Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе

Комментарий к статье 19

1. Достоинством Закона является включение в него ряда правовых новелл, регламентирующих такой важный институт гражданской службы, как конфликт интересов. Частью 1 комментируемой статьи дано легальное определение этого термина, названы возможные условия и признаки возникновения ситуации с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления, вместе с другими нормами определяются возможные правовые последствия. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта.

Безусловно, конфликт интересов является оценочной категорией, правовая природа которой применительно к российской правовой системе только начинает исследоваться. Тем не менее, предложенная законодателем дефиниция позволяет вычленить несколько признаков, совокупность которых дает возможность констатировать наличие конфликта интересов. К ним, в частности, можно отнести следующие признаки:

а) наличие личной заинтересованности у гражданского служащего в реализации тех действий, которые могут стать основой для конфликта интересов;

б) наличие или возможность возникновения противоречий между этой личной заинтересованностью и законными интересами других участников общественных отношений (граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта);

в) возможность причинения вреда этим законным интересам.

Принципиальным является тот факт, что конфликт интересов может реально уже присутствовать в конкретной ситуации, а может гипотетически возникнуть. Именно это и делает данную правовую категорию оценочной.

2. Обязанностью гражданского служащего и представителя нанимателя является предотвращение случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях. Цель - недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта. На практике возможен один из следующих вариантов предотвращения служебного конфликта. Если гражданский служащий оказывается в ситуации, когда он понимает, что возникает конфликт интересов, он должен отказаться от осуществления действий, могущих этот конфликт создать. Произойти это может как в рамках его служебных полномочий, так и за их пределами (например, при выполнении гражданско-правовых договоров - авторских, возмездного оказания услуг и т.п.). При этом целесообразно доложить о создавшейся ситуации своему непосредственному руководителю. В другом случае уже руководитель гражданского служащего, получив информацию о реальном или потенциальном конфликте интересов, который возник или может возникнуть у его подчиненного, должен предпринять действия по предотвращению этого конфликта. Источником информации для представителя нанимателя о наличии конфликта интересов у гражданского служащего могут стать, в частности, сведения, полученные им от граждан или юридических лиц, с которыми вступает в контакт гражданский служащий при осуществлении своих служебных обязанностей. В любом случае непосредственный руководитель гражданского служащего или представитель нанимателя должен принять соответствующие меры для предотвращения этого конфликта. Такими мерами могут быть, в частности, предупреждение гражданского служащего о недопустимости с его стороны осуществления тех или иных действий или установление прямого запрета на их осуществление.

3. Наряду с дефиницией конфликта интересов законодатель в ч. 3 комментируемой статьи предлагает и дефиницию личной заинтересованности гражданским служащим, под которой понимается возможность получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для него самого, для членов его семьи или иных лиц. Перечень этих лиц дан в п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона - родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов. Личная заинтересованность гражданского служащего может возникнуть и в отношении возможности получения доходов в виде материальной выгоды не только для его родственников, но и для граждан или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами. В законе невозможно дать исчерпывающий перечень всех жизненных ситуаций, при которых может возникнуть личная заинтересованность гражданского служащего. На практике под этим термином следует понимать любую выгоду для гражданского служащего и (или) для лиц, с которыми он связан семейными узами или финансовыми или иными обязательствами. Конфликт интересов может быть даже не связан с финансовой выгодой. Конфликтогенными могут быть самые разные обстоятельства и разные интересы - политические, житейские и др. Главное, что при этом возникает или может возникнуть реальное противоречие между личными интересами гражданского служащего и законными интересами субъектов, перечисленных в комментируемой статье.

4. Закон N 79-ФЗ в число основных обязанностей гражданского служащего включает, в частности, обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Особенно это важно в ситуации, когда сама должность гражданской службы может объективно стать причиной возникновения конфликта интересов. Например, деятельность, осуществляемая на этой должности, связана с регистрацией недвижимости, с выдачей лицензий и разного рода разрешений, с осуществлением некоторых видов контрольной деятельности и т.п. В ч. 4 комментируемой статьи закреплена (практически продублирована) юридическая обязанность гражданского служащего в случае возникновения у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Невыполнение гражданским служащим этой обязанности может послужить основанием для привлечения его к ответственности, прежде всего к дисциплинарной (вплоть до увольнения с гражданской службы), а в случаях, предусмотренных законодательством, - к административной или даже уголовной. В свою очередь представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном ст. 32 Закона, или даже прекращения служебного контракта (если конфликт интересов сопровождается совершением гражданским служащим серьезного дисциплинарного проступка).

5. Поскольку конфликт интересов является оценочной категорией, то это означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его возникновением со стороны сторон служебного контракта - гражданского служащего и представителя нанимателя. В этом случае необходим кто-то третий, кто может и имеет право разрешать подобную ситуацию. Введя в правовое поле такую категорию, как конфликт интересов, законодатель в ч. 5 комментируемой статьи предусмотрел и организационный механизм его урегулирования. Для этого в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются специальные комиссии. Круг вопросов, который может быть предметом работы данных комиссий, шире, чем разбирательство только конфликтов интересов в их чистом виде. Данные комиссии создаются также для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих.

6. Комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются путем принятия специальных правовых актов государственных органов и функционируют на постоянной основе. Состав комиссий определен ч. 6 комментируемой статьи. В нее входят:

- представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);

- представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;

- представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Их персональные данные не указываются в приказе государственного органа. Такой порядок включения в комиссию независимых экспертов предусмотрен также при создании конкурсной (см. комментарий к ст. 22) и аттестационной(см. комментарий к ст. 48) комиссий. Таким образом, указанная норма представительства в составе комиссии может быть соблюдена при минимальном числе в семь членов. Если в состав комиссии будет включено по одному представителю от представителя нанимателя и каждого из указанных подразделений государственного органа, а также органа по управлению государственной службой, то будет пять членов. Следовательно, чтобы от этого числа было не менее четверти независимых экспертов, последних должно быть как минимум двое. До образования органа по вопросам управления государственной службой независимые эксперты приглашаются по запросу руководителей государственных органов, в которых формируются комиссии. Эти запросы направляются в соответствующие организации, где имеются специалисты по вопросам гражданской службы, но без указания конкретных фамилий. Весьма важно, чтобы соблюдалось требование профессионализма и квалификации независимых экспертов, которое предъявляется к ним законом. Желательно, чтобы они были специалистами в области гражданской службы. Подтверждением такой специализации профессиональной деятельности может быть наличие известных широкой общественности опубликованных научных и учебных трудов по тематике, связанной, например, с проблемами правового регулирования гражданской службы, экономическими или иными аспектами ее организации, функционирования и управления.

7. При формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов, выполняя предписание ч. 7 комментируемой статьи, необходимо соблюсти все условия для исключения возможности возникновения конфликтов интересов уже внутри самой комиссии с тем, чтобы гипотетически такая ситуация не могла повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это требование касается и приглашаемых экспертов.

8. В ч. 8 комментируемой статьи закреплена прерогатива Президента РФ, в соответствии с которой им должно быть утверждено положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Таким актом явился Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" <1>.

Дата добавления: 2015-10-16