Политическая обстановка

До начала XX столетия значительная часть населения Африки, поддерживавшая традиционный образ жизни, существовала в тесной гармонии с окружающей средой и самостоятельно распоряжалась природными богатствами. Выживание племен охотников-собирателей, пастушеских и оседлых земледельческих сообществ целиком зависело от глубины познаний и рациональности использования земель, лесов, ресурсов флоры и фауны. Знания жителей Африки о законах природы и тесно связанная с этими знаниями практика бережного обращения с окружающей средой продолжали расширяться и претворяться в жизнь последующими поколениями. На практике данная форма взаимоотношений общества и природы подразумевала, в частности, общественные табу и санкции для тех, кто нарушал принятые нормы поведения. Люди в Африке вынуждены были приспосабливаться к разнообразным и изменчивым условиям окружающей среды, особенно на обширных пространствах засушливых областей континента, где население традиционно вело пастушеский образ жизни и совершало миграции вместе со стадами домашних животных, уходя от периодически повторявшихся засух или других неблагоприятных природных явлений. Элементы материальной и духовной культуры народов Африки были теснейшим образом, сбалансированно и, в то же время, динамично связаны с взаимоотношениями человека и окружавшей его природы (Achoka and others, 1996).

В период “схватки за Африку” в конце XIX века европейские государства разграничили рубежи своих сфер влияния и подконтрольных территорий. Проводимые при этом границы произвольно разобщали людей, целые культуры и многие сложившиеся экосистемы. В дополнение к этому, в первой половине XX века европейские колониальные власти привнесли и навязали своим африканским колониям новые законы и предписания, которые подрывали и замещали традиционные, базировавшиеся на устоях местного общества подходы к охране природной среды. Коренному населению было также отказано в доступе на многие экологически благоприятные и изобилующие различными природными ресурсами территории, специально отведенные европейцами под свои сельскохозяйственные угодья, добычу полезных ископаемых и охрану природы, особенно на юге и востоке Африки (SARDC, IUCN and SADC, 1994).

К середине XX века вся ответственность за управление природными ресурсами перешла от местных сообществ к колониальным властям с характерными для них бюрократическими управленческими структурами, которые и после обретения многими африканскими странами независимости в 1960-е годы были унаследованы ими и расширились еще больше. Однако в последнее десятилетие уходящего века некоторые правительства стран Африки начали изменять природоохранную политику и законодательство в направлении большей поддержки базирующихся на традиционных общинных устоях подходов к охране окружающей среды, в особенности - в сфере регулирования, воспроизводства и охраны ресурсов дикой природы (SARDC, IUCN and SADC, 1994).

Колониальные власти проводили в Африке стратегию развития, сфокусированную в основном на экономическом росте. Ее главной особенностью было ведущее значение экспорта ключевых товаров и природных ресурсов. В 1960-е годы многие получившие независимость африканские государства продолжили эту стратегию роста, поощрявшуюся и усиливавшуюся в последующие два десятилетия программами помощи со стороны развитых стран и кредитной политикой Всемирного Банка и МВФ. В дополнение к возросшей зависимости молодых африканских государств от мировых цен на товары, находящихся под господствующим влиянием крупных промышленно развитых стран, а также уязвимости по отношению к колебаниям этих цен, Африка продолжала нести все возраставшие экологические издержки (UNEP, 1991).

Многие африканские государства принимали активное, но поначалу скептическое участие в переговорах при подготовке Стокгольмской Конференции ООН по проблемам окружающей среды (United Nations Conference on the Human Environment), а также во время ее проведения в 1972 году. Представители стран Африки рассматривали некоторые ключевые вопросы как проблемы, тревожившие в основном высокоразвитые государства, в то время как наиболее острой их собственной проблемой было недостаточное развитие. Африканские делегации выражали беспокойство по поводу того, что по инициативе развитых стран в Африке предполагалось ужесточение природоохранных мер, частью которых должно было стать введение барьеров на бестарифную торговлю и изменение условий программ предоставления помощи развивающимся странам, что ограничило бы дальнейшее развитие африканских государств. Что касается Стокгольмского Плана действий (Stockholm Action Plan), то развивающиеся страны позаботились, чтобы его рекомендации в части, касающейся их интересов, были приняты во внимание (UNCHE, 1971).

