы министерской системы управления государством.

1. Кресло министра должен занимать человек весьма компетентный в государственных

делах, с незаурядными умственными способностями, физически здоровый, способный

принимать сложнейшие решения и руководить единоначально этим государственным

органом. Такого человека было найти довольно сложно.

2. Министерская реформа способствовала централизации государства и развитию

бюрократии. В этой связи коллегии представляются альтернативным вариантом развития

публичного права. Такие минусы как сращивание судебной и административной власти в

руках коллегий можно было избежать путем их реформирования (сращивание двух ветвей

власти в лице одного ведомственного органа не было принципиальным замыслом Петра

Великого). Медленность в решении государственных, за которую так часто упрекают

коллегии, на самом деле преувеличена.

P.S. Структура министерств осталась вплоть до сегодняшнего дня неизменной. А вот

министерская система управления показала всю свою эффективность в условиях России.

И даже коммунисты не смогли от неё в полной мере отказаться. Короткое время

министерства именовались как команды народного комиссариата. Остальное прочитаете в

ваших учебниках.

Дата добавления: 2015-11-14