В течение последовавшего за этими событиями десятилетия во многих странах были созданы государственные природоохранные организации, приняты стратегии и законодательные акты по охране окружающей среды. Однако все эти новые природоохранные элементы обычно присоединялись к уже существовавшим правительственным структурам, главным образом, в качестве подразделений, координирующих их деятельность, либо совмещались с существующими департаментами природных ресурсов (например, в области водных ресурсов, лесного хозяйства, туризма). В 1980-е годы некоторые страны подготовили обновленные Национальные стратегии по охране природы (National Conservation Strategies) и Национальные Планы действий в области охраны окружающей среды (National Environmental Actions Plans, NEAPs), которые в ряде случаев сочетались с Национальными Планами действий по борьбе с опустыниванием (National Action Plans to Combat Desertification). Но как в этих, так и в других странах природоохранные организации страдали от недостатка властных полномочий, финансовых ресурсов, штатных сотрудников, знаний и опыта, а также оборудования, необходимых для эффективного осуществления новых стратегий и планов действий и обеспечения выполнения природоохранных законов. Среди других сдерживающих факторов в период так называемого “потерянного десятилетия” 1980-х годов были неблагоприятные условия торговли, экономический застой, растущая задолженность, коррупция и неустойчивое состояние общества, которые в дальнейшем сказались на снижении приоритетности и отходе на второй план природоохранной деятельности во многих странах (UNEP, 1993).

Начало новым крупным региональным стратегическим инициативам в области охраны природы было положено в 1985 году с созывом первой Африканской Правительственной Конференции по вопросам окружающей среды (African Ministerial Conference on the Environment, AMCEN, АМСЕН) в Каире. Она осуществляет свою деятельность благодаря тесному сотрудничеству трех ключевых организаций - Организации Африканского Единства (The Organization of African Unity, OAU, ОАЕ), Экономической комиссии ООН для Африки (The United Nations Economic Commission for Africa, UNECA) и ЮНЕП, - взаимодействие которых обеспечивает секретариат (AMCEN, 1992). В последующее десятилетие Правительственная Конференция и ее Бюро удерживали стратегическое лидерство и сохраняли политическое руководство в Африке в области охраны природы. Конференцией были учреждены пять комитетов, усилия которых сосредотачивались на основных категориях экосистем региона (пустынях и аридных территориях, лесах, региональных морях, речных и озерных бассейнах, экосистемах островов), а также восемь служб технической поддержки и сотрудничества по почвам и удобрениям, климатологии, водным ресурсам, образованию и профессиональному обучению, науке и технологии, биологическому разнообразию, энергетике, мониторингу состояния экосистем. Конференция играла также заметную роль в усилении подходов к устойчивому развитию на уровне отдельных селений.

В первое десятилетие своего существования АМСЕН внесла решающий вклад в формирование ясной и скоординированной позиции африканских стран в различных переговорах, в том числе проходивших в 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, а также и в дальнейшем. К концу 1980-х годов бульшая часть стран африканского континента оказалась перед лицом крупномасштабной деградации природной среды наряду со многими новыми экологическими проблемами, вызванными быстро растущим населением и возрастающими урбанизацией и индустриализацией. Однако острейшей политической и стратегической проблемой на всем континенте была и остается бедность большинства его населения. Как неоднократно демонстрировалось на примере многих приоритетных проблем, высвеченных в рамках Общей Позиции Африки по вопросам окружающей среды и развития (The African Common Position on Environment and Development), низкий уровень жизни большинства населения континента является как причиной, так и следствием деградации окружающей среды и истощения природных ресурсов в регионе (UNECA, 1991).

В своем объединенном докладе 1992 года в рамках Саммита Земли (Earth Summit), государства южной Африки отразили беспокойство и по многим другим вопросам, заключив, что:

“В ходе переговоров (до и во время Конференции в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года) мы никогда не должны забывать, что большинство населения и государств, входящих в Южно-Африканскую Конференцию по сотрудничеству в области развития (Southern African Development Cooperation Conference, SADCC), также как и большинство населения и государств мира, бедны. И если бедные страны и население с низким уровнем жизни иногда встают на путь, приводящий к деградации природной среды, то это не отражает сознательно сделанного ими выбора. Это лишь означает, что у них не было другого выбора. Необходимо, чтобы Хартия Земли (The Earth Chart) и Повестка дня XXI века расширили возможности и предоставили больше путей дальнейшего развития большинству бедного населения, сообществ и стран... В государствах, входящих в наше Сообщество, устойчивыми можно будет назвать лишь те политические или экономические нововведения, которые сокращают разрыв между богатым меньшинством и бедным большинством. Карта Земли и Повестка дня XXI века должны также обеспечить большинство малоимущего населения и бедных стран новыми основами для новой стратегии, чтобы обезопасить и сделать устойчивым наше общее будущее” (SADCC, 1991).

Однако необходимость улучшить положение бедных слоев населения получила куда больше внимания в пленарных докладах Саммита Земли, чем в выработанном итоговом плане действий. После Саммита помощь развивающимся странам со стороны развитых государств осталась в основном на прежнем уровне или даже снизилась. Никаких существенных дополнительных или новых ресурсов не было предоставлено и для расширения программ защиты и улучшения качества окружающей среды Африки или других развивающихся регионов (SADC, 1996).

В итоге, Саммит Земли (1992) рекомендовал к применению на Африканском континенте достаточно разносторонний, но имевший серьезные недостатки план действий, касавшийся в первую очередь практических стратегий и мер по повышению уровня жизни большинства населения и одновременного снижения масштабов деградации окружающей среды. Хотя многие страны активно использовали Повестку дня XXI века как инновационное руководство для улучшения национальной политики и планирования в 1993-97 гг., для этих стран стала также ясна необходимость дальнейшего продвижения в направлении более эффективного решения своих многократно обострившихся и тесно взаимосвязанных проблем экономического оздоровления, повышения уровня жизни и улучшения качества окружающей среды (SADC, 1996).

К середине 1990-х годов эта необходимость, к осознанию которой подошли все южно-африканские страны, являлась отражением общих проблем, затрагивающих всех, кто принимает решения на высшем уровне, и все ключевые отрасли хозяйства континента [см. вкладку слева]. В дальнейшем государства Южной Африки утвердили новую повестку дня, нацеленную на справедливо регулируемый рост и устойчивое развитие, сфокусированные на устойчивом экономическом росте с большей долей равноправия и опоры на собственные силы; улучшение качества жизни и здоровья малоимущих слоев населения и росте доходов; гарантировании справедливого и устойчивого использования природной среды и ресурсов на благо современных и будущих поколений. В своем докладе южно-африканские страны особо подчеркнули, что “эти три задачи составляют единую программу действий. Решение ни одной из них невозможно в отрыве от двух других. В рамках Южно-африканского сообщества развития необходимым условием устойчивости экономического роста является охрана окружающей среды и ресурсной базы, от состояния которых будет зависеть дальнейшее развитие в регионе. Программы по улучшению качества окружающей среды и повышению уровня жизни не осуществимы без финансовых ресурсов, наличие которых, в свою очередь, может обеспечить лишь экономический рост. Особенно важно, что без значительного подъема уровня и качества жизни малоимущего большинства населения Африки ни экономическая, ни экологическая устойчивость в регионе не достижимы” (SADC, 1996).

Проблемы землепользования

Главной экологической проблемой, с которой сталкиваются многие африканские страны, продолжает оставаться деградация земель, особенно в связи с вопросами обезлесения, утраты биологического разнообразия и снижения плодородия почв. Уровень современных национальных стратегий не адекватен серьезности этого круга вопросов (World Bank, 1995a), главным образом из-за того, что ответственность за выполнение законов о защите почв, лесов и биоразнообразия рассредоточена между различными правительственными структурами. Местное население, на плечи которого в первую очередь ляжет бремя экологических издержек деградации земель, редко вовремя и адекватно информировалось, а тем более вовлекалось, в планирование и осуществление многих природоохранных и природовосстановительных проектов. Большинство коренного населения страдает от нищеты, и существующие стратегии в области сельского хозяйства, энергетики, лесного хозяйства и управления дарами дикой природы не обеспечивают их поддержкой и необходимыми условиями выбора, в чем население испытывает острую нужду.

Схемы землепользования во многих африканских странах очень сложны. В Малави, например, процесс аренды земель включает 33 этапа (Okoth-Ogendo, 1998). Существующий режим землепользования часто не допускает прямого объединения жестких принципов землепользования с доступными большинству населения схемами и соглашениями по аренде и с необходимым усилением прав собственности землепользователей.

В странах Африки земельная политика (или ее отсутствие) и земельное законодательство часто базируются на феодальных формах правления, уходящих корнями в Англию XIX века. Применимость этих схем в условиях африканской культуры и сложившихся здесь форм собственности представляется проблематичной и несоразмерной. Политика правительств большинства африканских стран не удовлетворяет назревшей необходимости осуществления подходящих и эффективных стратегий и выработки соответствующего законодательства по земельным и природным ресурсам.

Однако многие стремятся прояснить для себя различные точки зрения, планы действий и организационные механизмы, чтобы в конечном счете добиться прозрачности и открытости в вопросах собственности земель и использования ресурсов, связанных с землей. Реакция правительств некоторых стран, в том числе Малави, Мозамбика, Танзании, Уганды, Эритреи и ЮАР, сводится к различным обзорам, изменению отраслевой политики, учреждению Земельных комиссий, привлечению или непривлечению так называемых оперативных групп (task forces) (Okoth-Ogendo, 1998). Земельный кодекс Уганды (Uganda Land Act) 1998 года предусматривает аренду, право собственности и возможность управления землей, гарантируя возможность аренды людям (таким как поселенцы на государственных землях), которые изначально пользовались благожелательным отношением со стороны собственников земли (Land Act of Uganda, 1998). Этот закон усиливает положения Конституции Уганды (1995), в соответствии с которой граждане наделены правом контроля за использованием земель, но в условиях деятельности уже сформированной мощной Земельной комиссии Уганды, в настоящее время полностью сосредоточившей в своих руках землепользование и управление земельными ресурсами в интересах Правительства и делегировавшей решение вопросов в связи с землей в Региональные земельные департаменты (District Land Boards).

Дата добавления: 2015-07-12